ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 24 апреля 2003 г. N КАС 03-81
Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в
составе:
председательствующего Федина А.И.,
членов коллегии Толчеева Н.К.,
Нечаева В.И.,
прокурора Федотовой А.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании от 24 апреля 2003 г.
гражданское дело по заявлению Жигая А.Н., Галькевича А.И. и других
о признании незаконным Постановления Правительства РФ от 18
декабря 1997 года N 1582 "Об утверждении перечня населенных
пунктов, находящихся в границах зон радиоактивного загрязнения
вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" в части исключения 40
населенных пунктов Климовского района Брянской области из зоны с
правом на отселение и двух населенных пунктов (из этих 40)
пунктов: Боровка и Новокирилловка из зоны радиоактивного
загрязнения по кассационной жалобе Жигая А.Н. на решение
Верховного Суда РФ от 23 октября 2002 года, которым оспоренное
Постановление Правительства РФ признано незаконным и не подлежащим
применению со дня вступления решения суда в законную силу в части
исключения из зоны проживания с правом на отселение населенных
пунктов: Вишневый, Бугровка, Чуровичи и Вознесенск Климовского
района Брянской области, а в удовлетворении заявления в остальной
части отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации
Федина А.И., объяснения представителей Жигая А.Н. и других
заявителей - Братукина А.В., Пилипенко А.И. и Марченко И.В.,
поддержавших доводы кассационной жалобы, возражения представителей
Правительства РФ Бублия С.А., Челюканова В.В., Подлесской Т.И. и
Нечаевской Е.В., заключение прокурора Федотовой А.В., полагавшей
кассационную жалобу необоснованной, Кассационная коллегия
Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Жигай А.Н., Галькевич А.И. и другие обратились в суд с
заявлением о признании незаконным Постановления Правительства РФ
от 18 декабря 1997 года N 1582 "Об утверждении перечня населенных
пунктов, находящихся в границах зон радиоактивного загрязнения
вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" в части исключения
населенных пунктов Климовского района Брянской области: Могилевцы,
Гетманская Буда, Фоевичи, Бугровка, Чуровичи, Вознесенск, Старый
Ропск, Вишневый, Дохновы, Быстра, Истопки, Шамовка, Забрама,
Красный Бор, Луговой, Шумиловка, Плавна, Курозново, Сушаны,
Красные Ляды, Чернооково, Михайловка, Крушинник, Ягодное, Скачек,
Бровничи, Петровский, Засновье, Кирилловка, Березовка, Бабки,
Бурный, Петрова Гута, Уборки, Красный Став, Прогресс, Лужи,
Карнатное, Боровка, Новокирилловка из зоны проживания с правом на
отселение, а также и об исключении двух из них населенных пунктов
(Боровка и Новокирилловка) вообще из зоны радиоактивного
загрязнения, сославшись на то, что такое исключение населенных
пунктов из зоны произведено Правительством РФ с нарушением
законодательства Российской Федерации без учета фактических
показаний радиоактивного загрязнения. В результате жители этих
населенных пунктов необоснованно (по мнению заявителей) лишены
предусмотренных Законом РФ "О социальной защите граждан,
подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на
Чернобыльской АЭС" льгот и компенсаций.
Верховный Суд Российской Федерации постановил приведенное выше
решение.
В кассационной жалобе заявитель Жигай А.Н. ставит вопрос об
отмене судебного решения в части отказа в удовлетворении
заявленного требования. В обоснование кассационной жалобы Жигай
А.Н. сослался на ошибочность выводов суда о соответствии закону
оспоренного Постановления Правительства РФ в части отказа в
удовлетворении заявления.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы,
Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации не
находит оснований к отмене судебного решения.
Оспоренным Постановлением от 18 декабря 1997 года N 1582
Правительство РФ в соответствии со ст. 7 Закона РФ "О социальной
защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие
катастрофы на Чернобыльской АЭС" с учетом изменения радиационной
обстановки, в том числе в результате осуществления в 1986 - 1997
годах комплекса защитных и реабилитационных мероприятий, утвердило
Перечень населенных пунктов, находящихся в границах зон
радиоактивного загрязнения. В результате 40 указанных выше
населенных пунктов Климовского района Брянской области были
исключены из числа пунктов, входящих с зону проживания с правом на
отселение, и переведены (за исключением двух населенных пунктов:
Новокирилловка и Боровка, которые вообще исключены из зон
радиоактивного загрязнения) в зону проживания с льготным
социально-экономическим статусом, включая и населенные пункты
Вишневый, Бугровка, Чуровичи и Вознесенск.
