ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 27 октября 2004 года
Дело N 55-Г04-16
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации в составе:
председательствующего Лаврентьевой М.Н.,
судей Харланова А.В.,
Еременко Т.И.
рассмотрела в судебном заседании от 27 октября 2004 года
гражданское дело по кассационному представлению и.о. прокурора
Республики Хакасия на решение Верховного Суда Республики Хакасия
от 19 июля 2004 года по заявлению прокурора Республики Хакасия о
признании противоречащими федеральному законодательству,
недействующими и не подлежащими применению отдельных положений
Закона Республики Хакасия от 3 марта 2004 года N 16 "О выборах
председателя Правительства Республики Хакасия".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации
Харланова А.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры
Российской Федерации Власовой Т.А., поддержавшей доводы
кассационного представления прокурора, Судебная коллегия по
гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
прокурор Республики Хакасия обратился в суд с заявлением о
признании пункта 4 статьи 9, пункта 8 статьи 10, пункта 3 статьи
30, пункта 11 статьи 50, пункта 6 статьи 51, пункта 10 статьи 51
Закона Республики Хакасия от 3 марта 2004 года N 16 "О выборах
Председателя Правительства Республики Хакасия" противоречащими
федеральному законодательству, недействующими.
В обоснование своих требований прокурор сослался на то, что
пункт 4 статьи 9 Закона Республики Хакасия от 3 марта 2004 года N
16 "О выборах Председателя Правительства Республики Хакасия"
(далее - Закона РХ), предусматривающий, что сведения об
избирателях представляются в территориальные избирательные
комиссии не позднее чем за 60 дней до дня голосования, а если
список избирателей составляется участковой избирательной
комиссией, - в соответствующие участковые избирательные комиссии
сразу после их сформирования, противоречит пунктам 1 и 6 статьи 17
Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации" (с изменениями от 7 июня 2004 года)
(далее - Федерального закона), из которых следует, что в целях
реализации прав избирателей соответствующими комиссиями
составляются списки на основании сведений, полученных с
использованием государственной системы регистрации (учета)
избирателей. Сведения о зарегистрированных избирателях
направляются уполномоченным на то органом или уполномоченным
должностным лицом в территориальные комиссии (избирательные
комиссии муниципальных образований), при отсутствии таковых - в
окружные избирательные комиссии, а в случаях, предусмотренных
законом, - в участковые комиссии сразу после назначения дня
голосования или после образования этих комиссий.
Установив сроки представления списков в территориальные
избирательные комиссии, отличные от сроков, предусмотренных
федеральным законодательством, Верховный Совет Республики Хакасия
вышел за пределы своей компетенции.
Правовая норма пункта 8 статьи 10 Закона РХ, согласно которой
запись в списке избирателей об исключении гражданина Российской
Федерации из списков избирателей заверяется подписью председателя
и секретаря участковой избирательной комиссии, противоречит пункту
16 статьи 17 Федерального закона, в соответствии с которым запись
в списке избирателей об исключении гражданина Российской Федерации
из списков избирателей заверяется подписью только председателя
участковой комиссии.
Положение пункта 3 статьи 30 Закона РХ, устанавливающего, что
публикация предвыборной программы должна быть осуществлена в
рамках использования бесплатной печатной площади, предоставляемой
зарегистрированному кандидату в соответствии с настоящим Законом,
либо оплачена из избирательного фонда кандидата, противоречит
пункту 10 статьи 48 Федерального закона, в силу которого
публикация предвыборной программы должна быть осуществлена в
рамках использования бесплатной печатной площади, предоставленной
в соответствии с настоящим Федеральным законом, иным законом, либо
оплачена из избирательного фонда кандидата.
Пункт 11 статьи 50 Закона РХ, устанавливающий, что
подготовленные и заверенные копии протокола по итогам повторного
подсчета голосов выдаются наблюдателям, иным лицам, указанным в
пункте 1 статьи 30 Федерального закона, противоречит пункту 9
статьи 69, пункту 3 статьи 30 Федерального закона, согласно
которым заверенные копии протокола по итогам повторного
голосования выдаются (заверяются изготовленные копии) лицам,
указанным в пункте 1 статьи 30 Федерального закона, а также
наблюдателям, иностранным (международным) наблюдателям. Таким
образом, указанная норма Закона РХ незаконно лишает иностранных
(международных) наблюдателей прав, гарантированных им федеральным
законодательством.
