ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 1 декабря 2004 года
Дело N 59-Г04-22
(извлечение)
Прокурор Амурской области обратился в суд с заявлением о
признании противоречащими Бюджетному кодексу Российской Федерации
и недействующими со дня принятия постановления главы администрации
Амурской области от 13 июня 2002 г. N 392 "Об утверждении Порядка
предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам за счет
средств областного бюджета (за исключением государственных и
муниципальных унитарных предприятий)", Порядка предоставления
бюджетных кредитов юридическим лицам за счет средств областного
бюджета (за исключением государственных и муниципальных унитарных
предприятий) (приложения к названному постановлению) и
постановления главы администрации Амурской области от 8 января
2004 г. N 5 "О внесении изменения в Порядок предоставления
бюджетных кредитов юридическим лицам за счет средств областного
бюджета (за исключением государственных и муниципальных унитарных
предприятий)".
В обоснование заявления он указал, что данные нормативные акты
изданы главой администрации Амурской области с превышением
компетенции и противоречат нормам Бюджетного кодекса Российской
Федерации.
Считая, что принятием вышеназванных нормативных правовых актов
нарушен принцип верховенства федеральных законов, закрепленный в
ст. 4 Конституции Российской Федерации, прокурор просил
оспариваемые нормативные акты признать противоречащими
федеральному закону и считать их недействующими с момента
принятия.
Представитель администрации Амурской области не согласилась с
заявлением и пояснила, что в Законе Амурской области "Об областном
бюджете на 2002 год" в ст. ст. 19 - 21, 26 - 29, 31 и 34
установлены условия и порядок предоставления бюджетных кредитов,
поэтому главой администрации оспариваемые нормативные акты изданы
в целях уточнения механизма предоставления бюджетных кредитов за
счет средств областного бюджета и их возврата. Кроме того, в ст.
26 этого Закона прямо указано, что порядок предоставления кредитов
за счет средств областного бюджета определяется администрацией
области. Данная статья не была обжалована, являлась действующей и
подлежала применению. Привлечение кредитных организаций в качестве
уполномоченного банка по предоставлению средств областного бюджета
на возвратной основе производится на основании ст. 156 БК РФ, так
как банки имеют специальное разрешение (лицензию) Банка России
осуществлять банковские операции в соответствии со ст. 1
Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и
банковской деятельности". Глава администрации области в
соответствии со ст. 54 Устава Амурской области осуществляет
полномочия по исполнению областного бюджета, поэтому в силу ст.
284.1 БК РФ вправе применять меры принуждения к нарушителям
бюджетного законодательства. В части указания штрафных санкций и
порядка их применения в оспариваемых актах допущена ошибка.
Решением Амурского областного суда от 30 августа 2004 г.
заявление прокурора удовлетворено.
В кассационной жалобе финансового департамента администрации
Амурской области ставился вопрос об отмене решения суда по мотиву
его незаконности.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ 1
декабря 2004 г. в удовлетворении жалобы отказала по следующим
основаниям.
Статья 4 Конституции Российской Федерации устанавливает, что
Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют
верховенство на всей территории Российской Федерации.
Закрепленный данной статьей принцип означает, что в случае
противоречия закона субъекта Российской Федерации федеральному
закону должен действовать федеральный закон.
В силу ст. 76 БК РФ бюджетный кредит может быть предоставлен
юридическому лицу, не являющемуся государственным или
муниципальным унитарным предприятием, на основании договора,
заключенного в соответствии с гражданским законодательством
Российской Федерации с учетом положений настоящего Кодекса и иных
нормативных актов, только при условии предоставления заемщиком
обеспечения исполнения своего обязательства по возврату указанного
кредита.
В данной статье установлено, что от имени субъекта Российской
Федерации договор заключает уполномоченный федеральными законами,
указами Президента Российской Федерации, постановлениями
Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов
Российской Федерации государственный орган, а цели, на которые
может быть предоставлен бюджетный кредит, условия и порядок
предоставления бюджетных кредитов, лимиты их предоставления на
срок в пределах года и на срок, выходящий за пределы бюджетного
года, а также ограничения по субъектам использования бюджетных
кредитов указываются при утверждении бюджета на очередной
финансовый год.
В соответствии со ст. 11 БК РФ бюджеты субъектов Российской
Федерации разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов
Российской Федерации.
Проанализировав приведенные положения федерального
законодательства, суд пришел к правильному выводу о том, что
установление порядка предоставления бюджетных кредитов должно
производиться при принятии закона о бюджете на очередной
финансовый год и, следовательно, должно быть облечено в форму
нормативного акта представительного органа власти.
