ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 15 декабря 2004 года
Дело N 14-Г04-25
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации в составе:
председательствующего Пирожкова В.Н.,
судей Еременко Т.И.,
Соловьева В.Н.
рассмотрела в судебном заседании от 15 декабря 2004 года дело
по заявлению администрации города Воронежа о признании
недействующим п. 6 ст. 1 Закона Воронежской области от 07.05.2004
N 14-ОЗ "О внесении изменений в Закон Воронежской области "Об
областном бюджете на 2004 год" и приложения 4 к нему по
кассационной жалобе Воронежской областной Думы на решение
Воронежского областного суда от 23 сентября 2004 года, которым
постановлено: признать недействующим п. 6 ст. 1 Закона Воронежской
области N 14-ОЗ от 07.05.2004 "О внесении изменений в Закон
Воронежской области "Об областном бюджете на 2004 год" и
приложение N 4 к нему в части определения норматива отчисления
налога на доходы физических лиц, передаваемого в бюджет
муниципального образования - г. Воронеж, - в размере 29,6% с
момента обращения заявителя в суд, то есть с 9 августа 2004 года.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Т.И.
Еременко, объяснения представителя Воронежской областной Думы по
доверенности С.М. Бекетовой, поддержавшей доводы кассационной
жалобы, представителей администрации Воронежской области по
доверенностям Т.В. Тюриной, Н.А. Степановой, Е.А. Воропаевой,
также поддержавших доводы кассационной жалобы, представителей
главы г. Воронежа по доверенностям С.Г. Курило, А.А. Хаванского,
возражавших против удовлетворения кассационной жалобы, заключение
помощника Генерального прокурора Российской Федерации Т.А.
Власовой, полагавшей, Судебная коллегия по гражданским делам
Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Законом Воронежской области от 31.12.2003 "Об областном бюджете
на 2004 год" предусмотрен норматив отчисления от налога на доходы
физических лиц, собираемого на территориях Лискинского и
Россошанского районов, в бюджет муниципальных образований, в
размере 60%, а собираемого на остальной территории Воронежской
области - в размере 50% (приложение N 2), 07.05.2004 в него
внесены изменения: пунктом 6 статьи 1 Закона "О внесении изменений
в Закон Воронежской области "Об областном бюджете на 2004 год" и
приложением 4 к нему снижен норматив отчислений в бюджет города
Воронежа налога на доходы физических лиц до 29,6 процентов.
Указанный нормативный акт был опубликован в газете "Коммуна" 15
мая 2004 года.
Администрация города Воронежа обратилась в суд с заявлением о
признании п. 6 ст. 1 Закона Воронежской области от 07.05.2004 и
приложения 4 к нему недействующим ввиду его противоречия ст. 7
Федерального закона РФ от 25.09.1997 N 126-ФЗ (в редакции от
29.06.2004) О финансовых основах местного самоуправления в
Российской "Федерации", которым норматив подоходного налога с
физических лиц отнесен к собственным доходам местных бюджетов и
закреплен за муниципальными образованиями на постоянной основе в
пределах не менее 50 процентов.
Кроме того, оспариваемые положения Закона нарушают, по мнению
заявителя, его права и законные интересы в сфере экономической
деятельности, поскольку устанавливают норматив отчислений в
местный бюджет в размере менее установленного федеральным законом,
что приведет к недополучению местным бюджетом в 2004 году 354,4
млн. рублей.
В подтверждение заявленных доводов заявитель представил суду
копию оспариваемого нормативного правового акта. Определением
Воронежского областного суда от 09.09.2004 по настоящему делу в
качестве заинтересованного лица привлечена администрация
Воронежской области.
В судебном заседании представители заявителя требования
уточнили, просили признать оспариваемый Закон недействующим в
части определения норматива отчисления налога на доходы физических
лиц, передаваемого в бюджет муниципального образования - г.
Воронеж в размере 29,6%, суду пояснили, что нормами ныне
действующего Бюджетного кодекса РФ, устанавливающего общие
принципы формирования бюджетов и межбюджетных отношений,
предоставлено право органам государственной власти субъекта
Российской Федерации самостоятельно формировать бюджетную и
налоговую политику на территории субъекта, однако проведение такой
политики не может нарушать финансовую самостоятельность и
бюджетную независимость органов местного самоуправления,
установленные Конституцией РФ, и противоречить нормам федерального
законодательства, и полагают, что оспариваемый Закон нарушает
бюджетную независимость и финансовую самостоятельность заявителя,
поскольку произвольно, без законных оснований, снизил
установленный федеральным законодателем норматив отчисления
налога.