Признавая недействующим оспоренное Постановление в части
исключения из зоны проживания с правом на отселение 4 населенных
пунктов: Вишневый, Бугровка, Чуровичи и Вознесенск, Верховный Суд
Российской Федерации учел то обстоятельство, что плотность
загрязнения почвы цезием-137 по состоянию на 1 января 2002 года в
этих пунктах превышает 5 Ки/кв. км, что превышает уровень
радиационного загрязнения, предусмотренный законом для зоны
проживания с льготным социально-экономическим статусом.
Следовательно, и на время принятия Правительством РФ оспоренного
Постановления (в 1997 г.) уровень загрязнения приведенных 4
населенных пунктов не мог быть менее 5 Ки/кв. км, учитывая
физическую закономерность естественного распада выпавшего на
поверхность почвы цезия-137.
В данной части решение Верховного Суда РФ в кассационном
порядке не обжаловано.
Отказывая же в удовлетворении заявления о признании незаконным
Постановления Правительства РФ в части исключения из зоны
проживания с правом на отселение остальных 36 населенных пунктов
Климовского района Брянской области, Верховный Суд Российской
Федерации обоснованно исходил из того, что такое исключение 36
населенных пунктов из зоны проживания с правом на отселение
произведено оспоренным Постановлением Правительства РФ на
основании представленных соответствующими органами государственной
власти (Гидрометом РФ и Минздравом РФ) данных об уровне
радиационного загрязнения этих населенных пунктов, который на
конец 1996 года и к 2002 году не превышал 5 Ки/кв. км, что
соответствовало согласно ст. 11 Закона РФ "О социальной защите
граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы
на Чернобыльской АЭС" уровню загрязнения для зоны проживания с
льготным социально-экономическим статусом (от 1 до 5 Ки/кв. км).
Обоснованно исключены из зоны проживания с правом на отселение
без перевода в зону проживания с льготным социально-экономическим
статусом и населенные пункты Боровка и Новокирилловка, поскольку
как на период принятия оспоренного Постановления, так и к 2002
году Правительство РФ также располагало официальными сведениями об
уровне радиоактивного загрязнения, который в указанных 2
населенных пунктах составлял менее 1 Ки/кв. км.
Имеющаяся в деле кассационная жалоба Жигая А.Н. составлена
крайне небрежно, с явными ошибками.
Во-первых, как следует из материалов дела, заявители ставили
вопрос о незаконном исключении из зоны проживания с правом на
отселение всего 40 населенных пунктов.
В кассационной жалобе говорится о требовании признания
незаконным 44 населенных пунктов (перевод 4 населенных пунктов из
одной зоны в другую, признанный судом неправомерным плюс еще 40
населенных пунктов) - 6-я строка кассационной жалобы.
В кассационной жалобе неоднократно (ошибочно) указывается на
то, что суд якобы установил уровень радиационного загрязнения во
всех 40 населенных пунктах свыше 1 Ки/кв. км, тогда как при таком
уровне радиации (если этот уровень при этом не превышает 5
Ки/кв. км) все населенные пункты Климовского района подлежали
включению именно в зону проживания с льготным
социально-экономическим статусом.
В кассационной жалобе утверждается, что все 40 населенных
пунктов необходимо было включить в зону проживания с льготным
социально-экономическим статусом, тогда как оспоренным
Постановлением Правительства РФ все эти населенные пункты (за
исключением Боровки и Новокирилловки, уровень радиации которых
составлял менее 1 Ки/кв. км, в связи с чем последние исключены
вообще из зоны загрязнения) были после исключения из зоны
проживания с правом на отселение включены именно в зону проживания
с льготным социально-экономическим статусом и первоначально
требование заявителей сводилось ко включению приведенных
населенных пунктов обратно в зону проживания с правом на
отселение.
В кассационной жалобе (в ее резолютивной части) содержится
просьба отменить Постановление Верховного Суда РФ от 9 августа
2002 года, тогда как оспаривается решение Верховного Суда РФ от 23
октября 2002 года.
При этом вместо 40 населенных пунктов, исключение которых
оспаривалось в суде, в кассационной жалобе указываются 62
населенных пункта Климовского района Брянской области.
