ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 26 июня 2003 года
Дело N 57-Г03-2
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации в составе:
председательствующего Лаврентьевой М.Н.,
судей Макарова Г.В.,
Меркулова В.П.
рассмотрела в судебном заседании от 26 июня 2003 года
гражданское дело по иску С., К., Белгородского регионального
отделения КПРФ к Белгородской областной Думе, главе администрации
Белгородской области о признании недействующим и не подлежащим
применению со дня принятия пункта 3 статьи 1 Закона Белгородской
области от 27 ноября 2001 г. N 6, принятого Белгородской областной
Думой 22 ноября 2001 года "О внесении изменений и дополнений в
Устав (основной закон) Белгородской области" по кассационной
жалобе заявителей на решение Белгородского областного суда от 25
апреля 2003 года, которым постановлено: "В удовлетворении
требований С., К., Белгородского регионального отделения КПРФ к
Белгородской областной Думе, главе администрации Белгородской
области о признании недействующим и не подлежащим применению со
дня принятия пункта 3 статьи 1 Закона Белгородской области от 27
ноября 2001 г. N 6, принятого Белгородской областной Думой 22
ноября 2001 года "О внесении изменений и дополнений в Устав
(основной закон) Белгородской области" отказать".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации
Макарова Г.В., объяснения представителя К. и Белгородского
регионального отделения КПРФ Андросова В.Д., представителя
Белгородской областной Думы Старцеву Л.В., представителя
администрации Белгородской области Зюлина М.А., заключение
прокурора Генеральной прокуратуры РФ Гермашевой М.М., полагавшей
решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по
гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
20 апреля 1995 года Белгородская областная Дума приняла Устав
Белгородской области. В части первой статьи 45 Устава определялись
условия избрания главы администрации области. В данной норме
закреплялось, что глава администрации области избирается на основе
всеобщего равного, прямого избирательного права при тайном
голосовании на четыре года. Одно и то же лицо не может избираться
на указанную должность более двух раз подряд.
Законом Белгородской области от 27 ноября 2001 г. N 6 "О
внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон)
Белгородской области" положение о том, что одно и то же лицо не
может избираться на указанную должность (главы администрации
области) более двух сроков подряд, из части второй статьи 45
Устава было исключено (пункт 3 статьи 1 Закона).
С., К., Белгородское региональное отделение КПРФ обратились в
суд с требованием, содержанием которого в окончательной форме
являлось признание недействующим и не подлежащим применению со дня
принятия пункта 3 статьи 1 Закона N 6. В обоснование данного
требования сослались на то, что в соответствии со статьями 18
(пункт 5), 30.1 Федерального закона "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации"
высшее должностное лицо субъекта РФ не может избираться на данную
должность более двух сроков подряд. Постановлением
Конституционного Суда РФ от 09.07.2002 признано, что субъекты РФ,
которые в порядке опережающего правового регулирования
предусмотрели в своих Уставах ограничение количества сроков
избрания на должность высшего должностного лица субъекта вправе
самостоятельно решить вопрос о том, как следует исчислять
указанные сроки - продолжается ли исчисление, ранее установленное
субъектом РФ, либо оно начинается после вступления в силу
названного Федерального закона.
Пунктом 3 статьи 1 Закона Белгородской области от 27.11.2001 N
6 "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон)
Белгородской области" второе предложение части 2 статьи 45 Устава,
которое предусматривало, что одно и тоже лицо не может избираться
на должность главы администрации области более двух сроков подряд,
исключено, что, по мнению заявителей, противоречит пункту 5 статьи
18 и статье 30.1 Федерального закона, так как ограничение в виде
запрета на замещение должности высшего должностного лица области
более двух сроков подряд было направлено на уменьшение влияния
негативных факторов функционирования единоначальной выборной
власти, являлось гарантией права на участие граждан в управлении
делами государства, гарантией избирательных прав граждан,
проживающих на территории Белгородской области, от чрезмерной
концентрации власти в руках одного и того же лица. Отсутствие в
Уставе области положения о количестве сроков избрания руководителя
высшего исполнительного органа государственной власти области
обуславливает неопределенность, поскольку ранее в Уставе имелись
положения об ограничении количества возможных сроков избрания на
должность руководителя высшего исполнительного органа
государственной власти, с учетом их уже проводились выборы на эту
должность. Данное обстоятельство создает препятствия для
осуществления гарантированных Конституцией РФ прав и свобод,
лишает избирательных прав в общеюридическом понимании.
