ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 27 октября 2004 года
Дело N 1-Г04-19
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В.,
судей Хаменкова В.Б.,
Пирожкова В.Н.
рассмотрела в судебном заседании от 27 октября 2004 года дело
по кассационной жалобе Архангельского областного Собрания
депутатов, кассационному представлению заместителя прокурора
Архангельской области на решение Архангельского областного суда от
27 июля 2004 года, дополнительное решение от 16 августа 2004 года,
которыми заявление заместителя прокурора Архангельской области о
признании недействующими отдельных положений Закона Архангельской
области N 173-22-ОЗ от 4 июня 2003 г. "О реализации
государственных полномочий в сфере производства и оборота
этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции на
территории Архангельской области" удовлетворено частично.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации
Хаменкова В.Б., заключение прокурора Генеральной прокуратуры
Российской Федерации Гермашевой М.М., полагавшей, что решение суда
в части отказа в удовлетворении требований прокурора подлежит
отмене, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации
установила:
заместитель прокурора Архангельской области обратился в суд с
заявлением о признании противоречащими федеральному
законодательству и недействующими абзацев 12, 13 пункта 2 статьи
3, пункта "в" статьи 4 и пункта "г" статьи 4 в части слов
"Основным условием для выдачи согласий на получение федеральных
лицензий на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и
спиртосодержащей продукции является наличие свободной емкости
рынка Архангельской области" Закона Архангельской области N 173-22-
ОЗ "О реализации государственных полномочий в сфере производства и
оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции
на территории Архангельской области".
Абзацем 13 пункта 2 статьи 3 областного Закона общая емкость
рынка алкогольной продукции Архангельской области определена как
годовой объем продаж алкогольной продукции в Архангельской
области, утверждаемый в установленном порядке главой администрации
Архангельской области до начала очередного года.
Свободная емкость рынка алкогольной продукции Архангельской
области определена абзацем 12 пункта 2 статьи 3 областного Закона
в виде разницы между общей емкостью рынка алкогольной продукции
области и заявленными объемами поставок алкогольной продукции
организациями, имеющими федеральные лицензии на производство и
оборот алкогольной продукции.
Подпунктами "в" и "г" статьи 4 областного Закона к полномочиям
администрации области в сфере производства и оборота этилового
спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции отнесено
определение свободной и общей емкости рынка алкогольной продукции
Архангельской области. В качестве основного условия для выдачи
согласий на получение федеральных лицензий установлено наличие
свободной емкости рынка Архангельской области.
Прокурор считает, что приведенные нормы областного Закона не
соответствуют статье 1 ГК РФ, так как ограничения гражданских прав
могут устанавливаться только федеральными законами.
Статьей 26 Федерального закона "О государственном регулировании
производства и оборота этилового спирта, алкогольной и
спиртосодержащей продукции", устанавливающей ограничения в области
производства и оборота указанной продукции, возможность
определения общей емкости рынка алкогольной продукции, а также
ограничения на оборот этилового спирта, алкогольной и
спиртосодержащей продукции в зависимости от свободной емкости
данного рынка не установлены.
По мнению прокурора, оспариваемыми положениями областного
Закона нарушается право Российской Федерации самостоятельно
регулировать вопросы гражданского законодательства, находящегося в
силу пункта "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации и
статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации в ведении
Российской Федерации, а также права организаций на осуществление
свободного производства и оборота этилового спирта, алкогольной и
спиртосодержащей продукции.
Решением суда от 27 июля 2004 года и дополнительным решением от
16 августа 2004 года заявление прокурора удовлетворено частично,
пункт "г" статьи 4 областного Закона в части слов "Основным
условием для выдачи согласий на получение федеральных лицензий
является наличие свободной емкости рынка Архангельской области"
признан недействующим. В удовлетворении в остальной части
требований прокурору отказано.
В кассационной жалобе Архангельское областное Собрание
депутатов просит Верховный Суд Российской Федерации решение суда в
части удовлетворения заявления прокурора отменить, ссылаясь на его
незаконность.
