ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 22 апреля 2003 года
Дело N 51-Г03-11
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации в составе:
председательствующего Кнышева В.П.,
судей Корчашкиной Т.Е.,
Беспаловой З.Д.
рассмотрела в судебном заседании от 22 апреля 2003 г. дело по
заявлению прокурора Алтайского края о признании недействующими
пунктов 2.1, 2.2; п. 2.3 в части слов "не проживающие на
территории Алтайского края", пунктов 2.4, 2.5, 5.1 постановления
администрации Алтайского края от 25.12.2000 N 962 "Об утверждении
Положения по установлению пограничного режима в приграничных с
Республикой Казахстан районах Алтайского края" по кассационной
жалобе администрации Алтайского края на решение Алтайского
краевого суда от 20 февраля 2003 г., которым заявление
удовлетворено частично.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации
Корчашкиной Т.Е., заключение прокурора Генеральной прокуратуры
Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей решение суда
подлежащим отмене в части, Судебная коллегия по гражданским делам
Верховного Суда Российской Федерации
установила:
25 декабря 2000 года администрацией Алтайского края принято
постановление N 962 "Об утверждении Положения по установлению
пограничного режима в приграничных с Республикой Казахстан районах
Алтайского края", опубликованное в газете "Алтайская правда" за N
65 - 67 от 16.03.2001, пунктом 1 которого утверждено указанное
Положение (далее - Положение).
Прокурор Алтайского края обратился в суд с вышеназванным
заявлением, ссылаясь на то, что обжалуемые пункты Положения
противоречат федеральному законодательству.
Решением Алтайского краевого суда от 20 февраля 2003 г.
заявление прокурора удовлетворено частично: пункты 2.1, 2.5, а
также пункт 5.1 в части слов "законами и иными нормативными
правовыми актами Алтайского края" Положения по установлению
пограничного режима в приграничных с Республикой Казахстан районах
Алтайского края, утвержденного пунктом 1 постановления
администрации Алтайского края от 25.12.2000 N 962 "Об утверждении
Положения по установлению пограничного режима в приграничных с
Республикой Казахстан районах Алтайского края", признаны
недействующими со дня принятия. В удовлетворении остальной части
требований отказано.
Редакция газеты "Алтайская правда" обязана опубликовать
сообщение о решении суда по вступлении его в законную силу.
В кассационной жалобе администрации Алтайского края поставлен
вопрос об отмене решения суда в части признания недействующими
пунктов 2.1 и 5.1 оспариваемого Положения как принятого с
нарушением норм материального права.
Проверив материалы дела в пределах кассационной жалобы,
обсудив ее доводы, Судебная коллегия по гражданским делам
Верховного Суда Российской Федерации находит ее подлежащей
удовлетворению в части признания недействующим пункта 2.1
Положения, в остальной части - не подлежащей удовлетворению по
следующим основаниям.
Пунктом 2.1 Положения предусмотрено, что граждане, проживающие
на территории приграничных районов Алтайского края, передвигаются
в пределах пограничной зоны по документам, удостоверяющим
личность, при наличии отметок о регистрации по месту постоянного
проживания.
Признавая указанный пункт противоречащим федеральному
законодательству, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что
названным пунктом право граждан Российской Федерации, проживающих
на территории приграничных районов Алтайского края, на
передвижение в пределах пограничной зоны поставлено в зависимость
от наличия или отсутствия в удостоверении личности отметок о
регистрации по месту постоянного проживания, что это положение
противоречит части 2 статьи 3 Закона Российской Федерации "О праве
граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места
пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", в
соответствии с которой граждане Российской Федерации обязаны
регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в
пределах Российской Федерации, но регистрация или отсутствие
таковой не могут служить основанием ограничения или условием
реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией
Российской Федерации, законами Российской Федерации, Конституциями
и законами республик в составе Российской Федерации.
По мнению суда, федеральное законодательство о пограничной
зоне не предусматривает регистрацию по месту жительства как
обязательное условие для передвижения в пограничной зоне, в связи
с чем наличие этого условия в законодательстве субъекта Российской
Федерации противоречит действующему федеральному законодательству,
нарушает права и свободы указанной категории граждан, поэтому
п. 2.1 Положения подлежит признанию недействующим со дня принятия
Положения.
С таким выводом суда нельзя согласиться.
В соответствии со ст. 1 Закона РФ от 05.06.1993 N 5242-1 "О
праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор
места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации"
ограничение права граждан Российской Федерации на свободу
передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах
Российской Федерации допускается только на основании закона.
Статьей 3 того же Закона РФ установлено, что в целях
обеспечения необходимых условий для реализации гражданином
Российской Федерации его прав и свобод, а также исполнения им
обязанностей перед другими гражданами государством и обществом
вводится регистрационный учет граждан Российской Федерации по
месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской
Федерации.
Граждане Российской Федерации обязаны регистрироваться по
месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской
Федерации. Регистрация или отсутствие таковой не могут служить
основанием ограничения или условием реализации прав и свобод
граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации,
законами Российской Федерации, Конституциями и законами республик
в составе Российской Федерации.
Статьей 8 названного Закона предусмотрено, что право граждан
Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места
пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в
соответствии с законами Российской Федерации может быть ограничено
в пограничной зоне.
Таким образом, названным Законом Российской Федерации
установлена обязанность граждан Российской Федерации
регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства и
предусмотрена возможность ограничения вышеуказанных прав граждан в
пограничной зоне.