По делу постановлено приведенное выше решение.
В кассационной жалобе заявителей указывается о несогласии с
решением суда, ставится вопрос о его отмене и принятии нового
решения - об удовлетворении их требования. В обоснование жалобы
ссылаются на то, что решение по делу вынесено с грубым нарушением
норм материального и процессуального права. Несмотря на то, что
предметом исковых заявлений являлись публично-правовые отношения,
суд, игнорируя требования ч. 1 ст. 249 ГПК РФ, не занял активную
позицию по всестороннему исследованию всех обстоятельств,
послуживших основанием для принятия оспариваемого акта. Не приняв
во внимание многочисленные доводы и ходатайства заявителей, суд
ограничился частным исследованием законности принятия
оспариваемого нормативного акта и при этом абсолютно не коснувшись
такого важного обстоятельства, как легитимная процедура его
принятия.
В частности, отмечается следующее: судом оставлены без внимания
обстоятельства нарушения порядка (процедуры) внесения и изменения
(поправок) в Устав области в части квоты их одобрения при
голосовании, а также отсутствия постановления Думы об
опубликовании закона и вступлении его в силу; закон принят
областной Думой и подписан главой администрации области с
нарушением (пропуском) двухгодичного срока, предусмотренного ст.
30 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов РФ" в качестве переходного периода, а также других
правовых актов; без внимания оставлено и нарушение ч. 4 ст. 7
вышеназванного Закона, предусматривающей не менее двух чтений при
рассмотрении проекта закона; редакция оспариваемого положения
рассматриваемого Закона области не согласуется с требованиями ст.
253 ГПК РФ, является нечеткой, в силу чего введено в заблуждение
1100 тысяч избирателей области, чему способствовало и то, что на
заседание Думы не приглашались представители политических партий,
обсуждение рассматриваемого вопроса не освещалось в СМИ и не было
публичных разъяснений, а следовательно, келейное рассмотрение
вопроса большой общественной значимости не соответствует части 4
ст. 29 Конституции РФ.
В жалобе указывается и на то, что по вышеотмеченным
обстоятельствам ходатайства заявителей об их проверке оставлены
без удовлетворения, а голословные утверждения представителей Думы
и администрации области приняты без представления доказательств,
что противоречит ст. 35 ГПК РФ, и без соответствующей их оценки.
Также в жалобе указывается на то, что вывод суда о праве
законодателя области определить порядок исчисления сроков
полномочий главы администрации и отсутствии противоречия при этом
названному выше Федеральному закону является ошибочным, так как
механическое исключение соответствовавшей федеральному закону
части закона области нарушило принцип обеспечения равного статуса
высших должностных лиц субъектов РФ и порядка замещения
соответствующей должности. Ссылка суда на устранение
неопределенности в исчислении количества сроков избрания такого
лица не соответствует действительности, так как этот вопрос и
ранее был четко определен, что признавалось и судебной практикой
при рассмотрении аналогичного дела. Не учтено, что никакого
противоречия между федеральными законами и Уставом области с
принятием Федерального закона от 08.02.2001 не возникло и не
появилось нормы, с которой бы исключенная обжалуемым законом норма
вступила в противоречие. Вывод суда сделан без учета того, что
запрет на замещение соответствующей должности более двух сроков
подряд уменьшает влияние негативных факторов единоначальной
выборной власти и усиливает гарантии других лиц, в частности
заявителей, на равноправную конкуренцию на выборах.
