ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 22 декабря 2004 года
Дело N 50-Г04-18
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В.,
судей Харланова А.В.,
Емышевой В.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по
заявлению прокурора Омской области о признании противоречащими
федеральному закону пункта 8 и подпункта 10 пункта 15 Положения о
Министерстве здравоохранения Омской области, утвержденного указом
губернатора Омской области N 52 от 3 марта 2004 года, пункта 9 и
подпункта 9 пункта 16 Положения о Министерстве образования Омской
области, утвержденного указом губернатора Омской области N 63 от
15 марта 2004 года по кассационной жалобе губернатора Омской
области на решение Омского областного суда от 8 октября 2004 года,
которым постановлено:
удовлетворить заявление прокурора Омской области. Признать
противоречащими федеральному закону - Кодексу Российской Федерации
об административных правонарушениях - и недействующими со дня
вступления решения суда в законную силу пункт 8 и подпункт 10
пункта 15 Положения о Министерстве здравоохранения Омской области,
утвержденного указом губернатора Омской области N 52 от 3 марта
2004 года, пункт 9 и подпункт 9 пункта 16 Положения о Министерстве
образования Омской области, утвержденного указом губернатора
Омской области N 63 от 15 марта 2004 года.
Решение по делу или сообщение о таком решении в соответствии со
статьей 35 Закона Российской Федерации "О средствах массовой
информации" подлежит опубликованию в средстве массовой информации
(газете "Омская правда"), в котором были опубликованы указанные
выше нормативные правовые акты.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Г.В.
Манохиной, объяснения представителя губернатора Омской области по
доверенности Д.С. Диденко, поддержавшего доводы кассационной
жалобы, заключение помощника Генерального прокурора Российской
Федерации Т.А. Власовой, полагавшей решение суда оставить без
изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации
установила:
прокурор Омской области обратился в Омский областной суд с
заявлением о признании незаконными некоторых положений названных
нормативных правовых актов.
В подтверждение требований указал, что пунктом 8 Положения о
Министерстве здравоохранения Омской области должностные лица
Министерства уполномочены составлять протоколы об административных
правонарушениях, предусмотренных статьями 6.1, 6.2, частями второй
и третьей статьи 14.1, статьями 19.13, 19.20 Кодекса Российской
Федерации об административных правонарушениях, в пределах
компетенции Министерства, согласно подпункту 10 пункта 15
Положения министр здравоохранения области определяет должностных
лиц Министерства, уполномоченных составлять протоколы о таких
административных правонарушениях. Пунктом 9 Положения о
Министерстве образования Омской области должностные лица
Министерства уполномочены составлять протоколы об административных
правонарушениях, предусмотренных статьей 19.20 Кодекса Российской
Федерации об административных правонарушениях, в пределах
компетенции Министерства, а согласно подпункту 9 пункта 16
Положения министр образования области определяет должностных лиц
Министерства, уполномоченных составлять протоколы о таких
административных правонарушениях.
Прокурор указал, что в силу положений пункта "к" статьи 72,
частей 2 и 5 статьи 76 Конституции РФ, согласно которым
административное и административно-процессуальное законодательство
отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации, по предметам совместного ведения
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются
федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и
иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации,
которые не могут противоречить федеральным законам, а в случае
противоречия между федеральным законом и иным нормативно-правовым
актом действует федеральный закон.
По вопросам административного и административно-процессуального
законодательства на федеральном уровне действует Кодекс Российской
Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001
года N 135-ФЗ (в редакции от 20 августа 2004 года N 114-ФЗ).
Статьей 1.3 этого Кодекса определены предметы ведения Российской
Федерации в области законодательства об административных
правонарушениях. В соответствии с данной статьей установление
порядка производства по делам об административных правонарушениях
отнесено к ведению Российской Федерации (пункт 4 части 1).
