ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ПО НАДЗОРУ В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ
ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ И БЛАГОПОЛУЧИЯ ЧЕЛОВЕКА
ПИСЬМО
от 1 августа 2005 г. N 0100/5932-03-32
О ПРАВОВЫХ ОСНОВАНИЯХ ЗАЩИТЫ ПРАВ
ПОТРЕБИТЕЛЕЙ В СФЕРЕ ДОЛЕВОГО СТРОИТЕЛЬСТВА ЖИЛЬЯ
Значительное число обращений граждан по поводу нарушения их
прав при исполнении соответствующими контрагентами взятых на себя
договорных обязательств в сфере правоотношений, связанных со
строительством (приобретением в собственность) различных объектов
недвижимости, к числу которых в первую очередь относится жилье в
многоквартирных домах, свидетельствует о необходимости уделения
данной проблематике со стороны Федеральной службы по надзору в
сфере защиты прав потребителей и благополучия человека повышенного
внимания.
Правоприменительная практика, накопленная в рассматриваемом
вопросе, позволяет в настоящее время достаточно четко в каждом
конкретном случае определять характер и правовую природу указанных
отношений, и в конечном итоге как предупреждать, так и пресекать
соответствующие нарушения потребительского законодательства
(причем не только в судебном, но и в досудебном, а также
административном порядке).
В своей практической деятельности, связанной со строительством
тех или иных объектов недвижимости (к числу которых в первую
очередь относятся квартиры в многоквартирных жилых домах),
хозяйствующие субъекты при разработке соответствующих схем
привлечения денежных средств граждан используют различные
договоры, наиболее распространенными из которых являются договоры
о долевом участии в строительстве, договоры долевого
финансирования (инвестирования), договоры о совместной
деятельности (простого товарищества) и т.д. Однако несмотря на
многовариантность названий договоров (зачастую связанную с
сознательной подменой понятий) и наименований сторон (дольщики,
инвесторы, пайщики, вкладчики и т.д.), по своей сути и содержанию
они во-многом идентичны. Данное обстоятельство, подтвержденное
неоднократным предметным анализом указанных договоров, позволяет
выработать вполне определенные критерии их оценки.
Поскольку вплоть до последнего времени ни Гражданский кодекс
Российской Федерации (далее - ГК РФ), ни какой-либо специальный
закон или подзаконный акт "договор долевого участия" - наиболее
распространенный тип договора, практикуемый в рассматриваемой
сфере правоотношений, как таковой вообще никак не выделяли
(Федеральный закон от 30.12.2004 N 214-ФЗ "Об участии в долевом
строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и
о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской
Федерации" вступил в силу только с 1 апреля 2005 года и
распространяется на отношения, связанные с привлечением денежных
средств участников долевого строительства для строительства
(создания) многоквартирных домов и (или) иных объектов
недвижимости, разрешения на строительство которых получены после
вступления его в силу), Роспотребнадзор считает, что при
определении норм законодательства, подлежащих применению при его
оценке в каждом конкретном случае, следует исходить из
нижеследующего.
1. Граждане (физические лица) и юридические лица свободны в
установлении своих прав и обязанностей на основе договоров и в
определении любых, не противоречащих законодательству, условий
договора, что в целом отражает принципы и стандарты, используемые
в международной практике. Однако несмотря на то, что согласно ст.
421 ГК РФ граждане и юридические лица свободны в заключении
договора и могут заключать договор как предусмотренный, так и не
предусмотренный законом или иными правовыми актами, а понуждение к
заключению договора не допускается, любой договор должен
соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным
законом и иными правовыми актами, как того требует ст. 422 ГК РФ.
2. Существо каждого договора определяется его содержанием, а не
названием. Ст. 431 ГК РФ предусматривает, что при толковании
условий договора судом принимается во внимание буквальное значение
содержащихся в нем слов и выражений и в случае неясности
буквальное значение условия договора устанавливается путем
сопоставления с другими условиями и смыслом договора в целом. При
невозможности определить содержание договора изложенным способом
данная статья предписывает выяснить действительную волю сторон,
имея в виду цель соглашения. При этом предлагается "принять во
внимание все соответствующие обстоятельства, включая
предшествующие договору переговоры и переписку, практику,
установившуюся во взаимных отношениях сторон, обычаи делового
оборота, последующее поведение сторон".
