Надежда Михайловна Фадеева
(Nadezhda Mikhailovna Fadeyeva)
против Российской Федерации
(жалоба N 55723/00)
По материалам Решения
Европейского Суда по правам человека
от 16 октября 2003 года
по вопросу приемлемости жалобы
(Первая секция)
Европейский Суд по правам человека (Первая секция), заседая
16 октября 2003 г. Палатой в составе:
П. Лоренсена, Председателя Палаты,
Ф. Тюлькенс,
Н. Ваич,
Э. Левитса,
С. Ботучаровой,
А. Ковлера,
В. Загребельского, судей,
а также с участием С. Нильсена, заместителя Секретаря Секции
Суда,
принимая во внимание жалобу, поданную 11 декабря 1999 г.,
принимая во внимание меморандум, представленный властями
государства-ответчика, и возражения на этот меморандум,
представленный заявителем,
заседая за закрытыми дверями,
принял следующее Решение:
ФАКТЫ
Заявитель, Надежда Михайловна Фадеева, - гражданка Российской
Федерации, 1949 г.р., проживает в г. Череповец. Власти государства-
ответчика в Европейском Суде представлены Уполномоченным
Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека П.А.
Лаптевым. Интересы заявителя в Европейском Суде представляет Ю.Ф.
Ванжа.
А. Обстоятельства дела
Город Череповец, расположенный в 300 км на северо-восток от
Москвы, является основным металлургическим центром. Чтобы
определить границы территорий, которые чрезмерно загрязнены в
результате производства стали, власти создали так называемые
"санитарно-защитные зоны" (см. ниже, раздел "Применимое
национальное законодательство и правоприменительная практика").
Заявитель проживает в муниципальной квартире в доме,
находящемся в санитарно-защитной зоне вокруг металлургического
комбината "Северсталь", находящегося в частной собственности.
Данная зона была впервые установлена в 1965 г. Решением
муниципального совета от 18 ноября 1992 г. санитарно-защитная зона
площадью 1000 кв. м была заново определена.
Органы государственной власти регулярно проводили
инспектирования санитарно-защитной зоны и оценивали уровень ее
загрязненности. В 2000 г. власти подтвердили, что концентрация
некоторых опасных веществ в атмосфере в санитарно-защитной зоне
сильно превышала "максимальный допустимый уровень", установленный
законодательством Российской Федерации. Согласно письму,
направленному заявителю Череповецким центром санитарного контроля
от 7 июля 2000 г., в 1990 - 1999 гг. средний уровень концентрации
пыли в воздухе в санитарно-защитной зоне превышал максимальный
допустимый уровень от 1,6 до 1,9 раза, концентрация дисульфида
углерода - от 1,4 до 4 раз, концентрация формальдегида - от 2 до
4,7 раза. Государственная метеорологическая служба г. Череповца
докладывала, что уровень загрязнения атмосферы за 1997 - 2001 гг.
на территории санитарно-защитной зоны являлся "высоким" и "очень
высоким". Была зарегистрирована повышенная концентрация вредных
веществ, таких как, в частности, сульфид водорода, аммоний и
карболовая кислота.
В 1995 г. заявитель вместе с другими жителями дома подали иск в
суд, требуя их переселения из санитарно-защитной зоны. Она в
основном ссылалась на инструкции правительства от 1989 г.
относительно городского планирования. Заявитель утверждала, что
инструкции налагали на владельцев комбината обязательство
предпринять различные экологические меры на территории санитарно-
защитной зоны и что они не выполнили это обязательство.
17 апреля 1996 г. Череповецкий городской суд рассмотрел иск.
Прежде всего суд отметил, что до 1993 г. квартира заявителя
находилась в собственности Министерства металлургической
промышленности Российской Федерации, которое также владело и
комбинатом. После приватизации комбината в 1993 г. он стал частным
предприятием, в то время как квартира заявителя перешла в
собственность местных властей. Ссылаясь на постановление
министерства от 1974 г., суд признал, что власти были обязаны
переселить всех жителей санитарно-защитной зоны, но они этого не
сделали. На основе этих фактов суд в целом удовлетворил иск
заявителя, указав, что в соответствии с национальным
законодательством она имеет право на переселение. Однако в
резолютивной части постановления суда не были даны конкретные
указания по переселению заявителя. Вместо этого суд установил, что
местные власти должны поставить ее на очередь на получение жилья в
приоритетном порядке (см. ниже, раздел "Применимое национальное
законодательство и правоприменительная практика"). Суд также
установил, что переселение заявителя зависело от поступления
средств из федерального бюджета на эти цели.