В соответствии со статьей 28.3 Кодекса протоколы об
административных правонарушениях вправе составлять должностные
лица органов, уполномоченных рассматривать дела об
административных правонарушениях, а также должностные лица
органов, указанных в части 2 данной статьи. Ни главой 23, ни
частью 2 статьи 28.3 Кодекса должностные лица органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области
образования и здравоохранения правом составления протоколов об
административных правонарушениях не наделены.
Согласно части 3 статьи 28.3 Кодекса помимо случаев,
предусмотренных частью 2 этой же статьи, протоколы об
административных правонарушениях, предусмотренных частями 2 и 3
статьи 14.1, статьей 19.20 Кодекса, вправе составлять должностные
лица федеральных органов исполнительной власти, их учреждений,
структурных подразделений и территориальных органов, а также иных
государственных органов, осуществляющих лицензирование отдельных
видов деятельности и контроль за соблюдением условий лицензий, в
пределах компетенции соответствующего органа.
В то же время частью 4 статьи 28.3 Кодекса предусмотрено, что
перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об
административных правонарушениях в соответствии с частями 1, 2 и
`3 этой же статьи, устанавливается соответствующими федеральными
органами исполнительной власти. До настоящего времени федеральными
органами исполнительной власти, уполномоченными в сфере
лицензирования образовательной деятельности, список лиц,
уполномоченных составлять протоколы об административных
правонарушениях, не определен.
Приказами министра здравоохранения Российской Федерации от
23.12.2002 N 400 и от 24.01.2003 N 1 утверждены исчерпывающие
перечни должностных лиц Министерства здравоохранения Российской
Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных
правонарушениях. Должностные лица органов здравоохранения
субъектов Российской Федерации указанными перечнями не
предусмотрены. Иных перечней должностных лиц органов
здравоохранения, уполномоченных составлять протоколы об
административных правонарушениях, не утверждено.
В связи с этим прокурор указал в заявлении, что высшее
должностное лицо, руководитель исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации не вправе
определять должностных лиц органов исполнительной власти Омской
области, уполномоченных составлять протоколы об административных
правонарушениях, а также наделять такими полномочиями министров
образования и здравоохранения области.
По вышеназванным основаниям прокурор считал, что оспариваемые
нормы Положений противоречат федеральному законодательству и
должны быть признаны недействующими с момента вступления решения
суда в законную силу.
Представитель губернатора Омской области не согласился с
заявлением прокурора, полагая, что оспариваемые положения указов,
закрепляющие право должностных лиц Министерства образования Омской
области и Министерства здравоохранения Омской области составлять
протоколы об административных правонарушениях приняты в пределах
компетенции Министерств, а также прав соответствующих министров
определять перечень должностных лиц, уполномоченных составлять
протоколы об административных правонарушениях, и не противоречат
федеральному законодательству в силу положений части 3 статьи 28.3
Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,
пунктов 6 и 14 статьи 33 Закона Российской Федерации от 20 июля
1992 года N 3266-1 "Об образовании", пунктов 5, 29, 30 Положения о
лицензировании образовательной деятельности, утвержденного
Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 октября
2000 года N 796 "Об утверждении Положения о лицензировании
образовательной деятельности", статьи 2, пункта 2 статьи 6
Федерального закона от 8 августа 2001 года N 128-ФЗ "О
лицензировании отдельных видов деятельности", пункта 2 Положения о
лицензировании медицинской деятельности, утвержденного
Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 июля 2002
года N 499, и Соглашения между Министерством здравоохранения
Российской Федерации и Администрацией Омской области от 27 февраля
2003 года N 21 "О передаче полномочий по лицензированию
медицинской деятельности". Отсутствие нормативных правовых актов
Министерства образования и науки Российской Федерации, а также
Министерства здравоохранения и социального развития Российской
Федерации, устанавливающих перечень должностных лиц,
уполномоченных составлять протоколы об административных
правонарушениях, не может, по мнению представителя губернатора,
являться основанием для признания правовых актов субъекта
Российской Федерации по данному вопросу противоречащими
федеральному законодательству, так как пробел в правовом
регулировании по данному вопросу в соответствии с пунктом 2 статьи
3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации" может быть восполнен соответствующим нормативным
правовым актом субъекта Российской Федерации.