3. Как правило, условиями большинства "договоров долевого
участия" в строительстве жилья предусмотрено, что гражданин
принимает в нем участие посредством вложения определенной денежной
суммы в строительство конкретного объекта недвижимости, а
хозяйствующий субъект осуществляет соответствующее строительство
на привлеченные денежные средства и принимает на себя
обязательство по окончании строительства предоставить гражданину
жилую площадь в виде квартиры, которая затем в соответствии с
действующим законодательством и на основании указанного договора
оформляется в собственность гражданина.
Определяя таким образом вышеназванные условия в качестве
базовых в оценке правовой природы рассматриваемого типа договора в
целом (применительно к соответствующим правоотношениям, возникшим
до введения в действие Федерального закона от 30.12.2004 N 214-ФЗ)
и соотнося их с нормами потребительского законодательства, можно
сделать вывод о том, что, как правило, "стандартный" "договор
долевого участия" в строительстве многоквартирного жилого дома,
заключаемый гражданином - физическим лицом с одной стороны и
организацией-застройщиком (генеральным подрядчиком и т.д.) с
другой, прежде всего и по следующим основаниям не должен
квалифицироваться как инвестиционный:
во-первых, в соответствии со ст. 1 Закона РСФСР от 26.06.1991 N
1488-1 "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" и ст. 1
Федерального закона от 25.02.1999 N 39-ФЗ "Об инвестиционной
деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме
капитальных вложений" инвестициями являются такие денежные
средства, которые вкладываются в объекты предпринимательской и
других видов деятельности в целях получения прибыли (дохода) и
достижения положительного социального эффекта, тогда как для
граждан-"инвесторов" целью заключения рассматриваемого договора
является очевидное желание получить (приобрести) жилое помещение -
квартиру, предназначенную для удовлетворения личных (семейных)
нужд, которая к тому же в данном случае не является для них
объектом предпринимательской деятельности (исходя из определения
таковой, данного в ст. 2 ГК РФ);
во-вторых, инвестиционная деятельность предполагает помимо
финансовых вложений еще и осуществление практических действий со
стороны инвестора по реализации соответствующих инвестиций (ст. 6
"Права инвесторов" ФЗ от 25.02.1999 N 39-ФЗ), в то время как лицо,
вносящее денежные средства по "договору долевого участия", не
только никак не участвует в последующем в реализации программы
строительства, но и не имеет возможности осуществлять какой-либо
действенный контроль за их целевым и своевременным использованием,
что применительно к рассматриваемому типу отношений подтверждается
среди прочего многочисленными фактами необоснованного (без какого-
либо согласования с "инвестором"-"дольщиком") переноса сроков
завершения строительства, требованиями к "инвестору"-"дольщику" о
необходимости осуществления дополнительных, не предусмотренных
договором, денежных выплат с целью покрытия неких общих (также не
согласованных предварительно) расходов и т.д.
