ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 8 декабря 2004 года
Дело N 9-Г04-29
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации в составе:
председательствующего Пирожкова В.Н.,
судей Емышевой В.А.,
Хаменкова В.Б.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению
администрации г. Нижнего Новгорода о признании противоречащими
федеральному законодательству и недействующими ст. 1, ч. ч. 1, 3,
4 ст. 4, ч. ч. 1, 2, 4 ст. 9, ч. 1 (абз. 2) ст. 12, ст. 80, ст. 81
Закона Нижегородской области от 26.07.2004 N 87-З "О выборах
депутатов представительных органов муниципальных образований в
Нижегородской области", по кассационному представлению прокурора
Нижегородской области и по кассационной жалобе Законодательного
Собрания Нижегородской области, на решение Нижегородского
областного суда от 07.09.2004, которым признаны противоречащими
федеральному законодательству и недействующими со дня принятия ст.
1, ч. ч. 1, 3, 4 ст. 4, ч. ч. 1, 2, 4 ст. 9, ч. 1 (абз. 2) ст. 12,
ст. 80, ст. 81 Закона Нижегородской области от 26.07.2004 N 87-З
"О выборах депутатов представительных органов муниципальных
образований в Нижегородской области".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации
Емышевой В.А., объяснения представителя Законодательного Собрания
Ольнева В.В., поддержавшего доводы кассационной жалобы,
представителя администрации города Нижнего Новгорода Шумило А.А.,
заключение помощника Генерального прокурора Российской Федерации
Власовой Т.А., полагавшей решение суда отменить, Судебная коллегия
по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
14 ноября 2002 года Законодательным Собранием Нижегородской
области принят Закон N 72-З "О выборах депутатов представительных
органов местного самоуправления в Нижегородской области". 27 мая
2004 г. администрация г. Нижний Новгород обратилась в суд с
заявлением о признании недействующим указанного Закона.
24 июня 2004 г. Законодательным Собранием Нижегородской области
принят Закон N 87-З "О выборах депутатов представительных органов
местного самоуправления в Нижегородской области", опубликованный в
издании "Нижегородские новости" 04.08.2004. Закон вступает в силу
согласно ст. 87 Закона по истечении 10 дней со дня его
официального опубликования. Этим же Законом Закон области N 72-З
от 02.12.2002 признан утратившим силу.
16.08.2004 администрация г. Нижний Новгород обратилась в суд с
заявлением о признании недействующими противоречащими федеральному
законодательству отдельных положений Закона N 87-З от 26.07.2004
"О выборах депутатов представительных органов местного
самоуправления в Нижегородской области", а именно: ст. 1, ч. ч. 1,
3, 4 ст. 4, ч. ч. 1, 2, 4 ст. 9, ч. 1 (абз. 2) ст. 12, ст. 80, ст.
81, в части тех муниципальных образований, которые не образованы
вновь.
Свое заявление мотивирует тем, что указанные положения закона
противоречат ФЗ N 131-ФЗ от 06.10.2003 "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" и
нарушают права и компетенцию местного самоуправления, а именно тех
муниципальных образований, которые не образованы вновь.
Представитель Законодательного Собрания Нижегородской области
возражал против удовлетворения заявления администрации г. Нижнего
Новгорода, мотивируя тем, что права администрации г. Нижнего
Новгорода оспариваемым Законом не затрагиваются и, следовательно,
заявитель не вправе обращаться в суд с данным заявлением. Кроме
того, считает, что оспариваемый Закон не противоречит федеральному
закону.
7 сентября 2004 г. Нижегородским областным судом постановлено
приведенное выше решение.
Прокурор Нижегородской области подал кассационное
представление, в котором просит решение отменить и вынести по делу
новое решения об отказе в удовлетворении заявления. Полагает, что
суд неправильно применил материальный закон. Законодательное
Собрание Нижегородской области подало кассационную жалобу, в
которой просит решение отменить и производство по делу прекратить.
Полагает, что суд нарушил нормы процессуального права и эти
нарушения привели к неправильному разрешению дела, судом
неправильно определены и не доказаны обстоятельства, имеющие
значение для дела, выводы суда, изложенные в решении, не
соответствуют обстоятельствам дела.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы,
кассационного представления, Судебная коллегия по гражданским
делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.