Проверив материалы дела и обсудив доводы частной жалобы,
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской
Федерации не находит оснований для ее удовлетворения.
При вынесении решения суд исходил из того, что в соответствии с
частью 1 статьи 45 Устава Белгородской области, принятого
Белгородской областной Думой 20.04.1995, предусматривалось
избрание главы администрации области на основе всеобщего равного,
прямого избирательного права при тайном голосовании на четыре
года. Одно и то же лицо не могло избираться на указанную должность
более двух раз подряд. На момент принятия указанного положения
федеральное регулирование по вопросу о максимальном числе сроков
избрания одного и того же лица на должность высшего должностного
лица области отсутствовало. Приняв данную норму, Белгородская
область в опережающем порядке самостоятельно установила сроки
осуществления властных полномочий высшего должностного лица
области, а также число возможных повторных сроков замещения
названной должности одним и тем же лицом.
Пунктом 5 статьи 18 Федерального закона N 184-ФЗ "Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации", в соответствии с которым высшее должностное лицо
субъекта РФ не может избираться на данную должность более двух
сроков подряд, вступившей в действие с 19.10.1999, федеральный
законодатель ввел единообразие в регулировании вопроса о
максимальном числе сроков избрания одного и того же лица в
должности высшего должностного лица субъекта РФ.
Федеральным законом от 08.02.2001 N 3-ФЗ Федеральный закон N
184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации" был дополнен статьей 30.1,
устанавливающей, что положения пункта 5 статьи 18 настоящего
Федерального закона применяются без учета начавшегося до
вступления в силу настоящего Федерального закона срока, на который
избиралось лицо, замещавшее на день вступления в силу настоящего
Федерального закона должность высшего должностного лица субъекта
РФ.
Принятие Федерального закона "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации" породило
неопределенность в исчислении количества сроков избрания главы
администрации в Белгородской области, поскольку ст. 30.1
приведенного Федерального закона о применении пункта 5 статьи 18
устанавливала ограничения без учета срока, начавшегося до
вступления его в силу, на который избиралось лицо, замещавшее на
день вступления в силу Федерального закона должность высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации. В Уставе
Белгородской области ограничения были введены задолго до принятия
названного Закона. Положения в этой части по существу не менялись.
По смыслу пункта 5 статьи 18, статьи 30.1 приведенного Закона
федеральное регулирование по вопросу о максимальном числе сроков
избрания одного и того же лица на должность высшего должностного
лица области предполагает, что субъект РФ, который в отсутствие
федерального закона такие ограничения установил в опережающем
порядке, вправе самостоятельно установить порядок достижения
такого соответствия и определить, продолжается ли установленное им
исчисление числа сроков или оно осуществляется начиная с момента
вступления в силу федерального закона.
Исключая из статьи 45 Устава ограничения, областной
законодатель признал, что положения об ограничении права
избираться более двух сроков подряд не распространяются на то
высшее должностное лицо области, которое было избрано до
19.10.1999 (дата вступления в силу Федерального закона N 184-ФЗ),
несмотря на существование в Уставе области нормы о таком
ограничении.
Оснований для признания оспариваемого пункта 3 статьи 1 Закона
Белгородской области от 27.11.2001 N 6, которым второе предложение
части 2 статьи 45 исключено из Устава Белгородской области,
противоречащим федеральному закону не имеется. Данный Закон принят
с соблюдением положений статей 7, 8 Федерального закона "Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации" о порядке принятия законодательным (представительным)
органом государственной власти субъекта РФ нормативных правовых
актов и порядке их обнародования и вступления в силу; правомочным
органом - Белгородской областной Думой, к полномочиям которой
отнесено принятие Устава (Основного закона) Белгородской области и
поправок к нему (подпункт "а" статьи 33 Устава); при наличии
требуемого кворума 26 депутатов, что составляет 2/3 от
установленного (35) числа депутатов. Полный текст Закона
05.12.2001 опубликован в областном периодическом издании - газете
"Белгородские известия" N 185 (842).
