ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 1 декабря 2004 года
Дело N 89-Г04-13
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Манохиной Г.В.,
судей Макарова Г.В.,
Харланова А.В.
рассмотрела в судебном заседании от 1 декабря 2004 г.
гражданское дело по заявлению прокурора Тюменской области о
признании противоречащим федеральному законодательству и
недействующим с момента вступления решения суда в законную силу
Закона Тюменской области от 07.10.2002 N 71 "Об административных
комиссиях в Тюменской области" (в ред. Закона Тюменской области от
26.12.2002 N 110) по кассационной жалобе Тюменской областной Думы
на решение Тюменского областного суда от 7 сентября 2004 г.,
которым постановлено: "Заявление прокурора Тюменской области
удовлетворить. Признать Закон Тюменской области от 07.10.2002 N 71
"Об административных комиссиях в Тюменской области" (в ред. Закона
Тюменской области от 26.12.2002 N 110) противоречащим федеральному
законодательству и недействующим в полном объеме с момента
вступления решения суда в законную силу".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации
Макарова Г.В., объяснения представителей Тюменской областной Думы
и губернатора Тюменской области соответственно Баранова В.В. и
Дражиной И.В., заключение прокурора генеральной прокуратуры
Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение суда
оставить без изменения, Судебная коллегия
установила:
прокурор Тюменской области обратился в суд с вышеуказанным
заявлением, ссылаясь на то, что в соответствии с оспариваемым
Законом рассмотрение дел об административных правонарушениях,
определяемых законами Тюменской области, возложено на
административные комиссии, создаваемые органами местного
самоуправления и финансируемые за счет средств местных бюджетов,
что противоречит ФЗ N 154-ФЗ "Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ", согласно которому в ведении
муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а
также отдельные государственные полномочия. Административное и
административно-процессуальное законодательство находится в
совместном ведении РФ и ее субъектов и не относится к вопросам
местного значения. Учитывая данные обстоятельства, производство по
делам об административных правонарушениях и применение мер
административного принуждения является выполнением государственных
полномочий, следовательно, органы местного самоуправления не
вправе принимать нормативные акты, создающие органы
административной юрисдикции и определяющие их состав. Кроме того,
в Тюменской области не был принят закон, наделяющий органы
местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в
сфере административного права. Незаконным является и возложение на
органы местного самоуправления обязанностей по финансовому и
материально-техническому обеспечению деятельности административных
комиссий, поскольку при наделении органов местного самоуправления
отдельными государственными полномочиями необходимо осуществлять
передачу материальных и финансовых средств, а также реализация
переданных полномочий должна быть подконтрольна государству. При
таких обстоятельствах областным Законом нарушаются права
муниципальных образований по решению исключительно вопросов
местного значения и отдельных государственных полномочий,
переданных в строгом соответствии с действующим законодательством.
Кроме того, нарушаются права неопределенного круга лиц граждан,
т.к. ущемляются права граждан на осуществление местного
самоуправления, а также допускается применение мер
административного принуждения органами, созданными с нарушением
установленного порядка.
По делу постановлено приведенное выше решение.
В кассационной жалобе Тюменской областной Думы указывается о
несогласии с решением суда и ставится вопрос о его отмене. В
обоснование жалобы указывается на то, что вывод суда о том, что
нормы административного законодательства могут применяться лишь
уполномоченными на то законом органами государственной власти,
является необоснованным и не соответствует п. 2 ст. 22.1 КоАП РФ.
Административные комиссии не относятся к органам государственной
власти, так как не отвечают признакам, присущим государственному
органу. По этим же основаниям они не относятся и к органам
местного самоуправления. Они являются специальным органом
административной юрисдикции, наделенным федеральным законом
полномочиями по рассмотрению дел об административных
правонарушениях, предусмотренных законом субъекта РФ. Законом
Тюменской области "Об административной ответственности за
отдельные виды правонарушений" определены составы административных
правонарушений, которые рассматривают административные комиссии.
Пункт 2 статьи 22.1 КоАП РФ установил, что административные
комиссии создаются в соответствии с законом субъекта РФ.
Конструкция данной нормы предполагает, что законом субъекта РФ
определяется порядок создания административных комиссий. При этом
каких - либо, требований к порядку создания комиссий федеральная
норма не предусматривает. Данный порядок установлен Законом
Тюменской области "Об административных комиссиях в Тюменской
области", в соответствии с которым глава муниципального
образования должен издать правовой акт, в котором определить
состав административной комиссии, их количество, а также утвердить
регламент работы административной комиссии. В данном случае органу
местного самоуправления не передаются государственные полномочия,
а реализуется право органа государственной власти субъекта РФ
принять решение, выполнение которого обязательно для органов
местного самоуправления (статья 26 ФЗ "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации").