Кроме того, прокурором Воронежской области в Воронежскую
областную Думу внесен протест, в котором предложено привести
оспариваемый нормативный акт в соответствие с федеральным
законодательством путем включения из текста указанного пункта
статьи 1 слов "налога на доходы физических лиц, налога на
имущество организаций, предприятий". В приложении N 4 к Закону
части таблицы, касающиеся налога на доходы физических лиц, налога
на имущество организаций и предприятий, исключить.
Представитель заинтересованного лица Воронежской областной Думы
возражал против удовлетворения заявления, указав, что Закон
Воронежской области от 07.05.2004, в том числе и оспариваемая
норма, принят областной Думой в рамках полномочий, предоставленных
Федерацией субъекту РФ, в соответствии с требованиями действующего
законодательства.
Бюджетным кодексом РФ субъект Российской Федерации наделен
правом определять бюджетную и налоговую политику на своей
территории. Доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным
и налоговым законодательством, в них могут быть частично
централизованы доходы, зачисляемые в бюджеты других уровней
бюджетной системы РФ для целевого финансирования централизованных
мероприятий.
Нормативы централизованных доходов утверждаются федеральным
законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом
субъекта РФ о региональном бюджете на очередной финансовый год.
Внесение соответствующих изменений в областной Закон путем
уменьшения отчислений от указанных налогов произведено в целях
централизации средств местных бюджетов для уплаты взносов на
обязательное медицинское страхование в соответствии с
Постановлениями Правительства РФ от 17.03.2003 и от 01.12.2003,
которыми органам исполнительной власти субъектов РФ предписывалось
осуществлять взносы на обязательное медицинское страхование
неработающих пенсионеров за счет средств бюджетов субъектов РФ и
(или) централизованно за счет средств бюджетов муниципальных
образований. В связи с изложенным полагает правомерной
централизацию доходов с физических лиц в областном бюджете для
финансирования мероприятий по платежам, предусмотренным в бюджетах
муниципальных образований.
Налог на доходы физических лиц в соответствии с Федеральным
законом от 23.12.2003 "О федеральном бюджете на 2004 год" в
размере 100% отчислений зачисляется в консолидированный бюджет
субъекта РФ и, являясь собственным доходом субъекта РФ, в порядке,
предусмотренном статьей 58 БК РФ, может передаваться в местный
бюджет полностью или частично в процентной доле, утверждаемой
законодательными органами субъекта РФ.
В соответствии с изложенным полагает, что передача доходов
субъекта РФ бюджетам других уровней бюджетной системы РФ является
его правом, а не обязанностью.
Помимо этого, действующее налоговое законодательство не
содержит понятия "подоходного налога с физических лиц", Закон РФ
от 07.12.1991 "О подоходном налоге с физических лиц" утратил силу
с 01.01.2001, главой 30 Налогового кодекса РФ установлен новый вид
налога - "налог на доходы физических лиц", в связи с чем
подоходный налог с физических лиц, а также налог на имущество
организаций (предприятий), составляющие собственные доходы местных
бюджетов в соответствии с Федеральным законом "О финансовых
основах местного самоуправления в Российской Федерации", утратили
силу, п. п. 1 и 2.2 ст. 7 этого Закона применяться не могут как
противоречащие налоговому и Бюджетному кодексам РФ.
Представители привлеченного к участию в деле в качестве
заинтересованного лица администрации Воронежской области
поддержали возражения представителя Воронежской областной Думы,
высказали аналогичную позицию, пояснив, что оспариваемый
нормативный акт принят в соответствии со ст. ст. 8, 39, 52, 55,
56, 58 Бюджетного кодекса РФ, главами 23, 30 РЖ РФ, анализ
которых, по их мнению, позволяет утверждать о том, что субъект РФ
самостоятельно определяет нормативы отчислений по регулирующим
налогам в бюджеты других уровней бюджетной системы на
соответствующей территории.
По делу постановлено указанное выше решение.
Представитель Воронежской областной Думы подал кассационную
жалобу, в которой просит решение отменить.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы,
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской
Федерации находит решение подлежащим оставлению без изменения.
В соответствии со ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация,
считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке
нормативным правовым актом органа государственной власти, органа
местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права
и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации,
законами и другими нормативными правовыми актами, вправе
обратиться в суд с явлением о признании этого акта противоречащим
закону полностью или в части.