Помимо этого, рассматриваемый договор, предполагающий все то же
"долевое участие" в строительстве, по нижеизложенным основаниям не
может и не должен определяться в качестве договора о совместной
деятельности (договора простого товарищества):
1) в контексте п. 1 ст. 1041 ГК РФ стороны договора простого
товарищества (товарищи) объединяют свои средства в целях
осуществления деятельности, направленной на извлечение прибыли
либо на достижение иных не противоречащих закону целей, тогда как
в "договоре долевого участия" в строительстве жилья единство цели
деятельности и объединения денежных средств участников
обязательства не прослеживается вовсе, поскольку одна сторона -
организация-застройщик, аккумулирующая денежные средства граждан,
осуществляет предпринимательскую деятельность, а другая -
гражданин-"дольщик" действует для удовлетворения личных (бытовых,
семейных) нужд;
2) поскольку по смыслу главы 55 ГК РФ в качестве участников
простого товарищества могут выступать только лица (товарищи),
заключившие соответствующий договор (ст. 1041 ГК РФ), отношения
товарищей с третьими лицами (предполагающие совершение тех или
иных сделок) не означают, что эти третьи лица становятся при этом
участниками договора простого товарищества, так как понятия
"товарищ" и "третье лицо" в гражданско-правовом смысле не являются
идентичными (ст. 308 ГК РФ). В этой связи включение в
рассматриваемый договор в той или иной форме положения о том, что
третьи лица и стороны являются участниками единого простого
товарищества, должно быть признано недействительным по причине его
несоответствия обязательственному праву. При этом также следует
иметь в виду, что при "долевом строительстве" никакая совместная
деятельность даже потенциальных товарищей не осуществляется ими по
определению, так как отдельные "дольщики" с правовой точки зрения
никак не связаны между собой какими бы то ни было взаимными
обязательствами, а исполнитель соответствующих строительных работ
(организация-застройщик) осуществляет свою деятельность по
отношению к ним абсолютно автономно;
3) ст. 1050 ГК РФ содержит исчерпывающий перечень оснований
прекращения договора простого товарищества и устанавливает
солидарную ответственность для товарищей по неисполненным
обязательствам в отношении третьих лиц с момента прекращения
договора, тогда как гражданин-"дольщик", исходя из содержательной
стороны рассматриваемого договора, не обязан нести никакой
ответственности перед третьими лицами по обязательствам, возникшим
между ними и исполнителем (организацией-застройщиком) в ходе
строительства соответствующего жилья - квартиры в период действия
договора. При этом ни указанная статья, ни в целом глава 55 ГК РФ
не предусматривают возможности "замены" товарища в договоре о
совместной деятельности в порядке перехода прав кредитора к
другому лицу или в порядке перевода долга (т.е. в соответствии с
положениями главы 24 ГК РФ), тогда как на практике перемена лица в
обязательстве, связанном со строительством жилья в многоквартирном
доме, предполагающая "замену" одного "дольщика" другим, происходит
довольно часто.
Все вышеизложенное позволяет говорить о том, что договоры,
заключаемые между гражданами с одной стороны и строительными
организациями-застройщиками с другой, предметом которых является
строительство конкретных объектов недвижимости (в том числе жилых
помещений - квартир в многоквартирных жилых домах), по своему
содержанию (в подавляющем большинстве случаев) являются гражданско-
правовыми договорами строительного подряда, по которым подрядчик
обязуется в установленный договором срок построить по заданию
заказчика в лице гражданина определенный объект недвижимости, а
заказчик обязуется принять результат работы, оплатив обусловленную
договором цену.
Согласно ст. 9 Федерального закона от 26.01.1996 N 15-ФЗ "О
введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской
Федерации" "в случаях, когда одной из сторон в обязательстве
является гражданин, использующий, приобретающий, заказывающий либо
имеющий намерение приобрести или заказать товары (работы, услуги)
для личных бытовых нужд, такой гражданин пользуется правами
стороны в обязательстве в соответствии с Гражданским кодексом
Российской Федерации, а также правами, предоставленными
потребителю Законом Российской Федерации "О защите прав
потребителей" и изданными в соответствии с ним иными правовыми
актами".
В соответствии со ст. 4 этого же Федерального закона Закон РФ
"О защите прав потребителей" применяется к отдельным видам
гражданско-правовых договоров в части, не противоречащей
Гражданскому кодексу РФ. В этой связи, учитывая, что по
рассматриваемому договору работы выполняются для удовлетворения
бытовых (личных, семейных) потребностей граждан, к отношениям,
возникшим между ними и хозяйствующими субъектами на его основе,
согласно положениям п. 3 ст. 730 и п. 3 ст. 740 ГК РФ в рамках
положений обязательственного права гражданского законодательства
должны применяться и соответствующие положения Закона РФ "О защите
прав потребителей".
Поскольку данное обстоятельство имеет большое значение для
потребителей в первую очередь за счет возможности использования
гарантированных законом методов гражданско-правовой защиты их
нарушенных прав, при их выборе в каждом конкретном случае
необходимо исходить из следующего.