Правовая норма пункта 6 статьи 51 Закона РХ, в соответствии с
которой к протоколу о результатах выборов Председателя
Правительства Республики Хакасии приобщаются поступившие в
избирательную комиссию Республики Хакасия жалобы (заявления) на
нарушения настоящего Закона и принятые по указанным жалобам
(заявлениям) решения в день голосования, противоречит пункту 5
статьи 69 Федерального закона, устанавливающему, что к протоколу
об итогах голосования приобщаются жалобы (заявления) на нарушения
настоящего Федерального закона, иного закона и принятые по
указанным жалобам (заявлениям) решения. Тем самым законодатель
Республики Хакасия исключил возможность приобщения к протоколу о
результатах выборов Председателя Правительства Республики Хакасия
жалоб на нарушение Федерального закона "Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации", что является незаконным, поскольку в силу
пункта 2 статьи 1 названного Федерального закона он имеет прямое
действие и применяется на всей территории Российской Федерации.
Положение пункта 10 статьи 51 Закона РХ, предусматривающее, что
избирательная комиссия, проводящая повторный подсчет голосов
избирателей, извещает об этом членов соответствующей избирательной
комиссии с правом совещательного голоса, зарегистрированных
кандидатов или их доверенных лиц, иных лиц, указанных в пункте 6
статьи 30 Федерального закона, которые вправе присутствовать при
проведении повторного подсчета голосов избирателей, противоречит
пункту 9 статьи 69 Федерального закона, определяющей, что
повторный подсчет голосов избирателей проводится в присутствии
члена (членов) вышестоящей комиссии с правом решающего голоса
комиссией, составившей и утвердившей протокол, который подлежит
проверке, или комиссией, принявшей решение о повторном подсчете
голосов избирателей с обязательным извещением об этом членов
соответствующей комиссии с правом совещательного голоса,
наблюдателей, кандидатов, иных лиц, указанных в пункте 3 статьи 30
настоящего Федерального закона, которые вправе присутствовать при
проведении повторного подсчета голосов избирателей. По мнению
прокурора, сославшись в пункте 10 статьи 51 Закона Республики
Хакасия на пункт 6 статьи 30 Федерального закона, республиканский
законодатель неправомерно сузил круг лиц, имеющих право
присутствовать при проведении повторного подсчета голосов
избирателей, поскольку указанный пункт Федерального закона
устанавливает право наблюдателей, иностранных (международных)
наблюдателей присутствовать в иных комиссиях при проведении ими
досрочного голосования, установлении итогов голосования,
определении результатов выборов, составлении соответствующих
протоколов об итогах голосования, о результатах выборов, а также
при повторном подсчете голосов избирателей, тогда как пункт 3
статьи 30 Федерального закона устанавливает значительно более
широкий круг лиц, имеющих такие права.
Решением Верховного Суда Республики Хакасия от 19 июля 2004 г.
постановлено: заявление прокурора Республики Хакасия удовлетворить
частично.
Признать противоречащими федеральному законодательству,
недействующими со дня вступления решения суда в законную силу
следующие нормы Закона Республики Хакасия от 3 марта 2004 года N
16 "О выборах Председателя Правительства Республики Хакасия":
пункт 11 статьи 50 в части, предусматривающей выдачу
изготовленных и заверенных протоколов лицам, указанным в пункте 1
статьи 30 Федерального закона;
пункт 10 статьи 51 в части, предусматривающей извещение о
проведении повторного подсчета голосов лиц, указанных в пункте 6
статьи 30 Федерального закона.
В удовлетворении заявления прокурора Республики Хакасия о
признании противоречащими федеральному законодательству,
недействующими со дня вступления в законную силу решения суда
пункта 4 статьи 9 в части, предусматривающей представление
сведений об избирателях в территориальные избирательные комиссии
не позднее чем за 60 дней до дня голосования; пункта 8 статьи 10 в
части заверения записи об исключении гражданина Российской
Федерации подписью секретаря участковой избирательной комиссии,
пункта 3 статьи 30 в части, предусматривающей предоставление
зарегистрированному кандидату бесплатной печатной площади в
соответствии только с Законом Республики Хакасия; пункта 6 статьи
51 Закона Республики Хакасия, предусматривающего приобщение к
протоколу о результатах выборов жалоб на нарушение только Закона
Республики Хакасия, Закона Республики Хакасия от 3 марта 2004 года
N 16 "О выборах Председателя Правительства Республики Хакасия"
отказать.
В кассационном представлении и.о. прокурора Республики Хакасия
поставлен вопрос об отмене решения суда в части отказа прокурору в
удовлетворении заявления в связи с нарушением и неправильным
применением норм материального права.
