КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 12 ноября 2003 г. N 17-П
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
РЯДА ПОЛОЖЕНИЙ СТАТЬИ 19 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА
"О ГОСУДАРСТВЕННОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ПРОИЗВОДСТВА И ОБОРОТА
ЭТИЛОВОГО СПИРТА, АЛКОГОЛЬНОЙ И СПИРТОСОДЕРЖАЩЕЙ
ПРОДУКЦИИ" В СВЯЗИ С ЗАПРОСОМ АРБИТРАЖНОГО СУДА
ПСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ И ЖАЛОБОЙ ГРАЖДАНИНА А.Н. ГАСАНОВА
Именем Российской Федерации
Конституционный Суд Российской Федерации в составе
председательствующего О.С. Хохряковой, судей М.В. Баглая, Ю.М.
Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, В.Д. Зорькина, С.М.
Казанцева, М.И. Клеандрова, В.О. Лучина, Н.В. Селезнева,
с участием представителя Совета Федерации - доктора
юридических наук Е.В. Виноградовой,
руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской
Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой
статьи 3, пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 86, 96,
97, 99, 101, 102 и 104 Федерального конституционного закона "О
Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке
конституционности ряда положений статьи 19 Федерального закона "О
государственном регулировании производства и оборота этилового
спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции".
Поводом к рассмотрению дела явился запрос Арбитражного суда
Псковской области и жалоба гражданина А.Н. Гасанова, в которых
оспаривается конституционность положений статьи 19 Федерального
закона от 22 ноября 1995 года "О государственном регулировании
производства и оборота этилового спирта, алкогольной и
спиртосодержащей продукции" (в редакции от 7 января 1999 года),
регулирующих участие субъекта Российской Федерации в решении
вопроса о выдаче федеральной лицензии на осуществление
деятельности, связанной с производством и (или) оборотом этилового
спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции. Основанием к
рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в
вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации
оспариваемые заявителями законоположения.
Поскольку оба обращения касаются одного и того же предмета,
Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей
48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде
Российской Федерации", соединил дела по этим обращениям в одном
производстве.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Л.М. Жарковой, объяснения
представителя Совета Федерации, выступления приглашенных в
заседание представителей: от Генерального прокурора Российской
Федерации - И.А. Сугробова, от Министерства Российской Федерации
по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства -
О.Г. Мишакова, исследовав представленные документы и иные
материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Статьей 19 Федерального закона "О государственном
регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной
и спиртосодержащей продукции" устанавливается, что для получения
федеральной лицензии на осуществление одного из видов
деятельности, связанных с производством и (или) оборотом (за
исключением розничной продажи) этилового спирта, алкогольной и
спиртосодержащей продукции, в лицензирующий орган наряду с другими
документами необходимо представить согласие в письменной форме
органа, уполномоченного субъектом Российской Федерации, на
территории которого будет находиться организация или ее
структурное подразделение, осуществляющие такую деятельность
(абзац седьмой пункта 1 и пункт 2); решение о выдаче федеральной
лицензии или об отказе в ее выдаче принимается в течение 30 дней
со дня получения заявления со всеми необходимыми документами; в
случае необходимости проведения дополнительной экспертизы
указанный срок может быть продлен на период ее проведения, но не
более чем на 30 дней (пункт 6); решение о выдаче федеральной
лицензии принимается при условии согласования данного вопроса
организацией (заявителем) с соответствующими органами субъектов
Российской Федерации, на территориях которых будут находиться
данная организация и (или) ее структурные подразделения,
осуществляющие производство и оборот этилового спирта, алкогольной
и спиртосодержащей продукции (пункт 11).
Конституционность названных норм оспаривается в жалобе
гражданина А.Н. Гасанова - соучредителя и директора общества с
ограниченной ответственностью "НТВ" (город Магадан), которому
Администрация Магаданской области со ссылкой на сбалансированность
регионального товарного рынка алкогольной продукции и
платежеспособного спроса населения на нее (письма от 8 ноября 2000
года и от 29 ноября 2000 года за подписью губернатора Магаданской
области) отказала в даче согласия на получение федеральной
лицензии на оборот алкогольной продукции, а управление
Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по
Магаданской области в связи с этим возвратило без рассмотрения
представленные для получения лицензии документы. В своей жалобе в
Конституционный Суд Российской Федерации А.Н. Гасанов утверждает,
что абзацем седьмым пункта 1, пунктами 2 и 11 статьи 19
Федерального закона "О государственном регулировании производства
и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей
продукции" во взаимосвязи с пунктом 6 той же статьи были нарушены
его конституционные права, закрепленные статьями 2, 8, 18, 19, 34
и 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации.