В кассационной жалобе содержится просьба оставить без
изменения решение Верховного Суда РФ об удовлетворении заявления и
признания Постановления Правительства РФ незаконным в части
исключения населенных пунктов: Вишневый, Бугровка, Чуровичи и
Вознесенск из зоны "с льготно-социальным экономическим статусом",
тогда как судом признано незаконным оспоренное Постановление
Правительства РФ в части исключения указанных 4 населенных пунктов
из зоны проживания с правом на отселение.
На заседании Кассационной коллегии представители заявителей
утверждали, что, признавая законным оспоренное Постановление
Правительства РФ в части исключения из перечня зоны проживания с
правом на отселение населенных пунктов Гетманская Буда и Фоевичи,
Верховный Суд Российской Федерации игнорировал то обстоятельство,
что согласно данным начальника Управления мониторинга загрязнения
природной среды Росгидромета по обследованию населенных пунктов по
состоянию на 1 января 2000 года и согласно справочнику, официально
изданному Минздравом РФ под редакцией Г.Я. Брука, плотность
загрязнения почв цезием-137 в этих населенных пунктах превышала 5
Ки/кв. км.
Плотность загрязнения почв в населенном пункте Могилевцы
согласно приведенным данным хотя и не превышает 5 Ки/кв. км,
однако имеет такой уровень (4,76 Ки/кв. км - по справочнику Г.Я.
Брука и 4,88 Ки/кв. км - по данным Управления мониторинга
загрязнения природной среды Росгидромета), который, по мнению
представителей заявителей, свидетельствует о том, что ко времени
принятия Правительством РФ оспоренного Постановления уровень такой
плотности загрязнения не мог быть ниже 5 Ки/кв. км.
Однако Кассационная коллегия Верховного Суда Российской
Федерации не может согласиться с приведенным утверждением
представителей заявителей по следующим основаниям.
Во-первых, материалы, на которые ссылаются представители
заявителей, не были ими представлены в суд первой инстанции, хотя
такая возможность у них имелась.
Во-вторых, как пояснили представители Правительства РФ, ни
данные, приведенные Управлением мониторинга загрязнения природной
среды Росгидромета, ни данные, приведенные Бруком Г.Я. в
справочнике, не могут учитываться непосредственно как
окончательные ни для проверки показателей радиационного
загрязнения почв, учитываемых в 1997 году при принятии оспоренного
Постановления Правительства РФ, ни даже при утверждении нового
перечня населенных пунктов, находящихся в границах зон
радиоактивного загрязнения, поскольку не проходили обработку в НПО
"Тайфун" (г. Обнинск) и не были объектом экспертизы на
Межведомственной комиссии по радиационному мониторингу окружающей
среды.
Данный довод представителей Правительства РФ представителями
заявителей опровергнут не был.
Кроме того, изданный Минздравом России под редакцией Г.Я.
Брука справочник должен содержать (судя по его названию) лишь
средние годовые эффективные дозы облучения в 2001 году жителей
населенных пунктов...
Именно определение этих показателей радиационной обстановки
отнесено законодательством к компетенции Министерства
здравоохранения России.
Определение же показателей плотности загрязнения почв
цезием-137 отнесено к компетенции Росгидромета, а не Минздрава
России.
Согласно официальным данным о радиационной обстановке в
населенных пунктах Гетманская Буда, Фоевичи и Могилевцы,
учитываемых при утверждении очередных перечней населенных пунктов
по соответствующим зонам радиоактивного загрязнения, плотность
загрязнения почв цезием-137 в этих пунктах составляла на момент
принятия оспоренного Постановления Правительства РФ в Гетманской
Буде - 4,91 Ки/кв. км, в Фоевичах - 4,72 Ки/кв. км и в Могилевцах
- 4,09 Ки/кв. км.
Согласно этим же официальным данным уровень плотности
загрязнения почв цезием-137 по состоянию на 1 января 2002 года
составлял в Гетмайской Буде - 4,96 Ки/кв. км, в Фоевичах - 4,90
Ки/кв. км и в Могилевцах - 4,56 Ки/кв. км (л.д. 123 - 127, т. I).