Заявитель обжаловала данное решение. 7 августа 1996 г.
Вологодский областной суд подтвердил решение от 17 апреля 1996 г.
в целом, исключив из его резолютивной части ссылку на поступление
средств из федерального бюджета как условие переселения заявителя.
Суд первой инстанции выдал исполнительный лист и передал его
судебному приставу. Однако 10 февраля 1997 г. судебный пристав
прекратил исполнение на том основании, что для жителей санитарно-
защитных зон не существует очереди на получение жилья в
приоритетном порядке.
В 1999 г. заявитель подала новый иск против мэрии г. Череповца,
требуя исполнить решение от 17 апреля 1996 г. Она просила
предоставить ей квартиру в экологически безопасной зоне или
выделить ей средства, чтобы она сама купила новую квартиру.
27 августа 1999 г. мэрия поставила заявителя на очередь на
получение квартиры в общем порядке под номером 6820 (см. ниже,
раздел "Применимое национальное законодательство и
правоприменительная практика").
31 августа 1999 г. Череповецкий городской суд отказал в
удовлетворении иска заявителя. Суд отметил, что не существует
очереди на получение квартиры в приоритетном порядке для жителей
санитарно-защитных зон и для этих целей муниципального жилья не
имеется. Суд пришел к выводу, что заявитель надлежащим образом
была поставлена на учет лиц, нуждающихся в улучшении жилищных
условий. Суд установил, что решение суда от 17 апреля 1996 г. было
исполнено и не имеется оснований для принятия каких-либо
дальнейших мер. Данное решение было оставлено в силе судебной
коллегией по гражданским делам Вологодского областного суда
определением от 17 ноября 1999 г.
В. Применимое национальное законодательство и
правоприменительная практика
Предыстория порядка предоставления жилья в Российской Федерации
Во времена существования Советского Союза большей частью жилье
находилось в собственности различных государственных органов.
После распада СССР в 1991 г. в России была проведена широкая
программа приватизации. Недвижимость, которая не была
приватизирована, в определенных случаях была передана в
собственность местных властей.
До настоящего момента большая часть населения России продолжает
проживать в домах, принадлежащих муниципальным органам, ввиду
преимуществ, которыми оно пользуется. В частности,
квартиросъемщики муниципальных домов не должны платить налог на
собственность, они платят арендную плату, которая значительно ниже
ее рыночного уровня, и имеют полные права по использованию такой
собственности и контролю над ней. К тому же определенный круг лиц
имеет право потребовать от местных властей предоставления нового
жилья при условии, что это соответствует требованиям,
установленным законом.
С точки зрения истории право требовать предоставления нового
жилья было ключевым моментом различных социально-экономических
прав, закрепленных советским законодательством Союза ССР. Согласно
Жилищному кодексу РСФСР 1983 г., который продолжает действовать на
территории Российской Федерации, каждый квартиросъемщик, жилищные
условия которого не соответствуют установленным стандартам, имеет
право быть поставленным на учет местных властей для получения
нового муниципального жилья. Очередь на получение жилья
устанавливает порядок, в котором распределяется жилье, когда оно
появляется. Однако постановка лица на учет не дает ему право
требовать от государства каких-либо конкретных условий или
устранения задержек при получении жилья. Определенные категории
лиц, как, например, судьи, сотрудники милиции или инвалиды, имеют
право на постановку в очередь на получение жилья в приоритетном
порядке. Однако представляется, что законодательство Российской
Федерации не гарантирует права на постановку в очередь на
получение жилья в приоритетном порядке на одном лишь основании
наличия серьезной экологической угрозы.
Еще в советские времена практически все население России стояло
на очереди на получение жилья, очереди из года в год росли ввиду
нехватки средств на строительство нового муниципального жилья. В
настоящее время факт постановки на очередь на получение жилья не
представляет собой ничего, кроме как признание государством его
намерения предоставить жилье в зависимости от наличия средств для
этого. Заявитель, например, утверждала, что в очереди на получение
жилья от ее муниципальных органов, в которой в 1999 г. ей был
присвоен N 6820, лицо, имеющее N 1, ожидает получения жилья от
муниципальных органов с 1968 г.