Заместитель прокурора области в кассационном представлении
также просит об отмене решения суда в части, в которой ему
отказано в удовлетворении его заявления.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалобы и
представления, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного
Суда Российской Федерации считает решение суда об отказе прокурору
в удовлетворении требований неправильным и подлежащим отмене.
Как следует из материалов дела, постановлением Архангельского
областного Собрания депутатов от 4 июня 2003 года N 532 был принят
областной Закон N 173-22-ОЗ "О реализации государственных
полномочий в сфере производства и оборота этилового спирта,
алкогольной и спиртосодержащей продукции на территории
Архангельской области".
Абзацами 12, 13 пункта 2 его статьи 3 определены основные
понятия, используемые в настоящем Законе:
свободная емкость рынка алкогольной продукции Архангельской
области - разница между общей емкостью рынка алкогольной продукции
области и заявленными объемами поставок алкогольной продукции
организациями, имеющими федеральные лицензии на производство и
оборот алкогольной продукции;
общая емкость рынка алкогольной продукции Архангельской области
- годовые объемы продаж алкогольной продукции в Архангельской
области, утверждаемые в установленном порядке главой администрации
Архангельской области до начала очередного года.
Согласно пунктам "в", "г" статьи 4 областного Закона к
полномочиям администрации Архангельской области в сфере
производства и оборота этилового спирта, алкогольной и
спиртосодержащей продукции относятся:
в) определение свободной и общей емкости рынка алкогольной
продукции Архангельской области;
г) определение порядка и условий выдачи согласий на получение
федеральных лицензий на производство и оборот этилового спирта,
алкогольной и спиртосодержащей продукции. Основным условием для
выдачи согласий на получение федеральных лицензий на производство
и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей
продукции является наличие свободной емкости рынка Архангельской
области.
Признавая недействующим пункт "г" статьи 4 областного Закона в
части слов "Основным условием для выдачи согласий на получение
федеральных лицензий на производство и оборот этилового спирта,
алкогольной и спиртосодержащей продукции является наличие
свободной емкости рынка Архангельской области", суд правильно
исходил из того, что в соответствии с пунктами "в", "ж", "о"
статьи 71 Конституции РФ регулирование и защита прав и свобод, а
также гражданское законодательство и установление правовых основ
единого рынка находятся в ведении Российской Федерации.
Что гражданское законодательство в силу статьи 3 ГК РФ состоит
из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных
федеральных законов.
Что в соответствии со статьей 1 ГК РФ товары, услуги и
финансовые средства свободно перемещаются на всей территории
Российской Федерации. Ограничения перемещения товаров и услуг
могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это
необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья
людей, охраны природы и культурных ценностей.
А гражданские права могут быть ограничены на основании
федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в
целях защиты основ конституционного строя, нравственности,
здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения
обороны страны и безопасности государства.
Что согласно статье 49 ГК РФ отдельными видами деятельности,
перечень которых определяется законом, юридическое лицо может
заниматься только на основании специального разрешения (лицензии).
Юридическое лицо может быть ограничено в правах лишь в случаях и в
порядке, предусмотренных законом.
Из чего суд сделал обоснованный вывод о том, что спорные
отношения регулируются именно гражданским законодательством.
А поскольку оно не содержит такого условия для выдачи лицензий,
как наличие свободной емкости рынка, и субъекту Российской
Федерации не предоставлено право на введение каких-либо
ограничений в области производства и оборота этилового спирта,
алкогольной и спиртосодержащей продукции, следовательно, пункт "г"
статьи 4 областного Закона в оспариваемой части противоречит
федеральному законодательству.
Вместе с тем, в противоречие своей же позиции, установление
администрацией области такого ограничения, как свободная емкость
рынка, суд посчитал соответствующим закону.
Отказывая прокурору в признании недействующими абзацев 12 и 13
пункта 2 статьи 3, пункта "в" статьи 4 областного Закона, суд
расценил содержащиеся в них понятия общей и свободной емкостей
рынка алкогольной продукции в качестве статистических показателей
спроса и предложения на рынке данной продукции, которые
администрация определять вправе.
