ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 17 ноября 2004 года
Дело N 1-Г04-20
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В.,
судей Хаменкова В.Б.,
Харланова А.В.
рассмотрела в судебном заседании от 17 ноября 2004 года дело по
кассационной жалобе Архангельского областного Собрания депутатов
на решение Архангельского областного суда от 17 августа 2004 года,
которым удовлетворено заявление заместителя прокурора
Архангельской области о признании недействующими отдельных
положений Закона Архангельской области от 15 июля 2003 г. N 184-23-
ОЗ "О референдуме Архангельской области".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации
Хаменкова В.Б., заключение прокурора Генеральной прокуратуры
Российской Федерации Гермашевой М.М., полагавшей решение суда
оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам
Верховного Суда Российской Федерации
установила:
заместитель прокурора Архангельской области обратился в суд с
заявлением о признании противоречащими федеральному
законодательству и недействующими пункта 3 статьи 10 в части,
пункта 2 статьи 48 областного Закона от 15 июля 2003 г. N 184-23-
ОЗ "О референдуме Архангельской области".
В обоснование заявленных требований сослался на то, что второе
и четвертое предложения пункта 3 статьи 10 областного Закона в
части, предусматривающей назначение референдума главой
администрации области, и пункт 2 статьи 48, допускающий проведение
досрочного голосования отдельных групп участников референдума
субъекта Российской Федерации и устанавливающий перечень мест, где
может быть проведено такое голосование, не соответствуют
Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
Оспариваемыми нормами областного Закона нарушается гарантированное
Конституцией Российской Федерации (статья 32) право
неопределенного круга лиц - граждан Российской Федерации
участвовать в референдуме, поскольку указанными нормами не
соблюдены установленные федеральным законом условия, правила и
процедуры, обеспечивающие реализацию этого права.
Решением суда от 17 августа 2004 года заявление заместителя
прокурора удовлетворено.
В кассационной жалобе Архангельское областное Собрание
депутатов просит Верховный Суд Российской Федерации решение суда
отменить, ссылаясь на его незаконность.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы,
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской
Федерации считает решение суда правильным и оснований для его
отмены не находит.
Пунктом 3 статьи 10 оспариваемого областного Закона "О
референдуме Архангельской области" предусмотрено, что решение о
назначении референдума принимается в форме постановления
Архангельским областным Собранием депутатов (далее - областное
Собрание депутатов) в соответствии с Федеральным законом, Уставом
Архангельской области и настоящим Законом. В случае если новый
состав областного Собрания депутатов не сформирован или
неправомочен принимать решение, указанное решение принимается
главой администрации Архангельской области. В решении о назначении
референдума указывается дата его проведения, вопрос референдума
или проект выносимого на референдум областного закона или иного
нормативного правового акта. Областное Собрание депутатов или
глава администрации области принимает решение о назначении
референдума не позднее 20 дней после представления ему документов,
необходимых для назначения референдума, в порядке, предусмотренном
настоящим Законом.
Удовлетворяя заявление прокурора о признании положений,
предусматривающих назначение референдума главой администрации
области, не соответствующими действующему федеральному
законодательству, суд обоснованно исходил из того, что вопросы
назначения референдума субъекта Российской Федерации урегулированы
Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 12
июня 2002 года N 67-ФЗ.
Согласно пункту 4 статьи 15 указанного Федерального закона
референдум субъекта Российской Федерации назначается
законодательным (представительным) органом государственной власти
субъекта Российской Федерации в соответствии с настоящим
Федеральным законом, иным федеральным законом, конституцией
(уставом), законом субъекта Российской Федерации.
При этом суд правомерно отметил, что ни данный Федеральный
закон, ни иные федеральные законы не предусматривают возможности
назначения референдума субъекта Российской Федерации руководителем
высшего исполнительного органа государственной власти субъекта
Российской Федерации.
В силу пункта 2 статьи 1 Федерального закона "Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации" данный Закон имеет прямое действие и
применяется на всей территории Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 6 статьи 1 этого Федерального закона
федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов
Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах и
референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны
противоречить настоящему Федеральному закону. Если указанные
правовые акты противоречат настоящему Федеральному закону,
применяются нормы настоящего Федерального закона.
Из чего суд сделал правильный вывод о том, что референдум
субъекта Российской Федерации может быть назначен только
законодательным (представительным) органом государственной власти
субъекта Российской Федерации. Назначение референдума субъекта
Российской Федерации иными органами государственной власти либо
должностными лицами действующее федеральное законодательство не
допускает.
В итоге суд обоснованно признал, что пункт 3 статьи 10
областного Закона в указанной части противоречит вышеназванным
положениям Федерального закона "Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации", поскольку расширяет перечень субъектов,
имеющих право назначать референдум субъекта Российской Федерации.