В силу ч. 1 ст. 195 ГПК РФ решение суда должно быть законным и
обоснованным.
Согласно ст. 1 оспариваемого Закона, закон устанавливает
порядок назначения, подготовки и проведения выборов депутатов
представительных органов муниципальных образований в Нижегородской
области и определяет гарантии реализации гражданами Российской
Федерации их права на участие в выборах депутатов представительных
органов муниципальных образований. Положения уставов муниципальных
образований, связанные с порядком подготовки и проведения выборов
депутатов представительных органов муниципальных образований, не
должны противоречить настоящему Закону. В случае если указанные
положения противоречат настоящему Закону, применяются нормы
настоящего Закона.
Суд, признавая эту норму закона недействующей, указал, что она
противоречит ст. 34 ФЗ N 131-ФЗ от 6 октября 2003 года "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации", п. 2 ст. 3, п. 1 ст. 5 ФЗ N 184-ФЗ от 06.10.1999 "Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации", п. 9 ст. 2 ФЗ N 67-ФЗ "Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации".
Такой вывод суда основан на неправильном толковании норм
федерального закона.
Пунктом 1 статьи 11 ФЗ N 67-ФЗ "Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации" установлено, что законодательство Российской
Федерации о выборах составляют Конституция Российской Федерации,
настоящий Федеральный закон, иные федеральные законы, конституции
(уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные
правовые акты о выборах, принимаемые в Российской Федерации.
Порядок проведения муниципальных выборов согласно пункту 2
статьи 23 ФЗ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 года N
154-ФЗ определяется законами субъектов Российской Федерации.
В силу пп. "в" п. 2 ст. 5 ФЗ N 184-ФЗ "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации"
законом субъекта Российской Федерации в пределах полномочий,
определенных федеральным законом, устанавливается порядок
проведения выборов в органы местного самоуправления на территории
субъекта Российской Федерации.
По смыслу ФЗ от 26 ноября 1996 года N 138-ФЗ "Об обеспечении
конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть
избранными в органы местного самоуправления" понятие "порядок
проведения выборов" включает в себя: избирательные права граждан,
избирательные округа, избирательные комиссии, статус члена
избирательной комиссии, обжалование решений и действий
(бездействия) избирательных комиссий, списки избирателей, порядок
выдвижения и регистрации кандидатов, предвыборную агитацию,
финансирование выборов, голосование и определение результатов
выборов и др.
Полномочия законодательного органа субъекта Российской
Федерации по установлению гарантий избирательных прав граждан при
проведении муниципальных выборов, порядка назначения, подготовки
проведения и подведения итогов муниципальных выборов предусмотрены
и ФЗ от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации",
который в полном объеме вступит в силу с 1 января 2006 г.
Порядок проведения муниципальных выборов согласно п. 2 ст. 22
Закона Нижегородской области от 8 апреля 1996 г. N 27-З "Об
организации местного самоуправления в Нижегородской области"
определяется законами Нижегородской области.
Пунктом 3 статьи 21 Устава города Нижний Новгород установлено,
что Городская Дума избирается на срок 4 года гражданами... в
соответствии с законодательством Российской Федерации,
Нижегородской области и нормативными правовыми актами органов
местного самоуправления города Нижнего Новгорода".
Следовательно, оспариваемый нормативный правовой акт принят
Законодательным Собранием Нижегородской области в пределах
компетенции, предоставленной ему федеральным законодательством,
Уставом области.
Установление в части 2 статьи 1 Закона области нормы о том, что
положения уставов муниципальных образований не должны
противоречить этому Закону, вытекает из положений ФЗ N 154-ФЗ,
согласно которому местное самоуправление осуществляется в
соответствии с уставами субъектов Российской Федерации, законами
субъектов Российской Федерации (в п. 1 ст. 7), противоречие устава
муниципального образования законам субъекта РФ является основанием
для отказа в государственной регистрации (п. 4 ст. 8), порядок
проведения муниципальных выборов определяется законами субъектов
Российской Федерации (п. 2 ст. 23).