Проверив материалы дела в пределах доводов кассационного
представления прокурора, обсудив доводы кассационного
представления прокурора, Судебная коллегия оснований для его
удовлетворения не находит.
В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации
избирательное законодательство находится в совместном ведении
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно пункту 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по
предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в
соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты
субъектов Российской Федерации.
Законы и нормативные правовые акты субъектов Российской
Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по
предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного
ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
(пункт 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
В силу подпункта "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона от 6
октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации" (с
изменениями от 4 июля 2003 года) законодательный
(представительный) орган государственной власти субъекта
Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по
предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам
совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.
Порядок проведения выборов в законодательный (представительный)
орган государственной власти субъекта Российской Федерации, а
также выборов высшего должностного лица субъекта Российской
Федерации (руководителя высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации)
устанавливается законом субъекта Российской Федерации (подпункт
"к" пункта 2 статьи 5 названного Закона).
Основные гарантии избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации установлены Федеральным
законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации" (далее - Федеральный закон), в соответствии
со статьей 1 которого настоящим Федеральным законом определяются
основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации
конституционного права на участие в выборах и референдумах,
проводимых на территории Российской Федерации в соответствии с
Конституцией Российской Федерации, федеральными законами,
конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации,
уставами муниципальных образований.
Настоящий Федеральный закон имеет прямое действие и применяется
на всей территории Российской Федерации.
Федеральными конституционными законами, иными федеральными
законами, законами субъектов Российской Федерации могут
устанавливаться гарантии избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации, дополняющие гарантии,
установленные настоящим Федеральным законом.
Основные гарантии избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации, установленные настоящим
Федеральным законом, а также дополнительные гарантии,
устанавливаемые иным законом, могут быть изменены не иначе как
путем внесения изменений и дополнений в соответствующие законы.
Федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов
Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах и
референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны
противоречить настоящему Федеральному закону. Если федеральный
закон, конституция (устав), закон субъекта Российской Федерации,
иной нормативный правовой акт о выборах и (или) референдуме
противоречат настоящему Федеральному закону, применяются нормы
настоящего Федерального закона.
18 февраля 2004 года Верховным Советом Республики Хакасия
принят Закон Республики Хакасия N 16 "О выборах Председателя
Правительства Республики Хакасия" (далее - Закон РХ), 3 марта 2004
года подписан Председателем Правительства Республики Хакасия,
опубликован в бюллетене "Вестник Хакасии" N 14 за 12 марта 2004
года.
Требование прокурора о признании противоречащим федеральному
законодательству, недействующим пункта 4 статьи 9 Закона РХ в
части, предусматривающей представление сведений об избирателях в
территориальные избирательные комиссии не позднее чем за 60 дней
до дня голосования, суд правильно признал не подлежащим
удовлетворению.
В соответствии с пунктом 1 статьи 17 Федерального закона в
целях реализации прав избирателей соответствующими комиссиями
составляются списки избирателей на основании сведений, полученных
с использованием государственной системы регистрации (учета)
избирателей и представляемых в соответствии с пунктом 6 настоящей
статьи.
Сведения о зарегистрированных избирателях направляются
уполномоченным на то органом или уполномоченным должностным лицом
в территориальные комиссии (избирательные комиссии муниципальных
образований), при отсутствии таковых - в окружные избирательные
комиссии, а в случаях, предусмотренных законом, - в участковые
комиссии сразу после назначения дня голосования или после
образования этих комиссий (пункт 6 статьи 17 Федерального закона).
Конструкция приведенной нормы, как обоснованно указал суд,
свидетельствует о том, что сразу после назначения дня голосования
или после образования комиссий сведения о зарегистрированных
избирателях направляются уполномоченным на то органом или
уполномоченным должностным лицом в участковые избирательные
комиссии; срок направления сведений о зарегистрированных
избирателях в территориальные избирательные комиссии данной нормой
не предусмотрен.
По мнению прокурора, критерии направления сведений о
зарегистрированных избирателях - сразу после назначения дня
голосования или после образования этих комиссий - едины как для
участковых, так и для территориальных избирательных комиссий, а
учитывая, что в Республике Хакасия территориальные избирательные
комиссии (избирательные комиссии муниципальных образований)
являются постоянно действующими, образовываются же окружные и
участковые избирательные комиссии, то сведения о
зарегистрированных избирателях должны быть направлены в
территориальные избирательные комиссии сразу же после назначения
дня голосования.
