ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 3 марта 2003 года
Дело N 49-Г03-12
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Лаврентьевой М.Н.,
судей Макарова Г.В.,
Манохиной Г.В.
рассмотрела в судебном заседании от 3 марта 2003 г. гражданское
дело по жалобе Г. о признании противоречащим Федеральному закону
"Об общих принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации" Закона Республики Башкортостан "О
государственном контрольном комитете Республики Башкортостан",
недействующим и не подлежащим применению по кассационной жалобе Г.
на решение Верховного Суда Республики Башкортостан от 27 ноября
2002 г., которым постановлено: "В удовлетворении жалобы Г. о
признании Закона Республики Башкортостан "О государственном
контрольном комитете Республики Башкортостан" противоречащим
преамбуле, ст. ст. 1 и 2 Федерального закона "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации"
недействующим и не подлежащим применению отказать".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации
Макарова Г.В., объяснения представителя Г. - Исхакова Р.Р. и
представителя ГКК Республики Башкортостан - Мустафина З.М.,
заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации
Гермашевой М.М., полагавшей решение суда оставить без изменения,
Судебная коллегия
установила:
Г. обратился в Верховный Суд РБ с жалобой о признании
противоречащим преамбуле, п. "д" ч. 1 и ч. 4 ст. 1 и 2 ФЗ "Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации" Закона РБ "О государственном контрольном комитете
Республики Башкортостан" (далее Закон "О госконтроле"),
недействующим и не подлежащим применению.
В обоснование своей жалобы Г. указал, что в феврале, марте 1995
г. Октябрьским региональным управлением Государственного
контрольного комитета Республики Башкортостан (далее РУ ГКК РБ)
проводилась проверка финансово-хозяйственной деятельности колхоза
"Дружба" Миякинского района, председателем которого он работал.
Одновременно было проверено его личное хозяйство, без его согласия
проводился контрольный обмер строящегося дома.
18 апреля 1995 г. Октябрьским РУ ГКК РБ было принято
постановление "Об итогах проверки финансово-хозяйственной
деятельности колхоза "Дружба" Миякинского района РБ и
злоупотреблениях служебным положением председателя колхоза Г.".
Названным постановлением он был бездоказательно обвинен в
многочисленных нарушениях финансовой дисциплины, налогового,
земельного, таможенного законодательства, устава колхоза, а также
в злоупотреблениях служебным положением, хищениях колхозного
имущества, лицом, организовавшим преступление, т.е. преступником.
Материалы проверки с требованием привлечения его к уголовной
ответственности были направлены в прокуратуру РБ и Миякинского
района РБ, в МВД РБ и Миякинское РОВД. Главе администрации
Миякинского района РБ и общему собранию колхоза "Дружба" было
предложено освободить его от занимаемой должности с формулировкой
"за нарушение устава колхоза, финансовой деятельности,
законодательства, за злоупотребление служебным положением". По
указанию Октябрьского РУ ГКК РБ данное постановление было
опубликовано в Миякинской районной газете "Октябрь" N 34 от 25
апреля 1995 г.
На основании материалов проверки ГКК и по требованию ГКК в
отношении него было возбуждено уголовное дело. В ходе следствия он
был арестован, находился под стражей в течение 9 месяцев и 4 дней.
Определением Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда
РФ от 24 марта 1998 г. уголовное дело прекращено за отсутствием в
его действиях состава преступления. Ни один из фактов, изложенных
в постановлении Октябрьского РУ ГКК РБ, не нашел подтверждения.
Сославшись на указанные обстоятельства как на результат
карательной деятельности Государственного контрольного комитета
РБ, Г. свою жалобу мотивировал тем, что согласно преамбуле
вышеназванного Федерального закона образование, формирование и
деятельность законодательных (представительных) органов власти
субъектов РФ регулируется Конституцией РФ, федеральными законами,
а также конституцией республики, в данном случае Конституцией РБ.