Изложенные в кассационной жалобе доводы областного Собрания
депутатов о том, что, предоставив право главе администрации
области в упомянутых случаях назначать референдум, областной
законодатель, в соответствии с пунктом 3 статьи 1 Федерального
закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской Федерации", установил
гарантии права граждан на участие в референдуме, дополняющие
гарантии, установленные данным Федеральным законом, проверялись
судом и правильно признаны ошибочными, поскольку дополнительные
гарантии не могут устанавливаться путем нарушения норм
действующего Федерального закона. Пункт же 3 статьи 10 областного
Закона в оспариваемой части прямо противоречит вышеназванным
положениям пункта 4 статьи 15 Федерального закона "Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации".
Суд правильно указал, что, как следует из пункта 1 статьи 4
Федерального закона "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации",
законодательный (представительный) орган государственной власти
субъекта Российской Федерации является постоянно действующим. При
этом согласно пункту 5 статьи 9 указанного Федерального закона в
случае досрочного прекращения полномочий указанного органа
назначаются внеочередные выборы, которые проводятся не позднее чем
через 120 дней со дня вступления в силу решения о досрочном
прекращении полномочий названного органа.
А также на то, что принцип постоянного действия
законодательного органа субъекта Российской Федерации гарантирует
реализацию гражданами права на участие в референдуме субъекта
Российской Федерации, в частности на соблюдение установленной
федеральным законом процедуры проведения референдума, в том числе
на его назначение предусмотренным федеральным законом органом.
Согласно пункту 3 статьи 15 Федерального закона "Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации" референдум Российской Федерации
назначается в соответствии с Конституцией Российской Федерации,
федеральным конституционным законом.
В силу пункта "в" статьи 84, частей 2 и 3 статьи 92 Конституции
Российской Федерации и пункта 1 статьи 23 Федерального
конституционного закона "О референдуме Российской Федерации"
референдум Российской Федерации назначает Президент Российской
Федерации. Исполняющий обязанности Президента Российской Федерации
не имеет права назначать референдум.
При досрочном прекращении Президентом Российской Федерации
своих полномочий проводятся выборы Президента Российской
Федерации, которые должны состояться не позднее трех месяцев с
момента досрочного прекращения исполнения полномочий.
Установив, таким образом, что референдум Российской Федерации
не может быть назначен иным лицом, кроме указанного в Конституции
Российской Федерации и федеральном конституционном законе, суд
сделал правильный вывод о том, что аналогичный подход должен
применяться и к назначению референдума субъекта Российской
Федерации.
В соответствии с оспариваемым прокурором пунктом 2 статьи 48
областного Закона, если отдельные группы участников референдума,
включенных в список участников референдума на соответствующем
участке референдума, находятся в значительно удаленных от
помещения для голосования местах, транспортное сообщение с
которыми отсутствует или затруднено (на полярных станциях, маяках,
в отдаленных или труднодоступных местностях и тому подобное), и в
связи с этим невозможно провести досрочное голосование по участку
референдума в целом в соответствии с пунктом 1 настоящей статьи,
территориальная комиссия по согласованию с избирательной комиссией
области вправе разрешить провести голосование этих групп
участников референдума досрочно, но не ранее чем за 20 дней до дня
голосования, в течение нескольких дней в порядке, установленном
пунктами 3 - 9 настоящей статьи.
Признавая данную норму не соответствующей действующему
федеральному законодательству, суд правильно сослался на пункт 5
статьи 19 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных
прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации", в соответствии с которым в труднодоступных и
отдаленных местностях, на судах, находящихся на день голосования в
плавании, и на полярных станциях участки референдума могут
образовываться в срок, установленный пунктом 2 настоящей статьи
(не позднее чем за 45 дней до дня голосования), а в исключительных
случаях по согласованию с вышестоящей комиссией - не позднее чем
за пять дней до дня голосования. Такие участки входят в
избирательные округа по месту их расположения или по месту
приписки судна. В труднодоступных и отдаленных местностях, на
судах, находящихся в день голосования в плавании, и на полярных
станциях участки референдума могут образовываться вышестоящей
комиссией по согласованию с капитаном судна, начальником полярной
станции, руководителями других объектов, расположенных в
труднодоступных и отдаленных местностях.
Из чего следует, что в труднодоступных и отдаленных местностях,
на судах, находящихся в день голосования в плавании, и на полярных
станциях создаются участки референдума.
Согласно пункту 10 статьи 65 Федерального закона "Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации" соответствующая комиссия вправе по
согласованию с вышестоящей комиссией принять решение о проведении
досрочного голосования (но не ранее чем за 20 дней до дня
голосования) в отдаленных и труднодоступных местностях, на судах,
находящихся на день голосования в плавании, на полярных станциях,
на одном и более участках референдума.