Совместное предприятие - общество с ограниченной
ответственностью "Файндер дьюти фри", которому Администрацией
Псковской области было отказано в даче согласия на получение
федеральной лицензии на импорт, хранение и поставки алкогольной
продукции со ссылкой на то, что магазин беспошлинной торговли,
через который соискатель лицензии намеревался осуществлять
торговую деятельность, не будет удовлетворять потребности
населения, проживающего на близлежащей территории, и не окажет
влияния на социально-экономическое положение населения Псковской
области, обратилось в Арбитражный суд Псковской области с иском о
признании указанного акта недействительным и об обязании ответчика
дать необходимое согласие. Придя к выводу, что подлежащие
применению при рассмотрении данного иска положения абзаца седьмого
пункта 1, пунктов 2 и 11 статьи 19 Федерального закона "О
государственном регулировании производства и оборота этилового
спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" не соответствуют
статьям 11 (часть 3), 19, 71 (пункт "ж") и 73 Конституции
Российской Федерации, Арбитражный суд Псковской области
приостановил производство по делу и обратился в Конституционный
Суд Российской Федерации с запросом о проверке их
конституционности.
По мнению заявителей, предусмотренное оспариваемыми
положениями Федерального закона "О государственном регулировании
производства и оборота этилового спирта, алкогольной и
спиртосодержащей продукции" условие, а именно обязательное
получение организацией - соискателем федеральной лицензии на
производство и (или) оборот этилового спирта, алкогольной и
спиртосодержащей продукции от органа, уполномоченного субъектом
Российской Федерации, на территории которого будет находиться
данная организация и (или) ее структурное подразделение,
соответствующего согласия в письменной форме, ставит осуществление
Российской Федерацией полномочия по предмету ее ведения в
зависимость от решения органа власти субъекта Российской
Федерации, что означает фактическое перераспределение
установленных Конституцией Российской Федерации (статья 71, пункт
"ж") предметов федерального ведения между Российской Федерацией и
ее субъектами; кроме того, в отсутствие в названном Федеральном
законе механизма согласования, в частности оснований для отказа
уполномоченных органов субъектов Российской Федерации в даче
согласия на получение лицензии, эти положения допускают
возможность принятия данными органами не основанных на законе,
произвольных, немотивированных решений, что приводит к отказу
лицензирующего органа в выдаче соискателю федеральной лицензии без
разрешения вопроса по существу.
Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу
являются содержащиеся в абзаце седьмом пункта 1, пунктах 2, 6 и 11
статьи 19 Федерального закона "О государственном регулировании
производства и оборота этилового спирта, алкогольной и
спиртосодержащей продукции" взаимосвязанные нормативные положения,
предусматривающие участие субъекта Российской Федерации в лице
уполномоченного им органа в согласовании вопроса о выдаче
юридическому лицу федеральным лицензирующим органом федеральной
лицензии на осуществление деятельности, связанной с производством
и (или) оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей
продукции, и закрепляющие в качестве необходимого условия выдачи
такой лицензии наличие письменного согласия органа,
уполномоченного субъектом Российской Федерации, на территории
которого будет находиться данная организация и (или) ее
структурное подразделение.
2. Согласно Конституции Российской Федерации каждый имеет
право на свободное использование своих способностей и имущества
для предпринимательской и иной не запрещенной законом
экономической деятельности (статья 34, часть 1); в Российской
Федерации гарантируются единство экономического пространства,
свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств,
поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности (статья
8, часть 1); на территории Российской Федерации не допускаются
экономическая деятельность, направленная на монополизацию и
недобросовестную конкуренцию (статья 34, часть 2), а также
установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных
препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых
средств (статья 74, часть 1); при этом регулирование и защита прав
и свобод, а также гражданское законодательство и установление
правовых основ единого рынка находятся в ведении Российской
Федерации (статья 71, пункты "в", "ж", "о").
Из названных конституционных положений следует, что
федеральный законодатель, реализуя свои полномочия по
регулированию предпринимательской деятельности, вправе определять
порядок и условия ее осуществления и, исходя из специфики
производства и оборота тех или иных видов продукции как объектов
гражданских прав, устанавливать дополнительные требования, а также
ограничения, которые, однако, должны соответствовать критериям,
закрепленным Конституцией Российской Федерации, а именно вводиться
федеральным законом и только в целях защиты основ конституционного
строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других
лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья
55, часть 3), а ограничения перемещения товаров и услуг могут
вводиться в соответствии с федеральным законом, если это
необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья
людей, охраны природы и культурных ценностей (статья 74, часть 2).
При этом нормы, содержащие дополнительные требования и
ограничения, должны устанавливаться с соблюдением принципа
разделения властей и разграничения предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти Российской Федерации и
органами государственной власти субъектов Российской Федерации
(статьи 10 и 11 Конституции Российской Федерации).