На заседании Кассационной коллегии представители заявителей
ссылались также на то, что в 6 населенных пунктах Климовского
района Брянской области среднегодовая эффективная эквивалентная
доза облучения населения согласно исследованиям, проводившимся
после издания оспоренного Постановления, составила 1 и более мЗв
(0,1 бэр), а именно: Засновье - 1,1 мЗв, Истопки - 1,0, Карнатное
- 1,2, Лужи - 1,0, Петровский - 1,0, Шамовка - 1,0, Забрама - 1,1,
Красный Бор - 1,2, Луговой - 1,1, Шумиловка - 1,0, Плавна - 1,0,
Бровничи - 1,1, Красные Ляды - 1,2, Прогресс - 1,1, Сушаны - 1,0 и
Фоевичи - 1,1 мЗв.
В связи с этим представители заявителей утверждали, что эти
населенные пункты незаконно исключены из зоны проживания с правом
на отселение, несмотря на то, что плотность загрязнения почв
цезием-137 в них составляет менее 5 Ки/кв. км.
Приведенные доводы представителей заявителей не могут служить
основанием для признания незаконным как решения суда первой
инстанции, так и оспоренного Постановления Правительства РФ в
указанной части.
Во-первых, согласно ст. 10 Закона РФ "О социальной защите
граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы
на Чернобыльской АЭС" зона проживания с правом на отселение -
часть территории Российской Федерации за пределами зоны отчуждения
и зоны отселения с плотностью загрязнения почв цезием-137 от 5 до
15 Ки/кв. км. Граждане же, проживающие в населенных пунктах этой
зоны (т.е. с плотностью загрязнения почв цезием-137 от 5 до 15
Ки/кв. км), в которых среднегодовая эффективная эквивалентная доза
облучения населения превышает 1 мЗв (0,1 бэр), и принявшие решение
о выезде на другое место жительства, имеют право на получение
компенсаций и льгот, установленных настоящим Законом.
Как отмечено выше, плотность загрязнения почв цезием-137 в
этих населенных пунктах составляет менее 5 Ки/кв. км, поэтому даже
при эффективной эквивалентной дозе облучения населения свыше 1 мЗв
(0,1 бэр) эти населенные пункты могут быть исключены из зоны
проживания с правом отселения.
Во-вторых, в 7 и 16 населенных пунктах согласно полученным
после издания оспоренного Постановления данным размер дозы
облучения населения не превышает 1 мЗв (0,1 бэр).
Ссылка представителей заявителей на нарушение Правительством
РФ требований ч. II ст. 10 Закона РФ "О социальной защите граждан,
подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на
Чернобыльской АЭС" несостоятельна.
Согласно данной норме закона с учетом ландшафтных и
геохимических особенностей почв территорий, подвергшихся
радиоактивному загрязнению вследствие чернобыльской катастрофы, в
том числе наличия территорий с почвами, способствующими высокой
миграции радионуклеидов в растения, законодательством Российской
Федерации к указанной зоне могут быть отнесены отдельные
территории с более низкими уровнями радиоактивного загрязнения.
Ни приведенным Законом, ни другими актами законодательства
Российской Федерации не предусмотрены императивные нормы,
обязывающие Правительство РФ относить отдельные территории с более
низкими уровнями радиоактивного загрязнения к зоне проживания с
правом на отселение при наличии указанных в ст. 10 Закона
особенностей почв территорий.
Согласно же ст. 7 Закона РФ "О социальной защите граждан,
подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на
Чернобыльской АЭС" границы зон радиоактивного загрязнения и
перечень населенных пунктов, находящихся в них, устанавливаются и
пересматриваются Правительством РФ.
Кроме того, приведенные средние годовые эффективные дозы
облучения населения в 2001 г. под редакцией к.т.н. Г.Я. Брука в
справочнике, являющемся хотя и официальным изданием Минздрава
России, сами по себе не могут считаться окончательными для
непосредственного применения их Правительством РФ при утверждении
очередного "Перечня", поскольку подлежат предварительному
рассмотрению в Межведомственной экспертной комиссии по
радиационному мониторингу окружающей среды.
Довод в кассационной жалобе о том, что в Климовском районе
якобы не проводилось исследование территорий путем взятия проб
почвы, а сведения получены лишь путем математических расчетов,
нельзя признать обоснованным.
Как установил суд (и это подтверждается материалами дела), при
подготовке оспоренного Постановления в отношении названных
населенных пунктов Климовского района использовались официальные
данные Росгидромета по радиоактивному загрязнению территорий
населенных пунктов цезием-137.