Суд установил, что оспариваемый акт принят правомочным на то
органом, облечен в надлежащую форму, его содержанием является
правовая норма и он может быть оспорен в порядке, предусмотренном
ст. ст. 251 - 253 ГПК РФ, а, определяя обстоятельства, имеющие
значение для дела, и какой стороне их надлежит доказывать, суд
исходил из требований ст. 149 ГПК РФ, в соответствии с которой
обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием
для принятия нормативного правового акта, его законности
возлагается на орган, принявший нормативный правовой акт.
В соответствии с п. "ж" ст. 71 Конституции Российской Федерации
финансовое регулирование является предметом исключительного
ведения Российской Федерации. Законы субъектов Российской
Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в
соответствии с частями 1 статьи 76 Конституции Российской
Федерации.
Поскольку в соответствии со ст. 14 Налогового кодекса РФ налог
на доходы физических лиц является федеральным налогом, составляет
регулирующий доход бюджетов, передается в бюджеты других уровней
бюджетной системы, по которому устанавливаются нормативы
отчислений (в процентах) в бюджет субъектов РФ или местные бюджеты
на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не
менее чем на три года), не являясь при этом их собственными
доходами, нормативы отчислений определяются Бюджетным кодексом
либо законом о бюджете того уровня бюджетной системы РФ, который
распределяет переданные ему регулирующие доходы из бюджета другого
уровня (ст. ст. 48, 55 ч. 1, 60 ч. 1 БК РФ), а Федеральным законом
от 23.12.2003 "О федеральном бюджете на 2004 год" установлен 100%
норматив отчисления налога на доходы физических лиц в
консолидированный бюджет субъектов Российской Федерации
(Приложение N 2), который составляют бюджет субъекта РФ и свод
бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории
(ст. 15 БК РФ).
Суд согласился с позицией заявителя о том, что определение
нормативов отчислений доходов, передаваемых в порядке
регулирования местным бюджетам, не относится к компетенции
субъекта РФ, а устанавливается на федеральном уровне.
Вопросы, касающиеся выделения местному самоуправлению средств
из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации,
на территории которого находится данное муниципальное образование,
были предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской
Федерации.
В постановлении по делу о проверке конституционности положений
пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области "О бюджетном
устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области"
Конституционный Суд Российской Федерации указал, что выравнивание
уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных
образований осуществляется посредством бюджетного регулирования
через установление регулирующих источников доходов и оказание
прямой финансовой помощи из бюджетов других уровней.
При этом правовые режимы распределяемых между муниципальными
бюджетами денежных средств регулирующих налогов и сборов, а также
средств финансовой помощи зависят от того, формируются они за счет
собственных доходов субъекта Российской Федерации или за счет
отчислений от федеральных регулирующих налогов и сборов:
распоряжение собственными доходами относится к бюджетной
компетенции субъектов Российской Федерации, на основании которой
они вправе передавать доли региональных налогов или устанавливать
процентные отчисления от региональных налогов для их последующего
зачисления в четные бюджеты с целью выравнивания минимальной
бюджетной обеспеченности муниципальных образований; федеральные же
налоги и сборы находятся в ведении Российской Федерации, по ним
федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый
год устанавливаются процентные нормативы отчислений в бюджеты
субъектов Российской Федерации для осуществления выравнивания
минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской
Федерации, которые подлежат дальнейшему перераспределению между
бюджетами других уровней только на основании федерального закона
(постановление от 11 ноября 2003 года N 16-П).
Федеральным законом от 25.09.1997 N 126-ФЗ (в редакции от
29.06.2004) "О финансовых основах местного самоуправления в
Российской Федерации" установлен норматив отчисления подоходного
налога с физических лиц в местный бюджет - не менее 50% в среднем
по субъекту Российской Федерации (п. 1 ч. 4 ст. 7).
Суд не согласился с доводом представителей заинтересованных лиц
о том, что указанная норма в соответствии со ст. 7 Федерального
закона "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской
Федерации" не может применяться, поскольку противоречит нормам
Бюджетного кодекса.
Как видно из ч. 4 ст. 7 Федерального закона "О финансовых
основах местного самоуправления", часть подоходного налога с
физических лиц относится к собственным доходам местных бюджетов,
закрепляемым на постоянной основе, что противоречит нормам
Бюджетного кодекса, вместе с тем этой нормой предусмотрен
минимальный размер обязательных гарантий финансовой
самостоятельности местного самоуправления в виде норматива
процентного отчисления данного вида налога муниципальному
образованию, этот норматив, по мнению суда, не противоречит
Бюджетному кодексу и, следовательно, должен применяться. При этом
суд исходит из того, что вышеназванный Закон не отменен и не
признан утратившим силу.