В соответствии со ст. 154 БК РФ к бюджетным полномочиям органов
исполнительной власти отнесены такие полномочия, как составление
проекта бюджета, внесение его с необходимыми документами и
материалами на утверждение законодательного (представительного)
органа, исполнение бюджета, управление государственным,
муниципальным долгом, ведомственный контроль за исполнением
бюджета, а также иные полномочия, определенные Кодексом, иными
правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации,
субъектов Российской Федерации.
В силу ст. 55 Устава (Основного Закона) Амурской области от 13
декабря 1995 г. N 40-ОЗ губернатор области в сфере бюджетных
правоотношений вносит представление областному Совету на
утверждение проекта областного бюджета, бюджетов областных
государственных внебюджетных и валютного фондов, отчетов об их
исполнении, а также имеет право вносить на рассмотрение областного
Совета проекты постановлений областного Совета и проекты
нормативных правовых актов по другим вопросам.
Как видно из материалов дела, в нарушение данного правового
принципа и вышеперечисленных норм порядок предоставления бюджетных
кредитов в Амурской области установлен главой администрации
области, а не представительным органом субъекта Российской
Федерации, т.е. с превышением предоставленной губернатору
компетенции в сфере бюджетных полномочий, и противоречит отдельным
нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации, определяющим
уполномоченных заключать договор о предоставлении бюджетного
кредита лиц, способы и порядок применения мер ответственности за
неисполнение обязанностей по договору о бюджетном кредите.
В связи с этим правильно признана необоснованной ссылка на
имеющееся указание в ст. 26 Закона Амурской области "Об областном
бюджете на 2002 год" о том, что порядок предоставления кредитов за
счет средств областного бюджета определяется администрацией
области, так как такое указание прямо противоречит Бюджетному
кодексу Российской Федерации и Уставу Амурской области.
Также правильно не согласился суд с доводом о том, что
губернатором области в постановлениях механизм предоставления
бюджетных кредитов только конкретизирован. Из наименования и
текста оспариваемых актов следует, что в них определяются
ограничения по субъектам использования бюджетных средств, условия
предоставления кредитов, правила возврата кредитов, а также
начисления и уплаты процентов за пользование ими, права и
обязанности участников данного правоотношения, т.е. полностью
урегулирован порядок предоставления бюджетных кредитов, и, кроме
того, разрешены вопросы, относящиеся к компетенции
законодательного органа власти.
Ссылка представителя администрации и департамента на ст. 156 БК
РФ несостоятельна. В ней установлено, что кредитные организации
могут привлекаться для осуществления операций по предоставлению
средств бюджета на возвратной основе. Однако заключать договор о
предоставлении бюджетного кредита субъекта Российской Федерации в
соответствии со ст. 76 Кодекса должен государственный орган, к
которым кредитные организации не относятся.
Прокурор не оспаривал участие кредитных организаций при
осуществлении операций по предоставлению бюджетных кредитов.
С доводами прокурора о противоречии федеральному
законодательству отдельных пунктов оспариваемых актов в части
применения штрафных санкций представители администрации и
департамента согласились, так как ст. ст. 290, 284, 284.1 БК РФ
предусмотрено, что за несвоевременный возврат бюджетных средств,
полученных на возвратной основе, может быть взыскана (а не изъята)
пеня в бесспорном порядке.
Таким образом, требования прокурора являются обоснованными.
Ссылка в кассационной жалобе на ч. 1 ст. 76, ст. 156 БК РФ, ст.
819 ГК РФ и ст. 13 Федерального закона "О банках и банковской
деятельности" не свидетельствует о незаконности решения суда,
поскольку оспариваемые правовые акты приняты главой администрации
области с превышением компетенции. В связи с этим все оспариваемые
постановления являются недействующими.
Кроме того, из содержания оспариваемых актов и их названий
следует, что порядок предоставления бюджетных кредитов включает и
правила их возврата.
Поэтому нельзя согласиться с доводами кассационной жалобы о
том, что постановление главы администрации области от 8 января
2004 г. не определяет условия предоставления бюджетных кредитов, а
лишь предусматривает механизм возврата средств, предоставленных на
возвратной основе.
Вывод суда основан на анализе федерального законодательства и
законодательства Амурской области, мотивирован, соответствует
требованиям закона и оснований считать его неправильным у Судебной
коллегии нет. Нарушений норм материального права, которые бы
привели или могли привести к неправильному разрешению спора, в том
числе и тех, на которые имеется ссылка в кассационной жалобе,
судом не допущено.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ
решение Амурского областного суда оставила без изменения, а
кассационную жалобу финансового департамента администрации
Амурской области - без удовлетворения.
|