Статус санитарно-защитной зоны
В соответствии с законодательством Российской Федерации
промышленные выбросы не должны превышать установленные
экологические стандарты. Если предприятие не выполняет эти
требования, соответствующее национальное законодательство содержит
требование, чтобы предприятие создавало вокруг своей территории
санитарно-защитную зону. Такая санитарно-защитная зона определяет
территорию, на которой уровень загрязнения может быть выше
установленных норм. Согласно статье 3-8 инструкции правительства
1989 г. о городском планировании, в данной зоне не могут быть
расположены жилые помещения.
Согласно статье 3-6 указанной инструкции предприятие должно
предпринимать все необходимые меры, чтобы обустроить свою
санитарно-защитную зону в соответствии с законодательством в целях
ограничения ее загрязнения. В применимом законодательстве не ясно,
что означает слово "обустроить". В письме заявителю от 27 октября
2000 г. Госкомстрой России растолковал этот термин таким образом,
что обязательство по переселению заявителя из санитарно-защитной
зоны лежит на комбинате, а не на государственных органах.
Эти положения указанной инструкции были позднее включены в
Градостроительный кодекс Российской Федерации 1998 г. (статья 43).
Дело Т. Ледяевой
16 января 2002 г. заместитель Председателя Верховного Суда
Российской Федерации принес протест на решение Череповецкого
городского суда от 8 декабря 1999 г., вынесенное в отношении
другой жительницы санитарно-защитной зоны металлургического
комбината "Северсталь", Т. Ледяевой (судебное разбирательство было
практически таким же, что и в отношении заявителя). 11 февраля
2002 г. президиум Вологодского областного суда указал, inter alia:
"Нижестоящий суд не дал оценку тому, были ли предпринятые меры
по переселению жителей санитарно-защитной зоны адекватными,
принимая во внимание степень угрозы, которой подвергается истица.
В результате суд не установил, может ли предоставление (Т.
Ледяевой) жилья посредством постановки ее на очередь на получение
квартиры рассматриваться как предоставление (ей) реальной
возможности проживать в экологически безопасных для ее жизни и
здоровья условиях".
Суд также выразил сомнения относительно того, было ли
государство обязано переселить жителей санитарно-защитной зоны.
СУТЬ ЖАЛОБЫ
1. Ссылаясь на статьи 2, 3 и 8 Конвенции, заявитель жаловалась
на то, что работа металлургического комбината "Северсталь" вблизи
от ее дома представляет опасность для ее жизни и здоровья. Она
также жаловалась, ссылаясь на указанные положения Конвенции, на
то, что ей не предоставили возможности переселиться из санитарно-
защитной зоны, несмотря на положения национального
законодательства, согласно которому размещение жилья на такой
территории запрещено.
2. Ссылаясь на статью 6 Конвенции, заявитель жаловалась на то,
что судебное разбирательство по ее требованию о переселении было
несправедливым. Она также указывала на нарушение этого положения
ввиду того, что власти не переселили ее.
ПРАВО
1. Ссылаясь на статьи 2 и 3 Конвенции, заявитель жаловалась на
то, что работа металлургического комбината вблизи ее дома
представляет опасность для ее жизни и здоровья, а тот факт, что
власти не переселили ее в более безопасное место, составляет
нарушение указанных выше положений Конвенции.
Прежде всего Европейский Суд установил, что в настоящем деле
заявитель не столкнулась с "действительной и непосредственной
опасностью" либо ее физическому здоровью, либо жизни (см.
Постановление Европейского Суда по делу "Осман против Соединенного
Королевства" (Osman v. United Kingdom) от 28 октября 1998 г.,
Reports 1998-VIII, p. 3160, з 116). Нельзя сказать, что вред,
предположительно причиненный заявителю, затрагивает вопросы по
статье 2 Конвенции, и правильнее рассматривать вопрос в контексте
статьи 8 Конвенции.
Более того, заявитель не представила медицинских заключений или
иных prima facie доказательств, свидетельствующих о том, что один
лишь факт ее проживания вблизи комбината может поднять вопрос в
соответствии со статьей 3 Конвенции. Хотя можно признать, что
настоящие жилищные условия заявителя тяжелые, ничто не
свидетельствует о том, что они сами по себе являются обращением,
несовместимым со статьей 3 Конвенции (см., mutatis mutandis,
Постановление Европейского Суда по делу "Лопес Остра против
Испании" (Lopez Ostra v. Spain) от 9 декабря 1994 г., Series A, N
303-С, р. 54, з 60).