Данный Федеральный закон в силу его пункта 2 статьи 1 имеет
прямое действие и применяется на всей территории Российской
Федерации. Пунктом 6 статьи 1 названного Федерального закона
предусмотрено, что федеральные законы, конституции (уставы),
законы субъектов РФ, иные нормативные правовые акты о выборах и
референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны
противоречить настоящему Федеральному закону. Если указанные
правовые акты противоречат настоящему Федеральному закону,
применяются нормы настоящего Федерального закона.
Из приведенных норм суд верно усмотрел, что досрочное
голосование может быть проведено только в целом на отдельных
участках референдума, образованных в указанных в федеральном
законе местах, правильно указав на то, что ни названный
Федеральный закон, ни иные федеральные законы не допускают
возможности проведения досрочного голосования для отдельных групп
участников референдума субъекта Российской Федерации и вне
помещений для голосования.
При этом судом справедливо замечено и то, что установление в
оспариваемой норме, в отличие от Федерального закона, открытого
перечня мест, где может быть проведено досрочное голосование,
порождает правовую неопределенность в ее толковании и применении.
При таких обстоятельствах вывод суда о противоречии пункта 2
статьи 48 областного Закона вышеназванным положениям Федерального
закона следует признать обоснованным.
Ссылки областного Собрания депутатов на статью 78 Федерального
закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации" и статью 70 Федерального закона "О
выборах Президента Российской Федерации", предусматривающие
возможность досрочного голосования отдельных групп избирателей на
указанных выборах, суд правильно посчитал несостоятельными, так
как указанные Законы вопросов проведения референдумов субъектов
Российской Федерации не регулируют. Референдум субъекта Российской
Федерации проводится в соответствии с Федеральным законом "Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации", который досрочного
голосования отдельных групп участников референдума субъекта
Российской Федерации вне помещений для голосования не
предусматривает.
Верным является довод суда и о том, что оспариваемая норма
областного Закона не может рассматриваться в качестве установления
дополнительных гарантий прав граждан на участие в референдуме,
поскольку Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных
прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации" позволяет провести в установленном им порядке досрочное
голосование на отдельных участках референдума, а также для
отдельных участников референдума - вне помещения для голосования,
не ограничивая при этом прав участников референдума на участие в
голосовании по вопросам референдума (п. 10 ст. 65, п. 2 ст. 66).
Согласно части 2 статьи 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый
нормативный правовой акт или его часть противоречат федеральному
закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую
юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт
недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного
указанного судом времени.
Поскольку суд нашел установленным, что оспариваемые прокурором
положения областного Закона противоречат действующему федеральному
законодательству, его решение о признании противоречащими
федеральному законодательству и недействующими пункта 3 статьи 10
в части, пункта 2 статьи 48 областного Закона от 15 июля 2003 г. N
184-23-ОЗ "О референдуме Архангельской области" следует признать
законным и обоснованным.
Довод кассационной жалобы о том, что пункт 2 статьи 13
Федерального закона "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации" с учетом
положений пункта 47 статьи 2 Федерального закона "Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации" предусматривает, что как
законодательный, так и исполнительный орган государственной власти
субъекта Российской Федерации вправе принимать решение о
назначении референдума, если это предусмотрено его уставом или
законом, является ошибочным.
Согласно пункту 2 статьи 13 Федерального закона "Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации" орган государственной власти
субъекта Российской Федерации, уполномоченный в соответствии с
конституцией (уставом), законом субъекта РФ принимать решение о
назначении референдума, вправе отказать в назначении референдума
только в случае нарушения при выдвижении инициативы проведения
референдума нормативных правовых актов, регулирующих подготовку и
проведение соответствующего референдума.
Из содержания данной нормы следует, что ею определены
обстоятельства, исключающие назначение референдума, а не органы,
наделенные правом назначать референдум субъекта Российской
Федерации. Вопрос же о том, какой орган уполномочен назначать
референдум субъекта Российской Федерации, однозначно разрешен в
вышеназванных положениях пункта 4 статьи 15 Федерального закона
"Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации", которые назначения
референдума субъекта Российской Федерации руководителем его
высшего исполнительного органа государственной власти не
предусматривают.
Прочие доводы кассационной жалобы направлены на иную оценку
доказательств об обстоятельствах, установленных и исследованных
судом в соответствии с правилами статей 12, 56 и 67 ГПК РФ, а
потому не могут служить основанием к отмене его решения.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 360 и 361
ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации
определила:
решение Архангельского областного суда от 17 августа 2004 года
оставить без изменения, а кассационную жалобу Архангельского
областного Собрания депутатов - без удовлетворения.
|