С подобным подходом можно было бы согласиться, например, в
случае, если общая емкость рынка определялась бы как годовой объем
продаж алкогольной продукции в области, а свободная емкость рынка
- в виде разницы между этим объемом и заявленными объемами
поставок.
Однако из содержания оспариваемых положений такового не
следует.
Согласно абзацу 13 пункта 2 статьи 3, пункту "в" статьи 4
областного Закона общая емкость рынка алкогольной продукции
Архангельской области утверждается в установленном порядке главой
администрации Архангельской области до начала очередного года, что
может быть истолковано не иначе как определение количества
алкогольной продукции, подлежащей реализации в будущем году.
При этом определение и свободной, и общей емкостей рынка
алкогольной продукции области отнесено к полномочиям администрации
области.
Из чего следует, что определение указанных показателей зависит
исключительно от ее усмотрения, а отсутствие каких-либо критериев
такого определения при возникновении спора исключает возможность
проверки его законности, что придает ему характер произвольности и
неопределенности в вопросе обеспечения принципа равенства
участников данного вида гражданского оборота, установленного
статьей 1 ГК РФ.
Согласно пунктам 1 и 2 статьи 129 ГК РФ оборотоспособность
(отчуждение) объектов гражданских прав, которые могут принадлежать
лишь определенным участникам оборота либо нахождение которых в
обороте допускается по специальному разрешению (в данном случае -
на основании лицензии), определяется в порядке, установленном
законом.
Особенности оборотоспособности алкогольной и спиртосодержащей
продукции, включая ограничения ее оборота, определены Федеральным
законом "О государственном регулировании производства и оборота
этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции".
В пункте 1 статьи 26 указанного Федерального закона приведен
исчерпывающий перечень ограничений в области производства и
оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей
продукции.
Согласно пункту 2 той же статьи наряду с ограничениями,
предусмотренными настоящим Федеральным законом в области
производства и оборота этилового спирта, алкогольной и
спиртосодержащей продукции, иные ограничения могут устанавливаться
только федеральным законом.
Такого ограничения оборота алкогольной продукции, как общая
емкость рынка в виде произвольно определенного исполнительным
органом государственной власти субъекта Российской Федерации
объема продаж алкогольной продукции на очередной год, определенная
им же свободная емкость рынка, наличием которой обусловлено
согласие на выдачу лицензии ее соискателю, федеральным
законодательством не предусмотрено.
При разрешении дела суд правильно сослался на статью 7 Закона
РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности
на товарных рынках" от 22.03.1991 N 948-1, в соответствии с
которой федеральным органам исполнительной власти, органам
государственной власти субъектов Российской Федерации, органам
местного самоуправления, иным наделенным функциями или правами
указанных органов власти органам или организациям запрещается
принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают
самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают
дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих
субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь
своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции
и ущемление интересов хозяйствующих субъектов, в том числе
запрещается: вводить ограничения на создание новых хозяйствующих
субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также устанавливать
запреты на осуществление отдельных видов деятельности или
производство определенных видов товаров, за исключением случаев,
установленных законодательством Российской Федерации;
необоснованно препятствовать осуществлению деятельности
хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере.
В связи с этим обоснованно заключил, что, устанавливая порядок
согласования решений о выдаче федеральной лицензии, орган
государственной власти субъекта Российской Федерации не может
вводить критерии, ограничивающие или устраняющие конкуренцию на
рынке алкогольной и спиртосодержащей продукции, необоснованно
препятствовать созданию новых хозяйствующих субъектов в этой сфере
деятельности.
Однако суд не принял во внимание, что установленное пунктом "г"
статьи 4 областного Закона условие наличия свободной емкости рынка
противоречит вышеизложенным положениям федерального
законодательства именно потому, что ее произвольное определение в
результате осуществления администрацией области установленных
пунктом "в" данной статьи полномочий допускает не предусмотренные
законом ограничения для хозяйствующих субъектов в сфере оборота
алкогольной продукции, ограничения конкуренции и свободы
предпринимательской деятельности на рынке алкогольной продукции
области, ставя отдельные хозяйствующие субъекты, в частности
производителей алкогольной продукции, расположенных на территории
области, в преимущественные условия по отношению к иным
организациям, работающим в сфере оборота алкогольной продукции.