Не соглашаясь с указанным доводом прокурора, суд правильно
исходил из того, что оспариваемая норма Закона РХ не исключает
направление сведений о зарегистрированных избирателях в
территориальные избирательные комиссии сразу же после назначения
дня голосования и дополнительно устанавливает конечный срок
направления этих сведений - не позднее чем за 60 дней до дня
голосования. При этом конечный срок установлен в целях обеспечения
своевременности направления главами муниципальных образований,
командирами воинских частей сведений о зарегистрированных
избирателях. Избирательное законодательство находится в совместном
ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и
Федеральный закон не содержит запрета на установление законом
субъекта Российской Федерации конечного срока направления сведений
о зарегистрированных избирателях в территориальные избирательные
комиссии как дополнительной гарантии, обеспечивающей
своевременность действий уполномоченных органов или уполномоченных
должностных лиц.
В соответствии с частью 2 статьи 32 Конституции Российской
Федерации граждане Российской Федерации имеют право избирать и
быть избранными в органы государственной власти и органы местного
самоуправления. Одной из гарантий избирательных прав является
устанавливаемый избирательным законодательством порядок
составления списков избирателей, в которые включаются граждане
Российской Федерации, обладающие на день голосования активным
избирательным правом, правом на участие в референдуме. Тем самым
обеспечивается реализация указанных конституционных прав.
Пункт 16 статьи 17 Федерального закона предусматривает, что
запись в списке избирателей об исключении гражданина из списков
избирателей заверяется подписью председателя участковой
избирательной комиссии.
При этом процедура исключения гражданина из списка избирателей
не определена ни в данном пункте, ни в положениях других
нормативных правовых актов. Единственным условием, которое должно
быть соблюдено при исключении гражданина из списка избирателей,
является указание даты такого исключения (то есть даты принятия
избирательной комиссией решения по конкретному гражданину) и
причины исключения в соответствии с подтверждающими документами.
Исключение должно быть завизировано подписью председателя
участковой избирательной комиссии.
Согласно пункту 3 статьи 10 Закона РХ запись об исключении
гражданина из списка избирателей заверяется подписью председателя
и секретаря участковой избирательной комиссии.
Таким образом, суд, отказывая прокурору в удовлетворении
заявления в этой части, правильно исходил из того, что Закон РХ
воспроизвел положение Федерального закона, устанавливающего
заверение записи об исключении гражданина из списка избирателей
подписью председателя участковой избирательной комиссии, а
предусмотрев заверение этой записи также подписью секретаря
участковой избирательной комиссии, установил дополнительные
гарантии избирательных прав граждан Российской Федерации,
препятствующие незаконному исключению их из списка избирателей,
что согласуется с требованием Федерального закона, в соответствии
с пунктом 3 статьи 1 которого законами субъектов Российской
Федерации могут устанавливаться гарантии избирательных прав
граждан Российской Федерации, дополняющие гарантии, установленные
настоящим Федеральным законом.
По мнению прокурора, в случае отказа секретаря участковой
избирательной комиссии от удостоверения записи об исключении
гражданина из списка избирателей в соответствии с Законом РХ такая
запись может быть признана недействительной.
Суд правильно согласился с позицией представителя Верховного
Совета Республики Хакасия о том, что этот довод прокурора является
предположительным. Вместе с тем отказ секретаря от заверения
записи об исключении гражданина из списка избирателей может
свидетельствовать о возникновении каких-либо спорных вопросов,
неясностей, которые требуют выяснения, что и является
дополнительной гарантией избирательных прав граждан.
Кроме того, обоснованно исходил из того, что из смысла правовой
нормы пункта 16 статьи 17 Федерального закона следует, что в
вышестоящую комиссию или в суд может быть обжаловано решение
участковой избирательной комиссии об исключении гражданина из
списка избирателей, а не сама запись об этом в списке избирателей.
При таких обстоятельствах доводы прокурора о противоречии
Федеральному закону положения пункта 8 статьи 10 Закона РХ,
предусматривающего заверение записи об исключении гражданина из
списка избирателей наряду с подписью председателя участковой
избирательной комиссии также подписью секретаря этой комиссии,
правильно признаны обоснованными.
Согласно пункту 10 статьи 48 Федерального закона публикация
предвыборной программы должна быть осуществлена в рамках
использования бесплатной печатной площади, предоставленной в
соответствии с настоящим Федеральным законом, иным законом.
Оценивая оспариваемое положение пункта 3 статьи 30 Закона РХ, в
соответствии с которым публикация предвыборной программы должна
быть осуществлена в рамках использования бесплатной печатной
площади, предоставляемой зарегистрированному кандидату в
соответствии с настоящим Законом, суд правильно исходил из того,
что данную норму следует применять в системе с другими положениями
Закона РХ.
