ПРЕЗИДИУМ ВЕРХОВНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 2 апреля 2003 года
(извлечение)
Согласно п. 2 ст. 2 Закона Владимирской области от 6 мая 2002
г. N 34-ОЗ "О муниципальных образованиях Владимирской области" г.
Покров включен в перечень муниципальных образований районного
бюджетного регулирования.
К. и Б. обратились во Владимирский областной суд с заявлением о
признании этой нормы областного Закона недействующей и не
подлежащей применению, ссылаясь на то, что она противоречит
Бюджетному кодексу Российской Федерации, Федеральным законам "Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" и "О финансовых основах местного самоуправления в
Российской Федерации", нарушает принцип самостоятельности
формирования и исполнения местного бюджета муниципального
образования г. Покров, предусматривает экономическую и финансовую
подчиненность одного муниципального образования другому.
Решением Владимирского областного суда от 4 сентября 2002 г.
(оставленным без изменения Судебной коллегией по гражданским делам
Верховного Суда РФ 14 ноября 2002 г.) жалоба оставлена без
удовлетворения.
В надзорной жалобе администрации г. Покрова ставился вопрос об
отмене судебных постановлений как незаконных, вынесенных с
существенным нарушением норм материального права.
Определением судьи Верховного Суда РФ от 19 февраля 2003 г.
дело вынесено на рассмотрение Президиума Верховного Суда РФ.
Президиум Верховного Суда РФ 2 апреля 2003 г. судебные
постановления отменил и вынес новое решение об удовлетворении
заявления К. и Б. по следующим основаниям.
Статья 2 Закона Владимирской области "О муниципальных
образованиях Владимирской области" содержит перечень всех
муниципальных образований Владимирской области и предусматривает
три уровня бюджетного регулирования: областное, районное и
городское. Это означает, что бюджеты соответствующих муниципальных
образований формируются в соответствии с законами Владимирской
области для муниципальных образований областного бюджетного
регулирования, а для муниципальных образований районного и
городского бюджетного регулирования - в соответствии с
нормативными правовыми актами окружных, городских и районных
муниципальных образований областного бюджетного регулирования.
Таким образом, оспариваемой нормой областного Закона не
определены собственные финансовые источники для формирования
бюджетов муниципальных образований районного и городского
бюджетного регулирования, а установлена бюджетная и финансовая
подчиненность муниципальных образований районного и городского
бюджетного регулирования муниципальным образованиям областного
бюджетного регулирования.
Выводы судов первой и кассационной инстанций о том, что данная
норма областного Закона не противоречит нормам Конституции
Российской Федерации и федерального законодательства, не могут
быть признаны правильными.
Как указано в п. 4 постановления Конституционного Суда
Российской Федерации от 16 октября 1997 г. по делу о проверке
конституционности п. 3 ст. 49 Федерального закона от 28 августа
1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации", Конституция Российской Федерации и
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" не предусматривают различий
в правовом статусе муниципальных образований. Муниципальные
образования независимо от размеров территории и численности
населения, а также своей структуры и места в системе
территориального устройства пользуются одними и теми же
конституционными правами и гарантиями. Между ними нет отношений
подчиненности, и, следовательно, органы одних муниципальных
образований не вправе применять санкции в отношении органов и
должностных лиц других муниципальных образований.
Эта правовая позиция применима и по настоящему делу, поскольку
финансовая и бюджетная подчиненность муниципального образования
другому муниципальному образованию не может рассматриваться иначе
как нарушение конституционных принципов самостоятельности местного
самоуправления в разрешении вопросов местного значения, равенства
статуса всех муниципальных образований и недопустимости подчинения
одного муниципального образования другому.
В силу норм Конституции Российской Федерации в Российской
Федерации признается и гарантируется самостоятельное в пределах
своих полномочий местное самоуправление (ст. 12); местное
самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное
решение населением вопросов местного значения, владение,
пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1 ст.
130); органы местного самоуправления самостоятельно управляют
муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют
местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют
охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного
значения (ч. 1 ст. 132).
В соответствии с п. 1 ст. 6 Федерального закона от 28 августа
1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 21 марта 2002
г.) в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного
значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми
могут наделяться органы местного самоуправления.
В силу п. 3 ч. 2 данной статьи к вопросам местного значения
относятся местные финансы, формирование, утверждение и исполнение
местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение
других финансовых вопросов местного значения.
Из материалов дела видно, что согласно ст. 2 Устава
муниципального образования г. Покров этот город является
самостоятельным муниципальным образованием на территории
Петушинского района Владимирской области.