Исходя из этого Гражданским кодексом Российской Федерации
предусматривается, что отдельными видами деятельности, перечень
которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься
только на основании специального разрешения (лицензии) (пункт 1
статьи 49) и что нахождение в обороте отдельных видов объектов
гражданских прав, определяемых в порядке, установленном законом,
допускается по специальному разрешению (пункт 2 статьи 129), а
Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов
деятельности" закрепляются основные принципы осуществления
лицензирования, виды лицензируемой предпринимательской
деятельности и полномочия федеральных органов исполнительной
власти (Правительства Российской Федерации и лицензирующих
органов) в этой сфере.
3. Государственное регулирование в области производства и
оборота такой специфической продукции, относящейся к объектам,
ограниченно оборотоспособным, как этиловый спирт, алкогольная и
спиртосодержащая продукция, обусловлено необходимостью защиты как
жизни и здоровья граждан, так и экономических интересов Российской
Федерации, обеспечения нужд потребителей в соответствующей
продукции, повышения ее качества и проведения контроля за
соблюдением законодательства, норм и правил в регулируемой
области. В этих целях Федеральным законом "О государственном
регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной
и спиртосодержащей продукции" устанавливаются правовые основы
промышленного производства и оборота этилового спирта, алкогольной
и спиртосодержащей продукции в Российской Федерации, в том числе
закрепляется обязательность лицензирования указанной деятельности.
Определение видов деятельности, подлежащих лицензированию,
порядка выдачи лицензий на производство и (или) оборот (закупка, в
том числе импорт, поставки, в том числе экспорт, хранение и
розничная продажа) этилового спирта, алкогольной и
спиртосодержащей продукции, а также выдачу действующих на всей
территории Российской Федерации федеральных лицензий данный
Федеральный закон относит к ведению Российской Федерации и
предусматривает, что федеральные лицензии на производство и (или)
оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей пищевой
продукции, за исключением розничной продажи алкогольной продукции,
выдаются только юридическим лицам (организациям) независимо от их
форм собственности уполномоченными Правительством Российской
Федерации федеральными органами исполнительной власти (статья 5,
пункты 1 и 6 статьи 18).
Возложив на организацию - соискателя федеральной лицензии
обязанность представить в федеральный лицензирующий орган
письменное согласие на ее получение от органа, уполномоченного
субъектом Российской Федерации, на территории которого будет
находиться эта организация или ее структурное подразделение, и
указав на необходимость соответствующего согласования с субъектом
Российской Федерации (абзац седьмой пункта 1, пункты 2 и 11 статьи
19), законодатель тем самым наделил его правом участвовать в
решении вопроса, отнесенного к ведению Российской Федерации.
Участие субъектов Российской Федерации в процессе принятия
решений на федеральном уровне - с тем чтобы более полно
обеспечивался учет их потребностей и законных интересов (в
социально-экономическом развитии, в области общественной
безопасности, традиционного образа жизни малочисленных этнических
общностей и т.д.) - при условии, что такое участие носит
субсидиарный характер, осуществляется в форме предварительного
согласования, не предопределяющего окончательное решение вопроса,
т.е. не предполагает передачу соответствующего федерального
полномочия субъекту Российской Федерации, не может рассматриваться
как нарушение установленного Конституцией Российской Федерации
разграничения предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
Оспариваемое регулирование, предусматривающее для субъекта
Российской Федерации возможность участвовать в согласовании
вопроса о выдаче организации федеральным лицензирующим органом
федеральной лицензии на производство и (или) оборот этилового
спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, выражая согласие
либо несогласие на получение такой лицензии, - в той мере, в какой
это регулирование не является препятствием для федерального
лицензирующего органа разрешить данный вопрос по существу, -
отвечает указанным требованиям, а потому вводящие его
взаимосвязанные положения абзаца седьмого пункта 1, пунктов 2, 6 и
11 статьи 19 Федерального закона "О государственном регулировании
производства и оборота этилового спирта, алкогольной и
спиртосодержащей продукции" не противоречат Конституции Российской
Федерации.
Отсутствие в названном Федеральном законе норм,
регламентирующих порядок согласования субъектом Российской
Федерации вопроса о выдаче федеральной лицензии, в том числе
сроки, а также основания отказа, не означает, что при принятии
соответствующего решения он вправе действовать произвольно,
создавая тем самым для организации - соискателя федеральной
лицензии дискриминирующие либо, напротив, необоснованно
благоприятствующие условия.
4. По смыслу рассматриваемых положений статьи 19 Федерального
закона "О государственном регулировании производства и оборота
этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции",
придаваемому им сложившейся правоприменительной практикой,
представление организацией - соискателем федеральной лицензии на
производство и (или) оборот этилового спирта, алкогольной и
спиртосодержащей продукции наряду с другими документами
письменного согласия органа, уполномоченного субъектом Российской
Федерации, на территории которого будет находиться эта организация
или ее структурное подразделение, выступает необходимым условием
принятия федеральным лицензирующим органом решения о выдаче
федеральной лицензии; если же такое согласие не получено, то
федеральная лицензия не выдается.