Согласно статье 3 Закона РХ правовую основу выборов
Председателя Правительства Республики Хакасия составляют
Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 12 июня
2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", иные
федеральные законы, Конституция Республики Хакасия, настоящий
Закон.
Правоотношения при проведении выборов Председателя
Правительства Республики Хакасия в части, не урегулированной
настоящим Законом, регулируются Федеральным законом.
В силу пункта 1 статьи 30 Закона РХ предвыборная агитация в
период избирательной кампании по выборам Председателя
Правительства Республики Хакасия осуществляется в соответствии с
Федеральным законом.
Предоставление бесплатной и платной печатной площади в
периодических печатных изданиях зарегистрированным кандидатам
осуществляется в соответствии с Федеральным законом и настоящим
Законом (пункт 1 статьи 33 Закона РХ).
Условия проведения предвыборной агитации посредством массовых
мероприятий, выпуска и распространения предвыборных печатных,
аудиовизуальных и иных агитационных материалов в период
избирательной кампании определяются в соответствии с Федеральным
законом (пункт 1 статьи 34 Закона РХ).
Как обоснованно указал суд в решении, само по себе отсутствие в
пункте 3 статьи 30 Закона РХ ссылки на Федеральный закон не
является препятствием для прямого действия положений Федерального
закона; порядок предоставления бесплатной печатной площади,
установленный Законом РХ, не противоречит Федеральному закону,
нормы, регламентирующие этот порядок, содержат отсылку к
Федеральному закону, в полном объеме воспроизводят положения
Федерального закона.
Таким образом, является правильным вывод суда о том, что
положение пункта 3 статьи 30 Закона РХ в части, предусматривающей
предоставление зарегистрированному кандидату бесплатной печатной
площади в соответствии с Законом РХ, не противоречит Федеральному
закону.
По указанным основаниям правильно признано противоречащим
Федеральному закону и положение пункта 6 статьи 51 Закона РХ,
согласно которому к протоколу о результатах выборов приобщаются
поступившие в избирательную комиссию Республики Хакасия жалобы
(заявления) на нарушения настоящего Закона и принятые по указанным
жалобам (заявлениям) решения в день голосования.
В соответствии с пунктом 5 статьи 69 Федерального закона к
протоколу об итогах голосования приобщаются жалобы (заявления) на
нарушения настоящего Федерального закона и иного закона, принятые
по указанным жалобам (заявлениям) решения.
Как правильно указал суд в решении, Федеральный закон
устанавливает общие принципы и основные гарантии избирательных
прав граждан Российской Федерации при проведении выборов в
федеральные органы государственной власти, органы государственной
власти субъектов Российской Федерации, органы местного
самоуправления, а также при проведении референдумов на территории
Российской Федерации.
В то же время выборы органов власти различных уровней, органов
местного самоуправления, референдумы проводятся на основании
специальных федеральных законов, законов субъектов Российской
Федерации.
Выборы Председателя Правительства Республики Хакасия проводятся
на основании Закона Республики Хакасия "О выборах Председателя
Правительства Республики Хакасия", который должен соблюдаться
наряду с Федеральным законом.
Оспариваемая норма Закона РХ не противоречит Федеральному
закону, а положения Закона РХ, регламентирующие избирательный
процесс, в том числе решения и действия (бездействие) органов
государственной власти, органов местного самоуправления,
общественных объединений и должностных лиц, а также решения и
действия (бездействие) комиссий и их должностных лиц, которые
могут быть обжалованы, в полном объеме воспроизводят положения
Федерального закона; оспариваемая норма не является препятствием
для прямого действия положений Федерального закона и не исключает
возможность приобщения к протоколу жалоб на нарушение Федерального
закона.
Вывод суда основан на тщательном анализе избирательного
законодательства Российской Федерации и Республики Хакасия,
мотивирован, соответствует требованиям закона, и оснований считать
его неправильным у Судебной коллегии не имеется.
Доводы кассационного представления прокурора сводятся к
нарушению и неправильному применению судом норм материального
права, получили оценку в решении суда и по основаниям, изложенным
в нем, правильно признаны несостоятельными.
Нарушения и неправильного применения норм материального права,
которые бы привели или могли привести к неправильному разрешению
спора, в том числе и тех, на которые имеется ссылка в кассационном
представлении прокурора, судом не допущено.
Руководствуясь ст. ст. 362, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия по
гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
кассационное представление и.о. прокурора Республики Хакасия об
отмене в части решения Верховного Суда Республики Хакасия от 19
июля 2004 года оставить без удовлетворения.
|