Норма областного Закона, предписывающая главе муниципального
образования своим решением создать орган административной
юрисдикции, носит административно-правовой характер. Реализация
данной нормы осуществляется органом местного самоуправления в
форме исполнения, а не применения. Субъектами исполнения
административно-правовой нормы могут быть органы местного
самоуправления. Данное решение не повлекло увеличение расходов или
уменьшение доходов органов местного самоуправления, а
следовательно, и не требует компенсации, как это предписывает
статья 38 Федерального закона "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации". При ином
толковании нормы областного Закона любое решение органа
государственной власти субъекта РФ, возлагающее на орган местного
самоуправления обязанность выполнить то или иное предписание,
предусмотренное нормативным правовым актом субъекта РФ, должно
рассматриваться как передача органу местного самоуправления
государственных полномочий с соблюдением порядка, предусмотренного
федеральным законодательством, что является неверным.
Непосредственно в кассационной инстанции представителями Думы и
губернатора Тюменской области признано соответствие требования
прокурора и решения суда лишь в части ст. 10 оспариваемого Закона
области.
Проверив материалы дела и обсудив доводы кассационной жалобы,
Судебная коллегия не находит оснований для ее удовлетворения.
При вынесении решения суд исходил из того, что оспариваемым
Законом области административные решения в муниципальных
образованиях создаются по решению глав муниципальных образований.
Главой муниципального образования определяется количество
административных комиссий, создаваемых в каждом муниципальном
образовании, устанавливается численный состав административной
комиссии, назначается состав административной комиссии, решается
вопрос об исполнении ответственными секретарями и председателями
административных комиссий своих полномочий на постоянной
профессиональной основе, утверждается регламент работы
административной комиссии, то есть рассмотрение дел об
административных правонарушениях, определяемых законами Тюменской
области, возложено на административные комиссии, создаваемые
органами местного самоуправления (главами муниципальных
образований) и финансируемые за счет средств местного бюджета, что
противоречит федеральному законодательству, в частности ФЗ "Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации", установившему, что местное самоуправление есть
самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения
по решению непосредственно или через органы местного
самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов
местного населения. В ведении муниципальных образований находятся
вопросы местного значения, а также отдельные государственные
полномочия, которыми могут наделяться органы местного
самоуправления (ст. ст. 2, 6). Статьей 22.1 КоАП РФ определен круг
органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об
административных правонарушениях, и часть 2 названной статьи
определяет, что органами административной юрисдикции в
соответствии с законами субъектов РФ могут быть лишь 4 их вида:
мировые судьи; комиссии по делам несовершеннолетних и защите их
прав; уполномоченные органы и учреждения органов исполнительной
власти субъектов РФ; административные комиссии, иные коллегиальные
органы, создаваемые в соответствии с законами субъектов РФ. Таким
образом, нормы административного законодательства могут
применяться лишь уполномоченными на то законом органами
государственной власти, к которым органы местного самоуправления в
силу ст. 12 Конституции РФ не относятся. В Тюменской области
отсутствует закон, наделяющий органы местного самоуправления по
созданию органов административной юрисдикции, является
неправомерным. В соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции
Российской Федерации органы местного самоуправления могут
наделяться законом отдельными государственными полномочиями с
передачей необходимых для их осуществления материальных и
финансовых средств. Согласно ч. 4 ст. 6 ФЗ N 154-ФЗ "Об общих
принципах организации местного самоуправления в РФ" наделение
органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами
субъектов РФ с одновременной передачей необходимых материальных и
финансовых средств, что в данном случае места не имеет и,
наоборот, как отмечено выше, материально-техническое обеспечение
деятельности административных комиссий осуществляют органы
местного самоуправления за счет средств бюджетов муниципальных
образований, что, по мнению суда, является незаконным.
Несостоятельными являются возражения в части того, что нет
необходимости решать вопрос о финансировании органов местного
самоуправления, так как финансовые средства на обеспечение
деятельности административных комиссий поступают от доходов в
местные бюджеты от назначенных штрафов, поскольку статья доходов
бюджетов муниципальных образований установлена ст. 46 Бюджетного
кодекса РФ и муниципальные образования получают ее в силу
федерального закона, а не в качестве компенсации за принятое
субъектом РФ решение.
В соответствии с ч. 4 ст. 6 ФЗ "Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ" реализация переданных полномочий
подконтрольна государству. Условия и порядок контроля за
осуществлением органами местного самоуправления отдельных
государственных полномочий определяются соответственно
федеральными законами и законами субъектов РФ. Вопреки указанной
норме оспариваемым областным Законом возможность осуществления
государственного контроля за переданными государственными
полномочиями не предусмотрена.
Судебная коллегия находит суждение и вывод суда по делу
обоснованными и законными, так как они сделаны на основании
установленных юридически значимых обстоятельств и при правильном
применении и толковании действующего законодательства, которое в
решении суда приведено. Доводы кассационной жалобы являются
аналогичными возражениям со стороны губернатора Тюменской области
и Тюменской областной Думы и их представителей в судебном
заседании, которые являлись предметом исследования и оценки суда.
Доводы кассационной жалобы (с учетом уточнения, внесенного в
кассационной инстанции) и отзыва на нее со стороны губернатора
Тюменской области не указывают на ошибочность вывода суда и не
могут быть признаны основанием для отмены решения по делу.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 361 ГПК РФ,
Судебная коллегия
определила:
решение Тюменского областного суда от 7 сентября 2004 г.
оставить без изменения, а кассационную жалобу Тюменской областной
Думы - без удовлетворения.
|