Приняв этот Закон, Белгородская областная Дума реализовала свое
право определить порядок исчисления сроков полномочий главы
администрации Белгородской области и установила, что к лицу, на
день вступления в силу Федерального закона "Об общих принципах
организации законодательной (представительной) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации"
замещавшему должность высшего должностного лица Белгородской
области, положение пункта 5 статьи 18 применяется без учета
начавшегося до вступления в силу названного Федерального закона
срока, т.е. без учета сроков полномочий, начавшихся до 19.10.1999.
Данное толкование содержания оспариваемой части Закона N 6
впоследствии подтвердилось положениями постановления
Конституционного Суда РФ от 09.07.2002 N 12-П по делу о проверке
конституционности положений пункта 5 статьи 18 и статьи 30.1
Федерального закона "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации", статьи 108
Конституции Республики Татарстан, статьи 67 Конституции (Основного
закона) Республики Саха (Якутия) и части третьей статьи 3 Закона
Республики Саха (Якутия) "О выборах Президента Республики Саха
(Якутия)".
Конституционный Суд РФ в абзаце третьем пункта 2.5 указал, что
введение в действие с 19 октября 1999 года федерального
регулирования по вопросу о максимальном числе сроков избрания
одного и того же лица на должность высшего должностного лица
субъекта Российской Федерации (руководителя высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской
Федерации) предполагает, что, приводя свое законодательство (в том
числе конституции и уставы) в соответствие с требованиями
названного Федерального закона, субъекты Российской Федерации,
которые в условиях отсутствия федерального закона такие
ограничения установили в опережающем порядке, вправе - на
основании статей 5 (части 2 и 3), 72 (пункты "а", "н" части 1), 76
(части 2 и 5) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации и
исходя из того, что положения пункта 5 статьи 18 и статьи 30.1 не
могут иметь обратной силы - самостоятельно установить порядок
(способ) достижения такого соответствия и определить, продолжается
ли установленное ими исчисление числа сроков или оно
осуществляется начиная с момента вступления в силу названного
Федерального закона "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации".
В абзаце четвертом пункта 2.5 названного постановления указано,
что в случае если в субъекте Российской Федерации будет принят
закон, в соответствии с которым ранее действовавшие нормативные
положения утрачивают силу, то к лицу, на день вступления в силу
данного Федерального закона замещавшему должность высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя
высшего исполнительного органа государственной власти субъекта
Российской Федерации), положение пункта 5 статьи 18 применяется
без учета начавшегося до вступления в силу данного Федерального
закона срока. Если же ранее установленные субъектом Российской
Федерации законоположения, запрещавшие занимать соответствующую
выборную должность более двух сроков подряд, им не отменены (не
признаны утратившими силу), то в таком случае пункт 5 статьи 18,
как содержащий идентичную норму, по существу придает
законоположению субъекта Российской Федерации силу федерального
регулирования.
Согласно абзацу пятому пункта 2.5 иное истолкование статьи 30.1
во взаимосвязи с пунктом 5 статьи 18 Федерального закона "Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации" применительно к таким субъектам Российской Федерации
означало бы по смыслу статей 72 (пункт "н" части 1) и 76 (части 2
и 5) Конституции Российской Федерации недопустимое ущемление
полномочий субъектов Российской Федерации, которые вправе отменить
собственные законоположения, поскольку они были установлены ранее
с целью урегулирования указанного вопроса в опережающем порядке,
т.е. впредь до принятия федерального закона.
Из этих положений постановления Конституционного Суда РФ
следует, что одним из способов решения вопроса о том, как следует
исчислять указанные сроки - продолжается ли исчисление, ранее
установленное субъектом Российской Федерации, либо оно начинается
после вступления в силу названного Федерального закона, является
признание утратившим силу ранее установленного ограничения -
количества сроков избрания высшего должностного лица субъекта.