Поскольку определять объем и закреплять регулирующие налоги,
т.е. регулировать доходы бюджета города - не только право, но и
обязанность органов государственной власти субъектов Российской
Федерации, они должны руководствоваться Федеральным
законодательством, суд правильно пришел к выводу о том, что
снижение субъектом Российской Федерации норматива отчисления
регулирующего налога, передаваемого местным бюджетам, с 50% до
29,6% нарушает принцип самостоятельности местного бюджета, который
предусмотрен ст. 31 Бюджетного кодекса РФ, а также нарушает
установленные Федеральным законом N 26-ФЗ от 29.06.2004 принципы
обеспечения сбалансированности минимальных местных бюджетов на
основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности,
обеспечения гарантий финансовой самостоятельности местного
самоуправления.
В соответствии с правилами, установленными ст. 253 ГПК РФ,
установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть
противоречит федеральному закону либо другому нормативному
правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает его
недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного
указанного судом времени.
Суд пришел к выводу о том, что Закон Воронежской области от
07.05.2004 N 14-ОЗ в оспариваемой части противоречит Бюджетному
кодексу (ст. ст. 49, 52, 55, 58, 10) и Федеральному закону N 126-
ФЗ от 26.09.1997 (ч. 4 ст. 7), нарушает предоставленные
Конституцией и федеральным законодательством финансовую
самостоятельность и бюджетную независимость органа муниципального
образования (статьи 12, 130 - 133 Конституции РФ), в связи с чем
подлежит признанию недействующим по изложенным выше основаниям.
Поскольку оспариваемый нормативный акт применяется и
исполняется с 1 июня 2004 года, о чем свидетельствуют пояснения
представителей заявителя и заинтересованных лиц, а также
представленный акт сверки взаиморасчетов между администрацией
Воронежской области и территориальным Фондом обязательного
медицинского страхования, до 9 августа 2004 года заявитель его
признавал и не оспаривал, суд признал его недействующим не с
момента его принятия, а со дня обращения заявителя в суд с
соответствующим заявлением.
Обосновывая необходимость снижения норматива процентного
отчисления налога на доходы физических лиц в 2004 году,
представители заинтересованных лиц сослались на ст. 38 БК РФ и
Постановления Правительства РФ от 17.03.2003 N 158 "О
дополнительном финансировании в 2003 году расходов, связанных с
оказанием адресной медицинской помощи неработающим пенсионерам" и
от 31.12.2003 N 807.
Действительно, в силу ст. 38 БК РФ принцип адресности и
целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные
средства выделяются в распоряжение конкретных получателей
бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование
конкретных целей.
Любые действия, приводящие к нарушению адресности
предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не
обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств,
являются нарушением бюджетного законодательства Российской
Федерации.
Суд не согласился с таким утверждением, поскольку субъект РФ не
вправе уменьшать установленный федеральным законом норматив
отчислений налога на доходы физических лиц. Кроме того,
Постановлением Правительства N 807 от 31.12.2003 обязанность по
осуществлению взносов на обязательное медицинское страхование
неработающего населения в 2004 году возложена на органы
исполнительной власти субъектов Российской Федерации за счет
средств их бюджетов, а не за счет средств местных бюджетов.
Не согласился суд с доводом представителей заинтересованных лиц
о том, что термин "подоходный налог", предусмотренный Федеральным
законом "О финансовых основах местного самоуправления", не
тождественен термину "доходы физических лиц", поскольку природа
этих налогов идентична, они имеют один и тот же код классификации
доходов, а Налоговый кодекс РФ, переименовавший подоходный налог в
налог на доходы физических лиц, был введен в действие после
принятия Закона N 126-ФЗ от 25.09.1997.
Доводы в жалобе о том, что суд неправильно истолковал закон и
неправильно определил обстоятельства, имеющие значения для дела,
по существу сведены к тому, что представитель Воронежской
областной Думы, подавший кассационную жалобу, не согласен с
выводами суда, поэтому их нельзя признать состоятельными.
Утверждение о том, что до настоящего времени не внесены
изменения в Федеральный закон от 25 сентября 1997 года "О
финансовых основах местного самоуправления в РФ" и законодатель не
установил тождественность нововведенных налогов предыдущим, также
не свидетельствует о неправильности постановленного по делу
решения, поскольку суд дал оценку этому доводу и пришел к выводу о
том, что установленный Налоговым кодексом РФ налог на "доходы
физических лиц" имеет ту же природу, что и устанавливаемый ранее
подоходный налог.
Руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским
делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Воронежского областного суда от 23 сентября 2004 года
оставить без изменения, а кассационную жалобу Воронежской
областной Думы - без удовлетворения.
|