Согласно ст. 309 ГК РФ обязательства, взятые на себя сторонами
по договору, должны исполняться надлежащим образом в соответствии
с условиями обязательства и требованиями закона. Поэтому, если в
установленный договором срок не выполняется весь комплекс работ,
связанных со строительством и передачей потребителю в
собственность соответствующей квартиры, исполнитель нарушает п. 1
ст. 27 Закона РФ "О защите прав потребителей".
Последствия нарушения исполнителем сроков выполнения работ
регламентируются ст. 28 Закона РФ "О защите прав потребителей",
согласно соответствующим положениям которой потребитель по своему
выбору вправе:
- назначить исполнителю новый срок;
- потребовать уменьшения цены за выполнение работы;
- отказаться от исполнения договора о выполнении работы.
Потребитель вправе потребовать также полного возмещения
убытков, причиненных ему в связи с нарушением сроков выполнения
работы.
Помимо этого, п. 5 той же ст. 28 предусматривает обязанность
исполнителя выплатить потребителю неустойку за каждый день
просрочки исполнения обязательства, которая определяется в размере
трех процентов цены выполнения работы. Если же указанная цена в
договоре отдельно не определена, то расчет неустойки ведется от
общей цены заказа, в результате чего ее максимальный размер может
соответствовать стоимости квартиры по договору. При этом положение
о добровольном порядке удовлетворения требования потребителя об
уплате неустойки закреплено п. 5 ст. 13 Закона РФ "О защите прав
потребителей".
Оценивая в этой связи условия каждого конкретного договора об
ответственности исполнителя (организации-застройщика) за просрочку
выполнения взятых им на себя обязательств по строительству,
следует иметь в виду, что если они минимизируют размер этой
ответственности относительно положений, предусмотренных
законодательством, они признаются ничтожными в силу императивных
норм п. 2 ст. 400 ГК РФ и п. 1 ст. 16 Закона РФ "О защите прав
потребителей".
В случае передачи потребителю квартиры с недостатками
исполнителем будут нарушены соответствующие положения ст. 4 Закона
РФ "О защите прав потребителей".
Правовые последствия обнаружения потребителем недостатков в
выполненной работе регламентируются ст. 29 Закона РФ "О защите
прав потребителей", согласно п. 1 которой потребитель по своему
выбору вправе требовать:
- безвозмездного устранения недостатков выполненной работы;
- соответствующего уменьшения цены выполненной работы;
- возмещения понесенных им расходов по устранению недостатков
выполненной работы своими силами или третьими лицами.
Кроме того, потребитель вправе отказаться от исполнения
договора о выполнении работы, если в установленный договором срок
недостатки выполненной работы не устранены исполнителем или
обнаружены существенные недостатки выполненной работы.
При этом потребитель вправе потребовать также полного
возмещения убытков, причиненных ему в этой связи.
Ст. 31 Закона РФ "О защите прав потребителей" предусматривает,
что требования потребителя, предусмотренные п. 1 ст. 28 и п. п. 1,
4 ст. 29, подлежат удовлетворению в десятидневный срок со дня их
предъявления. За нарушение этого срока исполнитель уплачивает
потребителю за каждый день просрочки неустойку, размер и порядок
исчисления которой определяется в соответствии с п. 5 ст. 28
Закона РФ "О защите прав потребителей" (при этом необходимо иметь
в виду, что согласно ст. 333 ГК РФ суд вправе уменьшить неустойку
(ее общую сумму), если она явно несоразмерна последствиям
нарушения обязательства. Исчерпывающий перечень изъятий из этого
общего правила, касающегося в том числе и соответствующих
положений Закона РФ "О защите прав потребителей", содержится в
абзаце втором той же ст. 333 ГК РФ).