Судом постановлено вышеприведенное решение, об отмене которого
и принятии нового решения об отказе в удовлетворении требования
прокурора просит в кассационной жалобе губернатор Омской области.
Полагает, что суд неправильно применил нормы материального права.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации, проверив материалы дела, обсудив доводы
кассационной жалобы, не находит оснований к отмене решения суда по
следующим основаниям.
Согласно части 1 статьи 251 ГПК РФ гражданин, организация,
считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке
нормативным правовым актом органа государственной власти, органа
местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права
и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации,
законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор
в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением
о признании этого акта противоречащим закону полностью или в
части.
В соответствии с частью 2 статьи 253 ГПК РФ суд, признав, что
оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат
федеральному закону либо другому нормативному правовому акту,
имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный
правовой акт недействующим полностью или в части со дня его
принятия или иного указанного судом времени.
Удовлетворяя требования прокурора, суд пришел к правильному
выводу о том, что оспариваемые положения указов губернатора Омской
области противоречат федеральному законодательству.
Судом установлено, что 3 марта 2004 г. губернатором Омской
области издан указ N 52 "Об утверждении Положения о Министерстве
здравоохранения Омской области", который был опубликован в
областной газете "Омская правда" от 17 марта 2004 г. N 20, 15
марта 2004 г. губернатором Омской области издан указ N 63 "Об
утверждении Положения о Министерстве образования Омской области",
который, в свою очередь, был опубликован в областной газете
"Омская правда" от 24 марта 2004 г. N 22.
Пунктом 8 Положения о Министерстве здравоохранения Омской
области предусмотрено, что должностные лица Министерства
уполномочены составлять протоколы об административных
правонарушениях, предусмотренных статьями 6.1, 6.2, частями второй
и третьей статьи 14.1, статьями 19.13, 19.20 Кодекса Российской
Федерации об административных правонарушениях, в пределах
компетенции Министерства.
Согласно подпункту 10 пункта 15 этого же Положения министр
здравоохранения области определяет должностных лиц Министерства,
уполномоченных составлять протоколы об административных
правонарушениях, предусмотренных статьями 6.1, 6.2, частями второй
и третьей статьи 14.1, статьями 19.13, 19.20 Кодекса Российской
Федерации об административных правонарушениях.
Пунктом 9 Положения о Министерстве образования Омской области
предусмотрено, что должностные лица Министерства уполномочены
составлять протоколы об административных правонарушениях,
предусмотренных статьей 19.20 Кодекса Российской Федерации об
административных правонарушениях, в пределах компетенции
Министерства.
Согласно подпункту 9 пункта 16 Положения министр образования
области определяет должностных лиц Министерства, уполномоченных
составлять протоколы об административных правонарушениях,
предусмотренных статьей 19.20 Кодекса Российской Федерации об
административных правонарушениях.
Между тем в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 1.3 Кодекса
Российской Федерации об административных правонарушениях от 30
декабря 2001 г. N 195-ФЗ (с изменениями от 25 апреля, 25 июля, 30,
31 октября, 31 декабря 2002 г., 30 июня, 4 июля, 11 ноября, 8, 23
декабря 2003 г., 9 мая, 26, 28 июля, 20 августа 2004 г.) к ведению
Российской Федерации в области законодательства об
административных правонарушениях относится установление порядка
производства по делам об административных правонарушениях.
В силу части 1 статьи 28.3 (раздел IV "Производство по делам об
административных правонарушениях") названного Кодекса протоколы об
административных правонарушениях, предусмотренных настоящим
Кодексом, составляются должностными лицами органов, уполномоченных
рассматривать дела об административных правонарушениях в
соответствии с главой 23 настоящего Кодекса, в пределах
компетенции соответствующего органа.