О том, что Белгородская областная Дума, принимая оспариваемый
пункт 3 статьи 1 Закона Белгородской области от 27.11.2001 N 6 "О
внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон)
Белгородской области", решала вопрос о количестве сроков избрания
одного и того же лица на должность высшего должностного лица
области, свидетельствует и толкование указанной нормы, данное в
соответствии с подпунктом "в" ст. 33 Устава по запросу суда.
Согласно абзацу седьмому толкования принятием Закона
Белгородской области от 27.11.2001 N 6 "О внесении изменений и
дополнений в Устав (Основной закон) Белгородской области",
Белгородская областная Дума реализовала право определить порядок
исчисления сроков полномочий главы администрации Белгородской
области и установила тем самым, что исчисление указанных сроков
осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 30.1
Федерального закона "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации", то есть
без учета сроков полномочий, набравшихся до 19 октября 1999 года.
Статьей 30.1 Федерального закона предусмотрено, что отсчет
количества сроков избрания одного и того же лица на должность
высшего должностного лица в субъекте Российской Федерации
осуществляется без учета прежних сроков полномочий и начинается
после 19 октября 1999 года.
Конституционный Суд РФ признал за субъектом Российской
Федерации право отмены собственных законоположений, установленных
ранее принятия Федерального закона "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации" (абзацы
четвертый, пятый пункта 2.5 постановления Конституционного Суда РФ
от 09.07.2002 N 12-П).
Необоснованны доводы истцов о неопределенности в связи с
отсутствием в Уставе Белгородской области положения об ограничении
количества сроков избрания на должность руководителя высшего
исполнительного органа государственной власти области одного и
того же лица, так как законодательным органом Белгородской области
определен порядок, согласно которому исчисление числа сроков
избрания одного и того же лица на указанную должность
осуществляется без учета сроков полномочий, начавшихся до 19
октября 1999 г. В соответствии с частью 1 статьи 76 Конституции
Российской Федерации федеральные законы имеют прямое действие на
всей территории Российской Федерации и, следовательно, не
нуждаются в подтверждении своих положений конституциями (уставами)
или законами субъектов Российской Федерации.
Исключив 22 ноября 2001 г. оспариваемую норму, областной
законодатель определил, что этот вопрос регулируется исключительно
федеральным законом, и установил, что исчисление указанных сроков
полномочий главы администрации Белгородской области осуществляется
в порядке, предусмотренном статьей 30.1 Федерального закона "Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации".
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации находит вывод суда первой инстанции
правильным, так как он основан на действующем законодательстве при
его правильном толковании. Суд обоснованно признал, что в связи с
ФЗ РФ от 8 февраля 2001 года "О внесении дополнения в ФЗ "Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" об
определении сроков полномочий высшего должностного лица субъекта
РФ и в силу того, что в соответствии с ч. 1 ст. 76 Конституции РФ
федеральные законы имеют прямое действие на всей территории РФ, на
что обращено внимание и в указанном выше постановлении
Конституционного Суда РФ от 9 июля 2002 года, не имеется оснований
считать, что исключение оспариваемой нормы явилось нарушением
закона и повлекло неопределенность в его дальнейшем применении. По
этим же основаниям нельзя согласиться с доводами кассационной
жалобы в этой части об ошибочности суждения суда.
Что касается доводов жалобы по процедурным и другим вопросам,
то Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации не может с ними согласиться, поскольку они не
основаны на фактических обстоятельствах дела и положениях закона,
имеющих правовое значение для разрешения данного дела.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 361 ГПК РФ,
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской
Федерации
определила:
решение Белгородского областного суда от 25 апреля 2003 года
оставить без изменения, а кассационную жалобу С., К. и
Белгородского регионального отделения КПРФ - без удовлетворения.
Председательствующий
М.Н.ЛАВРЕНТЬЕВА
Судьи
Г.В.МАКАРОВ
В.П.МЕРКУЛОВ
|