Работа по уточнению и детализации уровней загрязнения почв на
территориях и ареалах данных населенных пунктов с проведением
выборочных контрольных отборов и анализов проб по обследованным
населенным пунктам проводилась силами и средствами НПО "Тайфун"
(г. Обнинск) и Брянского областного Центра по гидрометеорологии и
мониторингу окружающей среды (ЦГМС) по согласованию с
администрацией области.
Радиационная обстановка в целом на территориях, подвергшихся
радиационному загрязнению вследствие аварии на Чернобыльской АЭС,
контролировалась лабораторными и инструментальными методами, в том
числе осуществлялся контроль за продуктами питания местного
производства, за общим радиационным фоном в селитебных зонах и
зонах агропромышленных и лесных хозяйств. При этом было выполнено
за 1992 - 1996 годы более 30 тыс. исследований, в ряде случаев,
когда это было методически возможно, на основании ранее полученных
данных применялись расчетные методики оценки радиоактивного
загрязнения почвы цезием-137, стронцием-90 и индивидуальных и
суммарных доз облучения населения.
Продолжалась эта работа и в последующее время. Так, по
состоянию на январь 2002 года в Брянской области с 1986 года всего
было обследовано 2022 населенных пункта, отобрано более 22 тыс.
проб, включая и населенные пункты Климовского района.
Анализ всех имеющихся данных Росгидромета, в том числе и
данных мониторинга радиоактивного загрязнения в 2001 году также
показывает, что радиационная обстановка на указанных выше
территориях за прошедшее после аварии время стабилизируется, что
обусловлено как физическими закономерностями естественного распада
выпавших на поверхность почвы осадков радиоактивного цезия-137 (с
периодом физического полураспада 30 лет), так и процессами их
миграции в почве, вымывания грунтовыми водами, заглубления в
почву, изменением их физико-химического состояния, а также
проведенным комплексом агротехнических мероприятий.
На период принятия оспариваемого Постановления имелись
официальные данные о радиационной обстановке на 1 января 1996 г.,
включающие плотность загрязнения территорий Брянской области
цезием-137, представленные НПО "Тайфун" и Росгидрометом и
прошедшие в установленном порядке экспертизу на Межведомственной
комиссии по радиационному мониторингу окружающей среды. Плотность
такого загрязнения в указанных населенных пунктах Климовского
района, за исключением названных выше 4 населенных пунктов,
составила менее 5 Ки/кв. км и ниже (0,1 бэр), а в населенных
пунктах Боровка и Новокирилловка - менее 1,0 Ки/кв. км.
В самой же кассационной жалобе указывается на то, что в 1995
году - в 27, в 1998 г. - в 2, в 1999 г. - в 10 населенных пунктах
проводилось исследование территорий с взятием проб почвы, однако
эти исследования были якобы неполными.
Вместе с тем в жалобе указывается, что сама методика по
применению математических расчетов не разработана.
Однако никаких данных, которые бы свидетельствовали о
неправильности производства математических расчетов определения
радиационного загрязнения, автором кассационной жалобы не
представлено.
Дана судом оценка и наличию в населенных пунктах локальных
"пятен" размерами до десятков метров, расположенных, как правило,
под водостоками, в пониженном рельефе, местах складирования золы,
навоза и др. компонентов, где происходит аккумуляция радионуклидов
и в которых плотность загрязнения может быть выше значений,
характерных для прилегающих территорий.
Как правильно отметил суд в своем решении, эти обстоятельства
не могут характеризовать радиационную обстановку в целом,
поскольку такие локальные "пятна" могут быть эффективно
ликвидированы при их выявлении местными службами.
Дана судом правильная оценка и другим доводам и
обстоятельствам, на которые заявители ссылались в обоснование
заявленного требования.
Поскольку оспоренное Постановление Правительства РФ в части
исключения остальных 36 населенных пунктов из зоны проживания с
правом на отселение соответствует положениям закона, Верховный Суд
Российской Федерации правомерно отказал в удовлетворении заявления
в этой части требования.
С учетом изложенного, кассационная жалоба удовлетворению не
подлежит.
Руководствуясь ст. ст. 360 и 361 ГПК РФ, Кассационная коллегия
Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Российской Федерации от 23 октября
2002 года оставить без изменения, а кассационную жалобу Жигая А.Н.
- без удовлетворения.
|
