ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 29 сентября 2004 года
Дело N 11-Г04-26
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В.,
судей Макарова Г.В.,
Емышевой В.А.
рассмотрела в судебном заседании от 29 сентября 2004 г.
гражданское дело по заявлению прокурора Республики Татарстан о
признании противоречащими федеральному законодательству раздела 2
и части 2 раздела 3 Положения о медицинской экспертизе в системе
обязательного медицинского страхования Республики Татарстан,
утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики
Татарстан от 14.06.2002 N 332, и Приложения к нему по кассационным
представлению участвовавшего в деле прокурора и жалобе Кабинета
Министров Республики Татарстан на решение Верховного Суда
Республики Татарстан от 24 июня 2004 г., которым постановлено:
"Заявление прокурора Республики Татарстан удовлетворить частично.
Признать противоречащими федеральному законодательству,
недействующими и не подлежащими применению со дня принятия абзац 7
раздела 3 в части слов "и оценки их по Перечню нарушений в
оказании медицинской помощи и размерам финансовых санкций
страховщика к медицинскому учреждению, работающему в системе ОМС,
приведенному в приложении к настоящему) Положению", Положения о
медицинской экспертизе в системе обязательного медицинского
страхования Республики Татарстан, утвержденного постановлением
Кабинета Министров Республики Татарстан от 14.06.2002 N 332 и
приложение к этому Положению - Перечень нарушений в оказании
медицинской помощи и размеры финансовых санкций страховщика к
медицинскому учреждению, работающему в системе обязательного
медицинского страхования. В удовлетворении остальной части
требований прокурора Республики Татарстан отказать. Сообщение о
решении в части удовлетворенных требований заявления подлежит
опубликованию в Сборнике постановлений и распоряжений Кабинета
Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских
органов и исполнительной власти после вступления его в законную
силу".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации
Макарова Г.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры
Российской Федерации Воскобойниковой Е.Л., полагавшей кассационное
представление прокурора подлежащим удовлетворению, Судебная
коллегия
установила:
прокурор Республики Татарстан обратился в суд с указанным выше
заявлением, указывая на то, что раздел 2 Положения определяет в
качестве субъектов системы вневедомственного контроля качества
медицинской помощи территориальные больничные кассы,
республиканскую больничную кассу, страхователей, однако в
соответствии со статьей 15 Закона Российской Федерации "О
медицинском страховании граждан в Российской Федерации" от
28.06.1991 N 1499-1 субъектами данного контроля являются и любые
другие страховые медицинские организации. Кроме того, закрепление
в части 2 раздела 3 Положения и Приложении к нему оценки нарушений
по законченным случаям лечения размеров финансовых санкций
страховщика к медицинскому учреждению, работающему в системе
обязательного медицинского страхования, противоречит статье 23
названного Закона и методическим рекомендациям "Возмещения вреда
(ущерба) застрахованным в случае оказания некачественной
медицинской помощи в рамках программы обязательного медицинского
страхования", утвержденным 27.04.1998 исполнительным директором
фонда, где каких-либо финансовых санкций к медицинскому учреждению
не предусмотрено.
В судебном заседании данное заявление уточнено и дополнено
требованием о признании противоречащим федеральному
законодательству абзаца 7 раздела 3 Положения.
По делу постановлено приведенное выше решение.
В кассационном представлении указывается о несогласии с
решением суда в части отказа в удовлетворении требования
прокурора, ставится вопрос о его отмене в этой же части и
направлении дела на новое рассмотрение, так как суд неправильно
определил обстоятельства, имеющие значение для дела, и неправильно
применил нормы материального права. В частности, указано на то,
что разделом 2 оспариваемого Положения определено, что
вневедомственный контроль качества медицинской помощи, оказываемой
учреждениями здравоохранения, а также физическими лицами по
договорам обязательного медицинского страхования, осуществляют:
территориальные больничные кассы, Республиканская больничная
касса, страхователи, но согласно статье 15 Закона Российской
Федерации "О медицинском страховании граждан в Российской
Федерации" от 28.06.1991 N 1499-1 страховые медицинские
организации контролируют объем, сроки и качество медицинской
помощи в соответствии с условиями договора. Статьей 2 названного
Закона определено, что страховыми медицинскими организациями
выступают юридические лица, осуществляющие медицинское страхование
и имеющие государственное разрешение (лицензию) на право
заниматься медицинским страхованием, то есть данной нормой
определено, что вневедомственный контроль качества медицинской
помощи осуществляют любые страховые медицинские организации.