Статья 2 названного Закона устанавливает, что систему органов
государственной власти субъекта РФ составляют: законодательный
(представительный) орган государственной власти субъекта РФ;
высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ;
иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в
соответствии с конституциями субъекта РФ. Часть 4 ст. 1
Федерального закона уточняет, что полномочия органов
государственной власти субъекта РФ устанавливаются Конституцией
РФ, федеральными законами, конституциями и законами субъекта РФ и
могут быть изменены только путем внесения соответствующих поправок
в Конституцию РФ и (или) пересмотра ее положений, путем принятия
новых федеральных законов, конституций и законов субъекта РФ либо
путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в
указанные действующие акты. Союз "и" между словами Конституцией,
законами означает, что данный вопрос требует разрешения в первую
очередь Конституцией, а затем принятием закона в соответствии с
ней.
Конституция РБ была принята раньше, чем Закон РБ "О
государственном контрольном комитете Республики Башкортостан". Это
незаконно: сначала необходимо было внести изменения в Конституцию
РБ, а затем принять закон о контрольном комитете. Закон РБ "О
государственном контрольном комитете РБ" есть, а в самой
Конституции РБ этого органа власти нет. Полномочия ГКК РБ в
Конституции Республики не установлены. Место ГКК РБ в Конституции
РБ не определено.
Согласно п. "д" ч. 1 ст. 1 Федерального закона деятельность
органов государственной власти субъекта РФ осуществляется в
соответствии с принципом разделения государственной власти на
законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения
сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех
полномочий или большей части в ведении одного органа
государственной власти либо должностного лица, а следовательно, не
могут быть образованы органы государственной власти вне
законодательной, исполнительной и судебной системы.
В Конституцию РБ должны были быть внесены изменения,
указывающие о создании в системе государственных органов нового
органа, также должны были быть перечислены полномочия ГКК РБ.
Закон РБ "О госконтроле РБ" был принят в обход Конституции РБ, что
противоречит Федеральному закону. Целостность систем
государственных органов власти республики была нарушена.
Государственный контрольный комитет не встроен в систему органов
государственной власти РБ. Относительно госконтроля полномочия в
Конституции РБ не имеется. Госконтроль действует на основании
закона о нем. Если бы не было закона, следовательно, не могло бы
быть и речи о нарушении каких-либо прав. Государственный комитет
как орган исполнительный власти в состав Кабинета Министров РБ не
входит. Все органы государственной власти должны быть отнесены к
какой-либо ветви власти, законодательной, исполнительной или
судебной. Не может быть образован орган, который не входит ни в
одну из названных трех ветвей власти. Упомянутый Закон "О
госконтроле", который регулирует его деятельность, ставит задачу
проверки всех должностных лиц без исключения независимо от работы
их в какой-либо ветви власти, общественной организации.
Госконтроль своим существованием ограничивает права и свободы
граждан. Закон РБ "О республиканских органах исполнительной
власти" указывает, что органы исполнительной власти действуют на
основании положения, например, министерства, комитет по земельным
ресурсам и землеустройству действует на основании положения, а
деятельность госконтроля регулируется исключительно законом, что
уже незаконно. Госконтроль наделен правом осуществлять контроль
над Кабинетом Министров РБ. Это обстоятельство дает основание
считать, что госконтроль не находится в системе органов
исполнительной власти. Законом "О госконтроле", исходя из смысла
ст. 5, не предоставлено право проверять финансово-хозяйственную
деятельность колхозов. Госконтроль наделен правом проверять
предприятия, находящиеся в федеральной собственности, может
налагать административные взыскания. Между тем права и свободы
граждан могут быть ограничены только федеральным законом.
По делу постановлено приведенное выше решение.
В кассационной жалобе (первоначальной и мотивированной) Г.
указывает о несогласии с решением суда, ставит вопрос о его отмене
и принятии по делу нового решения - об удовлетворении жалобы.
В обоснование кассационной жалобы указывается на то, что вывод
суда сделан в результате неправильного толкования правовых норм,
регулирующих порядок образования, деятельности республиканских
органов исполнительной власти.