Верно, что данная часть жалобы заявителя также касается вопроса
о позитивных обязательствах государства по статье 3 Конвенции.
Европейский Суд установил, что такое обязательство может
возникнуть, например, при расследовании условий содержания под
стражей или жестокого обращения в тюрьме (см. среди прочих
прецедентов Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу
"Лабита против Италии" (Labita v. Italy) от 6 апреля 2000 г.,
жалоба N 6772/95, ECHR 2000-IV; Постановление Европейского Суда по
делу "Валашинас против Литвы" (Valasinas v. Lithuania) от 24 июля
2001 г., жалоба N 44558/98, ECHR 2001-VIII; Постановление
Европейского Суда по делу "Калашников против Российской Федерации"
(Kalashnikov v. Russia) от 15 июля 2002 г., жалоба N 47095, ECHR
2002-VI). Однако вопрос о позитивном обязательстве по статье 3
Конвенции может возникнуть только тогда, когда имеется хотя бы
"заслуживающее доверия утверждение о жестоком обращении", в ответ
на которое государство должно предпринять меры (см. упоминавшееся
выше Постановление Европейского Суда по делу "Валашинас против
Литвы", з 122).
Исходя из фактов настоящего дела, Европейский Суд не установил
какого-либо "заслуживающего доверия утверждения о жестоком
обращении" в отношении заявителя на протяжении оспариваемого
национального судебного разбирательства, касавшегося ее требования
о переселении. Действительно, Европейский Суд счел, что
утверждения заявителя, сделанные в ходе разбирательства, не были
таковыми, чтобы они обращали внимание на позитивное обязательство
государства в соответствии со статьей 3 Конвенции. Одновременно
следует отметить, что Европейский Суд рассмотрит жалобу заявителя
по существу относительно результата национального судебного
разбирательства в контексте статьи 8 Конвенции (см., mutatis
mutandis, упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по
делу "Лопес Остра против Испании", также Постановление Большой
Палаты Европейского Суда по делу "Хаттон и другие против
Соединенного Королевства" (Hatton and Others v. United Kingdom) от
8 июля 2003 г., жалоба N 36022/97).
Ввиду вышеизложенного данная часть жалобы является явно
необоснованной по смыслу пункта 3 статьи 35 Конвенции. Таким
образом, данная часть жалобы должна быть отклонена в соответствии
с пунктами 3 и 4 статьи 35 Конвенции.
2. Ссылаясь на статью 6 Конвенции, заявитель далее жаловалась
на то, что ей было отказано в справедливом разбирательстве ее
дела.
Прежде всего Европейский Суд отметил, что заявителем не было
соблюдено требование о предельном шестимесячном сроке,
установленное пунктом 1 статьи 35 Конвенции, в отношении ее жалобы
на судебное разбирательство, касавшееся ее переселения. Это
разбирательство было завершено постановлением окончательного
решения Вологодским областным судом 7 августа 1996 г., в то время
как жалоба была подана 11 декабря 1999 г.
Более того, в отношении того, что заявитель жалуется на
судебное разбирательство, которое было завершено постановлением
окончательного решения Вологодским областным судом 17 ноября 1999
г., возникает вопрос о том, определяло ли судебное разбирательство
относительно законности жилищных условий заявителя ее
"гражданские" права и обязанности по смыслу пункта 1 статьи 6
Конвенции. Европейский Суд не счел необходимым рассматривать
данный вопрос, поскольку данная часть жалобы должна быть в любом
случае отклонена по следующим причинам.
В этом отношении Европейский Суд счел, что заявитель не
представила жалоб на несправедливость судебного разбирательства по
смыслу статьи 6 Конвенции. Действительно, на основании
представленных материалов явствует, что заявителю была
предоставлена достаточная возможность представить свою позицию по
делу и оспорить доказательства, какие она сочла неправильными.
Судебные решения не были вынесены произвольно. Таким образом,
данная часть жалобы является явно необоснованной по смыслу пункта
3 статьи 35 Конвенции.