В представлении отмечается, что перечень субъектов системы
вневедомственного контроля качества медицинской помощи,
приведенный в разделе 2 Положения, сужает перечень субъектов,
определенных федеральным законодательством, и препятствует
непосредственному применению положений статьи 15 вышеназванного
Закона, в связи с чем ссылка суда на постановление
Конституционного Суда Российской Федерации от 09.07.2002 N 12-П
является необоснованной. Указывается также на ошибочность вывода
суда о том, что Положение не определяет субъекты системы
вневедомственного контроля качества медицинской помощи, так как
раздел 2 Положения содержит исчерпывающий для правоприменителей на
территории Республики Татарстан перечень, субъектов системы
вневедомственного контроля качества медицинской помощи и
определяет их компетенцию. В соответствии с последней редакцией
статьи 12 Закона Республике Татарстан "О медицинском страховании
граждан в Республики Татарстан" страховыми медицинскими
организациями выступают юридические лица любой формы
собственности, создаваемые и организующие свою деятельность в
соответствии с федеральным законодательством.
В жалобе Кабинета Министров Республики Татарстан, наоборот,
указывается о несогласии с решением суда об удовлетворении
требования прокурора, ставится вопрос об отмене решения в этой
части и принятии нового об отказе в удовлетворении заявления
прокурора. В обоснование жалобы указывается о несогласии с
позицией суда о противоречии абзаца 7 раздела 3 Положения и
Приложения к нему статье 23 Закона Российской Федерации "О
медицинском страховании граждан в Российской Федерации". Указание
в статье 23 Закона Российской Федерации "О медицинском страховании
граждан в Российской Федерации" на то, что договор на
предоставление лечебно-профилактической помощи (медицинских услуг)
должен содержать в числе прочих положение об ответственности
сторон, не означает ограничения правового регулирования данного
вопроса только рамками договора.
Также статьей 27 Закона Российской Федерации "О медицинском
страховании граждан в Российской Федерации" установлено, что
медицинские учреждения несут ответственность за объем и качество
предоставляемых медицинских услуг и за отказ в оказании
медицинской помощи застрахованной стороне в соответствии с
законодательством Российской Федерации и условиями договора.
Кроме того, Положение в оспариваемой части соответствует
приказу Министерства здравоохранения РФ и Федерального фонда ОМС
от 24.10.1996 N 363/77 "О совершенствовании контроля качества
медицинской помощи населению Российской Федерации", а также
Методическим рекомендациям Федерального фонда ОМС от 12.05.1999
"Организация вневедомственного контроля качества медицинской
помощи в системе обязательного медицинского страхования субъекта
Российской Федерации", в которых приведен Примерный перечень
нарушений условий договора и размеры уменьшения оплаты медицинских
услуг, а также определено, что прилагаемый Примерный перечень
является схематичным и что в каждом субъекте Российской Федерации
необходимо разрабатывать свой конкретный перечень нарушений
условий договора и определять соответствующие этим нарушениям
размеры уменьшения оплаты медицинских услуг исходя из структуры
заболеваемости, показателей деятельности медицинских учреждений и
приоритетов в деятельности здравоохранения конкретного субъекта
Российской Федерации. В Методических рекомендациях четко указано,
что страховщик вправе частично или полностью не возмещать
медицинскому учреждению затраты по оказанию медицинской помощи в
соответствии с утвержденным перечнем, а не определяемым сторонами
и прилагаемым к договору.