Согласно ст. 16 Закона РФ от 01.04.1993 N 4730-1 "О
Государственной границе Российской Федерации" (с последующими
изменениями и дополнениями) с целью создания необходимых условий
охраны государственной границы в пограничной зоне устанавливается
пограничный режим. В свою очередь пределы названной зоны
определяются и изменяются решениями органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации по представлениям старших
должностных лиц органов и войск Федеральной пограничной службы
Российской Федерации на территориях субъектов Российской
Федерации.
В данном случае пределы пограничной зоны на территориях
приграничных с Республикой Казахстан районов Алтайского края
утверждены п. 3 постановления администрации Алтайского края N 962
от 25.12.2000.
Статья 16 (абзац 10 п. 2) вышеназванного Закона РФ также
предоставила право органам исполнительной власти субъектов
Российской Федерации по согласованию со старшими должностными
лицами органов и войск Федеральной пограничной службы Российской
Федерации на территориях этих субъектов устанавливать и отменять
своими решениями конкретное содержание правил пограничного режима,
их пространственные и временные пределы. То есть вышеуказанные
полномочия делегированы Законом РФ органу исполнительной власти
субъекта Российской Федерации.
В пп. "з" п. 2 ст. 21 Федерального закона "Об общих
принципах организации законодательных (представительных) органов
государственной власти субъектов Российской Федерации" указано,
что высший исполнительный орган государственной власти субъекта
Российской Федерации помимо перечисленных в данной статье
полномочий осуществляет иные полномочия, установленные
федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта
Российской Федерации, а также соглашениями с федеральными органами
исполнительной власти, предусмотренными статьей 78 Конституции
Российской Федерации.
Обжалуемым пунктом 2.1 Положения утверждены конкретные правила
пограничного режима в названных в Положении районах Алтайского
края по согласованию с должностным лицом Юго-Восточного
регионального управления пограничной службы Российской Федерации
для постоянно проживающих в этих районах граждан Российской
Федерации. В данном случае администрация края не устанавливала
обязанность граждан регистрироваться по месту постоянного
проживания, такая обязанность уже установлена Законом РФ "О праве
граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места
пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", а лишь
предоставила названной категории граждан возможность свободно
передвигаться в указанной пограничной зоне, не ограничивая их
передвижение специально установленными маршрутами или обязанностью
по иной регистрации в определенных законом органах, как это
установлено в отношении граждан, не проживающих на территории
приграничных районов Алтайского края.
Таким образом, администрация края действовала в пределах
предоставленных ей полномочий.
В связи с этим нельзя признать правильным вывод суда,
положенный в основу решения, о том, что федеральное
законодательство о пограничной зоне не предусматривает регистрацию
по месту жительства как обязательное условие для передвижения в
пограничной зоне и потому администрация края также не вправе была
устанавливать оспариваемое положение.
При таких обстоятельствах решение в указанной части подлежит
отмене. Поскольку судом неправильно применены нормы материального
права, по делу не требуется установления дополнительных
доказательств, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного
Суда Российской Федерации считает возможным, не передавая дело на
новое рассмотрение, принять новое решение об отказе в
удовлетворении заявления в названной части.
В то же время следует согласиться с выводом суда о
противоречии пункта 5.1 Положения, предусматривающего, что
промысловая, исследовательская, изыскательская и иная деятельность
во внутренних водах Российской Федерации, российской части рек,
озер и иных водоемов помимо федеральных законов регулируется
законами и иными нормативными правовыми актами Алтайского края,
поскольку часть 1 ст. 21 Федерального закона "О Государственной
границе Российской Федерации" устанавливает, что вышеназванная
деятельность осуществляется в российской части вод пограничных
рек, озер и иных водоемов, во внутренних морских водах и
территориальном море Российской Федерации только в соответствии с
законодательством Российской Федерации. Федеральный закон не
предусмотрел возможность регулирования данных вопросов законами и
иными нормативными актами субъектов Российской Федерации.
Поэтому вывод суда о противоречии оспариваемой нормы
вышеуказанной норме федерального законодательства является
правильным.
Довод кассационной жалобы о том, что суд не принял во внимание
то обстоятельство, что Закон Российской Федерации "О
Государственной границе Российской Федерации" был принят еще до
принятия Конституции РФ, которая отнесла к предметам совместного
ведения Российской Федерации земельное, водное законодательство,
законодательство о недрах, не может служить основанием к отмене
решения суда в указанной части, поскольку в данном случае
законодатель урегулировал этот вопрос в специальной, пограничной
зоне одинаково для всех субъектов Российской Федерации, и при этом
исходил из принципов обеспечения безопасности Российской Федерации
и международной безопасности, взаимовыгодного всестороннего
сотрудничества с иностранными государствами, взаимного уважения
суверенитета, территориальной целостности государств и нерушимости
государственных границ, мирного разрешения пограничных вопросов. В
то же время действие указанной нормы Федерального закона
распространяется не на всю территорию Российской Федерации, а лишь
на российскую часть вод пограничных рек, озер и иных водоемов, во
внутренних морских водах и в территориальном море Российской
Федерации.
При таких обстоятельствах оснований к отмене решения суда в
указанной части не имеется.
Руководствуясь ст. ст. 361, 362 ГПК РФ, Судебная коллегия по
гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Алтайского краевого суда от 20 февраля 2003 г.
отменить в части признания противоречащим федеральному
законодательству и недействующим п. 2.1 Положения по установлению
пограничного режима в приграничных с Республикой Казахстан районах
Алтайского края, утвержденного п. 1 постановления администрации
Алтайского края от 25.12.2000 N 962 и принять новое решение,
которым отказать в удовлетворении заявления прокурора Алтайского
края в указанной части.
Решение суда в части признания п. 5.1 вышеуказанного положения
противоречащим федеральному законодательству оставить без
изменения, а кассационную жалобу администрации Алтайского края -
без удовлетворения.
|