При этом отказ субъекта Российской Федерации дать согласие на
получение федеральной лицензии - независимо от того, является он
мотивированным и основанным на предписаниях действующего
законодательства либо не является таковым, - служит для
федерального лицензирующего органа достаточным основанием для
отказа в рассмотрении по существу вопроса о выдаче федеральной
лицензии. В результате окончательное решение фактически
принимается на уровне субъекта Российской Федерации, а не на
уровне Российской Федерации. Тем самым осуществление федеральным
органом власти (в данном случае - федеральным лицензирующим
органом) принадлежащего ему полномочия по предмету ведения
Российской Федерации ставится в зависимость от решения субъекта
Российской Федерации, что в конечном счете не согласуется с
установленным Конституцией Российской Федерации разграничением
предметов ведения и полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами государственной власти
субъектов Российской Федерации.
Кроме того, признание решения субъекта Российской Федерации об
отказе в даче согласия на получение федеральной лицензии
безусловным препятствием для федерального лицензирующего органа в
разрешении вопроса о выдаче такой лицензии означает, что
ограничение свободы предпринимательской деятельности, перемещения
товаров и услуг в сфере производства и оборота этилового спирта,
алкогольной и спиртосодержащей продукции может осуществляться
исходя из критериев, определяемых не Российской Федерацией в лице
федерального законодателя, а непосредственно субъектом Российской
Федерации, что приводит к нарушению принципа юридического
равенства хозяйствующих субъектов, неправомерному ограничению
конституционного права каждого на свободное использование своих
способностей и имущества для предпринимательской и иной не
запрещенной законом экономической деятельности.
Таким образом, взаимосвязанные положения, содержащиеся в
абзаце седьмом пункта 1, пунктах 2, 6 и 11 статьи 19 Федерального
закона "О государственном регулировании производства и оборота
этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции", не
соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 19
(части 1 и 2), 34 (часть 1), 55 (часть 3), 71 (пункты "в", "ж",
"о") и 74 (часть 2), в той мере, в какой они служат основанием для
отказа федерального лицензирующего органа от разрешения вопроса о
выдаче федеральной лицензии на производство и оборот этилового
спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции во всех случаях,
когда соответствующим субъектом Российской Федерации не дано
согласие на ее получение.
Этим не исключается право субъекта Российской Федерации в силу
статьи 46 Конституции Российской Федерации и конкретизирующих ее
норм арбитражного процессуального законодательства оспорить в
судебном порядке решение федерального лицензирующего органа о
выдаче федеральной лицензии, в том числе если субъект Российской
Федерации полагает, что таким решением нарушаются права и законные
интересы граждан, организаций и иных лиц в сфере
предпринимательской и иной экономической деятельности.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, частями
первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 78, 79, 100 и 104
Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде
Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
постановил:
1. Признать положения, содержащиеся в абзаце седьмом пункта 1,
пунктах 2, 6 и 11 статьи 19 Федерального закона "О государственном
регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной
и спиртосодержащей продукции" и предусматривающие возможность для
субъекта Российской Федерации участвовать в согласовании вопроса о
выдаче организации федеральной лицензии на производство и (или)
оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции,
выражая свое согласие либо несогласие с получением организацией
указанной лицензии, не противоречащими Конституции Российской
Федерации в той мере, в какой эти положения не являются
препятствием для федерального лицензирующего органа разрешить
данный вопрос по существу.
2. Признать положения, содержащиеся в абзаце седьмом пункта 1,
пунктах 2, 6 и 11 статьи 19 Федерального закона "О государственном
регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной
и спиртосодержащей продукции", не соответствующими Конституции
Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 34 (часть 1),
55 (часть 3), 71 (пункты "в", "ж", "о") и 74 (часть 2), в той
мере, в какой эти положения служат основанием для отказа
федерального лицензирующего органа от разрешения вопроса о выдаче
организации федеральной лицензии на производство и (или) оборот
этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции во всех
случаях, когда соответствующим субъектом Российской Федерации не
дано согласие на ее получение.
3. Правоприменительные решения, принятые в отношении ООО
"НТВ", подлежат пересмотру в обычном порядке с учетом настоящего
Постановления, если для этого нет иных препятствий.
4. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит
обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения,
действует непосредственно и не требует подтверждения другими
органами и должностными лицами.
5. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному
опубликованию в "Российской газете" и "Собрании законодательства
Российской Федерации". Постановление должно быть опубликовано
также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".
Конституционный Суд
Российской Федерации
|