Отмечается, что в соответствии со ст. 91 Конституции РБ органом
исполнительной власти РБ является Кабинет Министров РБ и,
следовательно, все органы исполнительной власти РБ сосредоточены в
его составе. Согласно ст. 92 Конституции РБ Кабинет Министров
возглавляет Премьер-министр РБ. Заместители Премьер-министра,
министры, руководители комитетов и ведомств назначаются и
освобождаются от должности Президентом РБ по представлению Премьер-
министра РБ. Председатель же Госконтроля назначается и
освобождается от должности Госсобранием РБ по представлению
Президента РБ. Аналогичный порядок назначения (избрания)
установлен также для руководителей исполнительной и судебной
власти РБ, Премьер-министра РБ и Председателя Конституционного
Суда РБ. Согласно ст. 2 Закона РБ "О республиканских органах
исполнительной власти РБ" органы исполнительной власти РБ
осуществляют свою деятельность под руководством и контролем
Кабинета Министров РБ, в то время как Госконтроль РБ не являясь
подконтрольным Кабинету Министров, сам осуществляет за последним
контроль. Изложенное выше, безусловно, указывает на то, что
Госконтроль РБ не является органом исполнительной власти.
В жалобе указывается также о несостоятельности довода суда о
том, что Указом Президента РБ "О структуре республиканских органов
исполнительной власти" ГКК РБ входит в структуру органов
исполнительной власти. Однако из смысла ст. 92 Конституции РБ
следует, что в состав Правительства РБ могут быть включены лишь
руководители других (не исполнительной власти) органов и даже
организации, но данное обстоятельство не меняет статус, полномочия
указанных органов и организаций, не превращает их в органы
исполнительной власти, в связи с чем вывод суда о непротиворечии
Закона РБ "О государственном контрольном комитете Республики
Башкортостан" ФЗ "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
Российской Федерации" не соответствует фактическим обстоятельствам
дела.
Проверив материалы дела и обсудив доводы кассационной жалобы,
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ не
находит оснований для ее удовлетворения.
Приведенные в кассационной жалобе доводы, хотя несколько в иной
форме и с дополнительным правовым обоснованием, являются
аналогичными приводимым заявителем в суде первой инстанции
доводам, которые в решении суда приведены. Все указанные Г.
обстоятельства являлись предметом исследования суда, им дана
правовая оценка, которую Судебная коллегия находит правильной, так
как она основана на действующем законодательстве и его правильном
толковании.
С доводами приведенной выше кассационной жалобы нельзя
согласиться, поскольку, как отмечено выше, по сути они повторяют
мотивы обращения заявителя в суд, которым дана правильная оценка.
В то же время и при дополнительно указанных заявителем в
кассационной жалобе основаниях оспаривания закона субъекта
федерации и причины несогласия с решением суда его доводы не
указывают на ошибочность последнего. Они как и первоначально в
суде приведены без взаимосвязи и правильного толкования положений
ст. ст. 5, 79, 86, 91, 92 Конституции РБ, ст. 2 Закона РБ "О
республиканских органах исполнительной власти РБ", Указа
Президента РБ "О структуре республиканских органов исполнительной
власти" и положений ФЗ "Об общих принципах организации... органов
власти РФ", что повлекло необоснованное указание (ссылку) на
необходимость отражения в Конституции РБ полного перечня и видов
деятельности органов государственной власти и отсутствие места ГКК
в системе органов исполнительной власти республики и, как
следствие этого, утверждение о несоответствии оспариваемого закона
федеральному законодательству.
Кроме того, как первоначальная, так и кассационная жалобы Г. не
учитывают обязательной в правоприменительной практике позиции
Конституционного Суда РФ относительно толкования понятий системы и
структуры органов власти, что принималось во внимание при
вынесении судом решения и отмечается в возражении на кассационную
жалобу.
Анализ материалов дела по конкретным обстоятельствам
привлечения Г. к ответственности и редакции оспариваемого
нормативного акта по его структуре не дают оснований считать, что
последним нарушаются права и свободы заявителя.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 305 ГПК РСФСР,
Судебная коллегия
определила:
решение Верховного Суда Республики Башкортостан от 27 ноября
2002 г. оставить без изменения, а кассационную жалобу Г. - без
удовлетворения.
|