В соответствии с п. 3 ст. 6 Федерального закона "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации", если в границах территории муниципального образования
(за исключением города) имеются другие муниципальные образования,
предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной
собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются
законом субъекта Российской Федерации, а в отношении
внутригородских муниципальных образований - уставом города.
Аналогичная норма содержится и в п. 7 ст. 7 Федерального закона
от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного
самоуправления в Российской Федерации".
Вопреки указанным нормам федерального законодательства Законом
Владимирской области "О муниципальных образованиях Владимирской
области" муниципальные образования на территории Владимирской
области разделены на муниципальные образования областного
бюджетного регулирования, районного бюджетного регулирования и
городского бюджетного регулирования, т.е. фактически одни
муниципальные образования подчинены другим муниципальным
образованиям посредством предоставления последним права
регулирования бюджетов других муниципальных образований.
Кроме того, в оспариваемом областном Законе не предусмотрены
собственные источники доходной части бюджетов муниципальных
образований районного и городского бюджетного регулирования, что
противоречит требованиям ст. 7 Федерального закона "О финансовых
основах местного самоуправления в Российской Федерации".
В случае если в границах территории муниципального образования
(за исключением городов) находятся другие муниципальные
образования, то согласно п. 3 ст. 6 Федерального закона "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" источники доходов местных бюджетов разграничиваются
законом субъекта Российской Федерации, а не актом
представительного органа соседнего муниципального образования. При
этом муниципальным образованиям должна обеспечиваться
экономическая и финансовая самостоятельность, подчиненность одного
муниципального образования другому не допускается.
Во избежание соподчиненности муниципальных образований приняты
и нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ).
Бюджетная система Российской Федерации в силу ст. 10 БК РФ
состоит из бюджетов трех уровней: федерального бюджета, бюджетов
субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
Какого-либо разделения бюджетов муниципальных образований
(местных бюджетов) согласно ст. 14 БК РФ не предусмотрено.
Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации (ст.
ст. 28, 29 БК РФ) означает единство правовой базы и единый порядок
финансирования расходов бюджетов всех уровней. Принцип
разграничения доходов и расходов означает закрепление
соответствующих видов доходов (полностью или частично) и
полномочий по осуществлению расходов за органами местного
самоуправления (ст. 30 БК РФ). Принцип самостоятельности бюджета
(ст. 31 БК РФ) означает право органов местного самоуправления на
каждом уровне бюджетной системы Российской Федерации
самостоятельно осуществлять бюджетный процесс за счет собственных
источников доходов бюджетов каждого уровня.
Межбюджетные отношения, как указано в п. 2 ст. 129 БК РФ,
основываются на принципах равенства бюджетных прав муниципальных
образований, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с
бюджетами субъектов Российской Федерации.
Статья 2 Закона Владимирской области "О муниципальных
образованиях Владимирской области" противоречит приведенным нормам
федерального бюджетного законодательства, поскольку устанавливает
неравенство во взаимоотношениях местных бюджетов с бюджетом
субъекта Российской Федерации.
Довод суда о том, что упомянутый Закон Владимирской области не
нарушает прав и свобод заявителей, поскольку граждане не являются
субъектами бюджетных правоотношений, не может быть признан
правильным. К. и Б. в своем заявлении ссылались на нарушение
оспариваемым областным Законом их права на самостоятельное решение
вопросов местного значения. Обращение в суд с таким заявлением
допустимо в соответствии со ст. 133 Конституции Российской
Федерации, гарантирующей органу местного самоуправления право на
судебную защиту, а также ст. 46 Федерального закона "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации".
Представленные суду кассационной инстанции дополнительные
материалы, в частности решение Совета народных депутатов
Петушинского района Владимирской области от 24 мая 2002 г.,
касающееся изменения районного бюджета, подтверждают довод
заявителей о том, что термин "районное бюджетное регулирование"
трактуется органами государственной власти Владимирской области и
органами местного самоуправления Петушинского района как право
регулировать бюджет муниципального образования г. Покров путем
принятия решений представительного органа соседнего районного
муниципального образования.
Президиум Верховного Суда РФ решение Владимирского областного
суда и определение Судебной коллегии по гражданским делам
Верховного Суда РФ отменил, вынес по делу новое решение об
удовлетворении заявления К. и Б. и признании противоречащим
федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим
применению с момента вынесения настоящего определения п. 2 ст. 2
Закона Владимирской области от 6 мая 2002 г. N 34-ОЗ "О
муниципальных образованиях Владимирской области" в части отнесения
муниципального образования г. Покров к муниципальным образованиям
районного бюджетного регулирования.
|