Поэтому поставленный прокурором вопрос о противоречии
федеральному закону оспоренных им положений пункта "г" статьи 4 в
их взаимосвязи с положениями абзацев 12 и 13 пункта 2 статьи 3,
пункта "в" статьи 4 областного Закона является правомерным.
Изложенное полностью согласуется и с позицией Конституционного
Суда Российской Федерации, приведенной в пункте 3 постановления от
12 ноября 2003 г. N 17-П по делу о проверке конституционности ряда
положений статьи 19 Федерального закона "О государственном
регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной
и спиртосодержащей продукции", согласно которой отсутствие в
Федеральном законе норм, регламентирующих порядок согласования
субъектом Российской Федерации вопроса о выдаче федеральной
лицензии, в том числе основания отказа, не означает, что при
принятии соответствующего решения он вправе действовать
произвольно, создавая тем самым для организации - соискателя
федеральной лицензии дискриминирующие условия.
При таких обстоятельствах решение суда об отказе прокурору в
удовлетворении требований о признании недействующими положений
абзацев 12 и 13 пункта 2 статьи 3, пункта "в" статьи 4 областного
Закона является неправильным и подлежит отмене.
Доводы кассационной жалобы Архангельского областного Собрания
депутатов о том, что отказ администрации области в даче согласия
на получение федеральной лицензии не является основанием для
отказа федеральным лицензирующим органом в выдаче такой лицензии,
проверялись судом и правильно признаны им необоснованными.
Как следует из названного постановления Конституционного Суда
Российской Федерации, положения Федерального закона признаны не
соответствующими Конституции Российской Федерации в той мере, в
какой они служат основанием для отказа федерального лицензирующего
органа от разрешения вопроса о выдаче организации федеральной
лицензии во всех случаях, когда соответствующим субъектом
Российской Федерации не дано согласие на ее получение.
Исходя из этого, суд правомерно посчитал, что отказ органа
исполнительной власти субъекта Российской Федерации в выдаче
согласия по мотиву отсутствия им же произвольно определенной
свободной емкости рынка алкогольной продукции может повлечь в
последующем отказ в выдаче федеральной лицензии.
Иных доводов, по которым решение суда в части удовлетворения
заявления прокурора могло бы быть отменено, кассационная жалоба не
содержит.
Указание в резолютивной части дополнительного решения об отказе
в признании недействующими положений областного Закона в части
слов "Основным условием для выдачи согласий на получение
федеральных лицензий на производство и оборот этилового спирта,
алкогольной и спиртосодержащей продукции является наличие
свободной емкости рынка Архангельской области" с учетом доводов,
приведенных в основном решении, расценивается Судебной коллегией
как техническая ошибка.
Учитывая, что решение суда в части отказа прокурору в
удовлетворении заявления постановлено судом в результате
неправильного применения норм материального права, Судебная
коллегия находит возможным его отменить и по установленным судом
обстоятельствам, имеющим значение для дела, принять новое решение
об удовлетворении требований прокурора.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 360 и 361
ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации
определила:
решение Архангельского областного суда от 27 июля 2004 года и
дополнительное решение от 16 августа 2004 года в части отказа
прокурору в признании недействующими положений абзацев 12 и 13
пункта 2 статьи 3, пункта "в" статьи 4 областного Закона отменить
и принять новое решение, которым заявление прокурора
удовлетворить, признать положения абзацев 12 и 13 пункта 2 статьи
3, пункта "в" статьи 4 Закона Архангельской области N 173-22-ОЗ от
4 июня 2003 г. "О реализации государственных полномочий в сфере
производства и оборота этилового спирта, алкогольной и
спиртосодержащей продукции на территории Архангельской области"
недействующими со дня вступления настоящего решения в законную
силу.
В остальной части решение этого же суда оставить без изменения,
а кассационную жалобу Архангельского областного Собрания депутатов
- без удовлетворения.
|