Наконец, относительно того, что заявитель, ссылаясь на статью 6
Конвенции, жаловалась на то, что ее не переселили, Европейский Суд
счел, что в данной части жалобы она в основном жалуется на
неисполнение судебных решений, вынесенных в ходе указанного выше
судебного разбирательства. Европейский Суд отметил, что "право на
обращение в суд" в соответствии со статьей 6 Конвенции включает в
себя право на надлежащее исполнение судебного решения (см.,
например, Постановление Европейского Суда по делу "Бурдов против
Российской Федерации" (Burdov v. Russia) от 7 мая 2002 г., жалоба
N 59498/00, ECHR 2002-Ш, з 37, 40, 41). Заявитель жаловалась в
связи с этим на то, что она не была переселена на основании
судебных решений, вынесенных в 1996 и 1999 гг.
Однако Европейский Суд отметил, что переселение заявителя не
было закреплено в оспариваемых судебных решениях. Суды лишь
предписали местным властям поставить заявителя на очередь на
получение квартиры, когда это станет возможно; при этом в
указанных судебных решениях не были установлены какие-либо условия
или время, чтобы требовать от органов исполнительной власти или
местных властей переселить заявителя (см. выше, разделы "Факты" и
"Применимое национальное законодательство и правоприменительная
практика"). Хотя факт постановки заявителя на очередь на получение
квартиры до сих пор не привел к ее переселению, Европейский Суд с
точки зрения статьи 6 Конвенции не должен оценивать соответствие
результата судебного разбирательства ее первоначальным
требованиям. Факт остается фактом, что судебные решения по делу
заявителя были исполнены (см., для сравнения, упоминавшееся выше
Постановление Европейского Суда по делу "Бурдов против Российской
Федерации", в котором Европейский Суд признал нарушение статьи 6
Конвенции ввиду того, что власти не произвели выплат сумм,
присужденных национальным судом).
Исходя из вышеизложенного, данная часть жалобы заявителя
является явно необоснованной по смыслу пункта 3 статьи 35
Конвенции. Таким образом, она должна быть отклонена в соответствии
с пунктами 1, 3 и 4 статьи 35 Конвенции.
3. Наконец, заявитель жаловалась на то, что тот факт, что
власти не переселили ее, составляет нарушение государством его
обязательства по защите права на уважение ее личной жизни и
жилища. В связи с этим она ссылалась на статью 8 Конвенции,
которая гласит:
"1. Каждый имеет право на уважение его личной и семейной жизни,
его жилища и его корреспонденции.
2. Не допускается вмешательство со стороны публичных властей в
осуществление этого права, за исключением случаев, когда такое
вмешательство предусмотрено законом и необходимо в демократическом
обществе в интересах национальной безопасности и общественного
порядка, экономического благосостояния страны, в целях
предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья
или нравственности или защиты прав и свобод других лиц".
В своем меморандуме власти Российской Федерации признали
обязательство государства переселить заявителя из санитарно-
защитной зоны в целях защиты ее личной и семейной жизни в
соответствии со статьей 8 Конвенции. Однако власти Российской
Федерации также заявили, что результат судебного разбирательства,
инициированного заявителем, согласно которому заявитель не была
переселена, а поставлена на очередь на получение квартиры,
законен. Власти Российской Федерации утверждали, что мера по
постановке заявителя на очередь на получение квартиры была
обоснована интересами защиты прав других лиц, ожидающих своего
переселения. Власти Российской Федерации также отметили, что
федеральная программа, направленная на улучшение экологической
ситуации в г. Череповце, осуществляется в сотрудничестве с
местными властями.
Заявитель оспорила утверждения властей Российской Федерации.
Она заявила, что оспариваемые судебные решения противоречили
национальному законодательству и что результат национального
судебного разбирательства по ее требованию о переселении был
неадекватен. Заявитель утверждала, что она продолжает проживать в
опасной зоне, несмотря на признание судами и органами
исполнительной власти того, что она должна быть переселена.
Ввиду доводов сторон Европейский Суд счел, что настоящие
вопросы, поднятые в данной части жалобы, затрагивают сложные
вопросы фактов и права, которые требуют рассмотрения по существу.
Таким образом, данная часть жалобы не может считаться явно
необоснованной по смыслу пункта 3 статьи 35 Конвенции. Никаких
других оснований для объявления ее неприемлемой не установлено.
На этих основаниях Суд единогласно
объявил приемлемой, не вынося решения по существу, жалобу
заявителя по статье 8 Конвенции,
объявил неприемлемой остальную часть жалобы.
Заместитель Секретаря Секции Суда
С.НИЛЬСЕН
Председатель Палаты
П.ЛОРЕНСЕН
(Неофициальный перевод с английского
М.ВИНОГРАДОВА
Ю.БЕРЕСТОВА)
|