В то же время следует отметить, что в некоторых случаях
распространению норм Закона РФ "О защите прав потребителей" на
договоры с участием граждан, по сути вкладывающих денежные
средства в объекты все того же "долевого строительства",
объективно препятствует применение хозяйствующими субъектами таких
положений действующего законодательства, которые по формальным
основаниям исключают возможность отнесения граждан, вступающих с
ними в соответствующие правоотношения, к потребителям. Подобное, в
частности, происходит тогда, когда гражданин становится участником
- вкладчиком (коммандистом) товарищества на вере (коммандитного
товарищества), которое в соответствии со ст. 66 ГК РФ является
коммерческой организацией.
Правовое положение участников товарищества на вере регулируется
ст. ст. 82 - 86 ГК РФ, а права и обязанности вкладчиков - ст. 85
ГК РФ.
Придание со стороны так называемого полного товарища договору,
заключаемому с участником-вкладчиком, всех признаков отношений,
характерных для коммандитного товарищества, не позволяет
рассматривать последнего в качестве потребителя, поскольку
названный договор по определению не связан с возмездным оказанием
услуг (выполнением работ), а его предметом является внесение
соответствующего вклада в складочный капитал товарищества (при
этом какие-либо сведения об объекте строительства в самом договоре
изначально, как правило, вообще отсутствуют, а вопрос
предоставления гражданину соответствующей квартиры решается путем
составления дополнительного соглашения с участником-вкладчиком,
допускающего возможность получения коммандистом взамен
соответствующей доли в складочном капитале (с частью прибыли
товарищества) объекта недвижимого имущества).
В дополнение к вышеизложенному и в связи с введением в действие
с 1 апреля 2005 года Федерального закона от 30.12.2004 N 214-ФЗ
"Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных
объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые
законодательные акты Российской Федерации" обращаю внимание также
на нижеследующее:
1. Часть 9 ст. 4 указанного законодательного акта
предусматривает, что "к отношениям, вытекающим из договора,
заключенного гражданином - участником долевого строительства
исключительно для личных, семейных, домашних и иных нужд, не
связанных с осуществлением предпринимательской деятельности,
применяется законодательство Российской Федерации о защите прав
потребителей в части, не урегулированной настоящим Федеральным
законом".
2. В соответствии с частью 1 ст. 23 названного Федерального
закона государственное регулирование, контроль и надзор в области
долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов
недвижимости осуществляются уполномоченным федеральным органом
исполнительной власти, а также другими федеральными органами
исполнительной власти в пределах их компетенции.
С учетом п. 5.1.2 Положения о Федеральной службе по надзору в
сфере защиты прав потребителей и благополучия человека,
утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от
30.06.2004 N 322, закрепившего за Роспотребнадзором компетенцию по
осуществлению государственного контроля за соблюдением законов и
иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих
отношения в области защиты прав потребителей, вышеуказанное
означает, что отношения с участием граждан-потребителей в сфере
долевого строительства многоквартирных домов и иных объектов
недвижимости являются предметом соответствующей контрольно-
надзорной деятельности Федеральной службы и ее территориальных
органов, связанной среди прочего с реализацией полномочий,
установленных ст. 40 Закона РФ "О защите прав потребителей", а
также выявлением в рассматриваемой сфере правоотношений
административных правонарушений, ответственность за которые
предусмотрена ч. ч. 1, 2 ст. 14.8 КоАП РФ.
В то же время, не являясь уполномоченным федеральным органом
исполнительной власти, осуществляющим контроль и надзор в области
долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов
недвижимости, Роспотребнадзор не вправе осуществлять
административное производство по ст. 14.28 и части 4 ст. 19.5 КоАП
РФ.
Прошу учесть вышеизложенное при организации практической
деятельности территориальных управлений Роспотребнадзора,
связанной с обеспечением защиты прав потребителей в сфере
строительства многоквартирных жилых домов и иных объектов
недвижимости в субъектах Российской Федерации, в том числе в ходе
обеспечения соответствующей судебной защиты прав потребителей.
Сводную обзорную информацию, характеризующую основные
направления защиты прав потребителей в указанной сфере за текущий
год, прошу представить в Роспотребнадзор на бумажном носителе и по
электронной почте до 20 декабря 2005 года.
Руководитель
Г.Г.ОНИЩЕНКО
|