В соответствии с пунктом 18 части 2 этой же статьи помимо
случаев, предусмотренных частью 1 этой же статьи, протоколы об
административных правонарушениях, предусмотренных статьями 6.1,
6.2, 19.13 настоящего Кодекса, вправе составлять должностные лица
органов, уполномоченных в области здравоохранения в соответствии с
задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами
либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации
или Правительства Российской Федерации.
Согласно абзацу 1 части 3 статьи 28.3 Кодекса Российской
Федерации об административных правонарушениях помимо случаев,
предусмотренных частью 2 настоящей статьи, протоколы об
административных правонарушениях, предусмотренных частями 2 и 3
статьи 14.1, статьей 19.20 настоящего Кодекса, вправе составлять
должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их
учреждений, структурных подразделений и территориальных органов, а
также иных государственных органов, осуществляющих лицензирование
отдельных видов деятельности и контроль за соблюдением условий
лицензий, в пределах компетенции соответствующего органа.
Частью 4 статьи 28.3 указанного Кодекса предусмотрено, что
перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об
административных правонарушениях в соответствии с частями 1, 2 и 3
настоящей статьи, устанавливается соответствующими федеральными
органами исполнительной власти.
При таком положении суд сделал правильный вывод о том, что
субъекты Российской Федерации не вправе иначе регулировать вопросы
производства по делам об административной ответственности, чем это
в настоящее время предусмотрено Кодексом Российской Федерации об
административных правонарушениях. Положения Кодекса Российской
Федерации об административных правонарушениях не предоставляют
главам исполнительной власти субъектов Российской Федерации права
по определению должностных лиц, уполномоченных составлять
протоколы об административных правонарушениях, ответственность за
которые предусмотрена названным Кодексом. В связи с этим
губернатор Омской области не вправе был наделять полномочиями
должностных лиц Министерств, определять уполномоченных составлять
протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных
статьями 6.1, 6.2, частями второй и третьей статьи 14.1, статьями
19.13, 19.20 Кодекса Российской Федерации об административных
правонарушениях.
Согласно части 4 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об
административных правонарушениях перечень должностных лиц,
уполномоченных составлять протоколы об административных
правонарушениях в соответствии с частями 1, 2 и 3 настоящей
статьи, устанавливается соответствующими федеральными органами
исполнительной власти.
Суд правильно не согласился с доводами представителя
губернатора Омской области о том, что оспариваемыми актами был
восполнен пробел в нормативном правовом регулировании в
соответствии с положениями пункта 2 статьи 3 Федерального закона
от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации", поскольку
оспариваемыми правовыми нормами урегулированы вопросы, отнесенные
к ведению Российской Федерации.
Доводы представителя губернатора Омской области об отсутствии
оснований для удовлетворения заявления прокурора со ссылкой на
положения пунктов 6 и 14 статьи 33 Закона Российской Федерации "Об
образовании", пунктов 5, 29, 30 Положения о лицензировании
образовательной деятельности, утвержденного Постановлением
Правительства Российской Федерации от 18 октября 2000 года N 796
"Об утверждении Положения о лицензировании образовательной
деятельности", статью 2, пункт 2 статьи 6 Федерального закона "О
лицензировании отдельных видов деятельности", пункт 2 Положения о
лицензировании медицинской деятельности, утвержденного
Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 июля 2002
года N 499, Соглашение между Министерством здравоохранения
Российской Федерации и администрацией Омской области от 27 февраля
2003 года N 21 "О передаче полномочий по лицензированию
медицинской деятельности", суд правильно счел неосновательными,
так как названные нормативные правовые акты не регулируют
правоотношения в области административных правонарушений и вопросы
установления порядка производства по делам об административных
правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена Кодексом
Российской Федерации об административных правонарушениях.
Доводы кассационной жалобы, направленные к иному толкованию
норм материального права, примененных судом при рассмотрении
данного дела, ошибочны и не могут служить поводом к отмене решения
суда.
Руководствуясь ст. ст. 360, 361, 366 Гражданского
процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по
гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Омского областного суда от 8 октября 2004 года оставить
без изменения, а кассационную жалобу губернатора Омской области -
без удовлетворения.
|