Таким образом, местное самоуправление самостоятельно лишь в
пределах полномочий, установленных федеральными законами и
законами субъектов Федерации, поэтому и уставы местного
самоуправления во всех их положениях, в том числе и в вопросах
выборных полномочий, должны соответствовать этим законам.
Ссылки в решении суда на ст. 34 ФЗ N 131-ФЗ в данном случае
являются необоснованными, поскольку согласно ст. 83 указанный
Закон вступает в силу с 1 января 2006 г., ст. 34 Закона вступает в
силу со дня официального опубликования закона (08.10.2003) и до 1
января 2006 г. применяются исключительно к правоотношениям,
возникающим в силу требований статей 84 и 85 ФЗ. Пункт 1 ст. 84 ФЗ
определяет, что в муниципальных образованиях, образованных до 8
октября 2003 г., выборы органов и должностных лиц местного
самоуправления проводятся без учета положений Закона N 131-ФЗ в
порядке и сроки, установленные уставами муниципальных образований.
Исключениями являются преобразование муниципальных образований и
изменение их границ. В этом случае выборы проводятся в
соответствии со ст. 85 ФЗ. Заявитель же оспаривает положения
закона лишь в части муниципальных образований, не образованных
вновь.
Признавая недействующими положения ч. ч. 1, 3, 4 ст. 4 Закона
(Выборы депутатов представительных органов муниципального
образования) и абз. 2 ч. 1 ст. 12 Закона (Избирательные округа),
суд указал, что указанные положения Закона противоречат
Конституции РФ, в то время как суд общей юрисдикции не вправе
проверять нормативный правовой акт на его соответствие Конституции
РФ, поскольку ст. 3 Федерального конституционного закона от 21
июля 1994 года N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской
Федерации" это отнесено к полномочиям Конституционного Суда
Российской Федерации.
Пункт 1 ст. 9 оспариваемого Закона устанавливает, что выборы
назначаются Законодательным Собранием Нижегородской области в
связи с истечением срока полномочий или досрочным прекращением
полномочий представительных органов местного самоуправления.
Суд признал указанную норму недействующей, указав на ее
противоречие ст. ст. 34, 84 ФЗ N 131-ФЗ, однако не указал, каким
именно положениям приведенных норм и в чем заключается
противоречие. Так, ни в одной из указанных норм закона не
закреплено право муниципального образования на назначение выборов.
В то время как в п. 2 ст. 23 ФЗ N 131-ФЗ предусмотрено право
представительных органов муниципальных образований на назначение
выборов. Однако эта норма закона вступит в действие с 1 января
2006 г.
Как видно из заявления администрации города Нижний Новгород от
07.09.2004, заявитель просил суд признать недействующими отдельные
положения оспариваемого акта в части тех муниципальных
образований, которые не образованы вновь (л.д. 95). Суд же,
признавая оспариваемые положения областного Закона недействующими
в полном объеме, не указал при этом мотивов принятия такого
решения.
Так, суд признал статьи 80 и 81 оспариваемого Закона,
регулирующие порядок замещения вакантного депутатского мандата по
муниципальному избирательному округу и по одномандатному
(многомандатному) избирательному округу, противоречащими ст. 34 ФЗ
N 131-ФЗ, не указав, противоречит ли этот порядок для всех
муниципальных образований или для муниципальных образований,
созданных до 08.10.2004.
При таких обстоятельствах решение суда нельзя признать законным
и обоснованным, решение подлежит отмене и передаче на новое
рассмотрение.
При новом рассмотрении суду первой инстанции надлежит учесть
изложенное, уточнить предмет и основания заявленных требований, а
также какие права и свободы заявителя или других лиц нарушены
оспариваемым актом, и в зависимости от установленных
обстоятельств, определить, противоречит ли оспариваемый акт
действующему федеральному закону или иному нормативному акту,
имеющему большую юридическую силу.
Руководствуясь ст. 361 Гражданского процессуального кодекса
Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам
Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Нижегородского областного суда от 07.09.2004 отменить и
направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином
составе судей.
|