Согласно Уставу Федерального фонда ОМС, утвержденного
Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.07.1998 N
857, ФФОМС вправе издавать акты, имеющие нормативный характер, в
связи с чем ФФОМС утвердил Методические рекомендации от 12.05.1999
"Организация вневедомственного контроля качества медицинской
помощи в системе обязательного медицинского страхования субъекта
Российской Федерации", которыми определено право субъектов
Российской Федерации в утверждении Перечня нарушений условий
договора и определения размеров уменьшения оплаты медицинских
услуг, соответствующих этим нарушениям. Изложенное выше указывает
на то, что абзац 7 раздела 3 Положения и Приложение к нему
полностью соответствуют федеральному законодательству).
Проверив материалы дела и обсудив доводы кассационных
представления и жалобы, Судебная коллегия находит, что
представление прокурора подлежит удовлетворению, а в
удовлетворении жалобы КМ РТ надлежит отказать.
При вынесении решения суд исходил из того, что раздел 2
Положения определяет в качестве субъектов системы
вневедомственного контроля качества медицинской помощи
территориальные больничные кассы, Республиканскую больничную
кассу, страхователей, но в рассматриваемом случае Положение не
определяет субъекты системы вневедомственного контроля качества
медицинской помощи. Эти вопросы регулируются иными нормативными
актами, в частности указанным выше Положением о системе
вневедомственного контроля качества медицинской помощи в
Российской Федерации, утвержденного Приказом Минздрава Российской
Федерации N 36, ФФОМС от 24.10.1996 N 77 "О совершенствовании
контроля качества медицинской помощи населению Российской
Федерации". Оспариваемое Положение устанавливает единые
организационные и методические принципы данного вневедомственного
контроля, что вытекает из абзаца 4 раздела 1 этого Положения.
Кроме того, требование Прокурора Республики Татарстан в этой
части не согласуется с позицией Конституционного Суда Российской
Федерации, выраженной им в постановлении от 9 июля 2002 г. N 12-П
"По делу о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 18
и статьи 30.1 Федерального закона "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации", статьи 108
Конституции Республики Татарстан, статьи 67 Конституции (Основного
Закона) Республики Саха (Якутия) и части третьей статьи 3 Закона
Республики Саха (Якутия) "О выборах Президента Республики Саха
(Якутия)".
Согласно данной правовой позиции само по себе отсутствие в
законодательстве субъекта Российской Федерации положения,
содержащегося в федеральном законе, не является препятствием для
прямого действия нормы федерального закона. Установление
федерального законодателя, выполнение которого - безусловная
обязанность соответствующих правоприменителей, не нуждается в
подтверждении в законодательстве субъектов Российской Федерации.
Тем самым отсутствие в нормативном акте субъекта Российской
Федерации положения, воспроизводящего норму федерального акта, не
означает его противоречие. Отсутствие в оспариваемом Положении
всего перечня субъектов вневедомственного контроля, содержащегося
в федеральных нормативных актах, в силу приведенной позиции
Конституционного Суда Российской Федерации не означает его
противоречие этим актам, то есть раздел 2 Положения не
противоречит федеральному законодательству.
Согласно абзацу 7 раздела 3 Положения вневедомственный контроль
качества за медицинской помощи в системе ОМС осуществляется в виде
экспертизы качества медицинской помощи методом выявления нарушений
по законченным случаям лечения и оценки их по Перечню нарушений в
оказании медицинской помощи и размерам финансовых санкций
страховщика к медицинскому учреждению, работающему в системе ОМС,
приведенному в Приложении к настоящему Положению. Однако
федеральное законодательство, регулирующее данный вопрос, не
предусматривает в этих случаях каких-либо финансовых санкций к
медицинскому учреждению.
Так, согласно статье 23 Закона Российской Федерации "О
медицинском страховании граждан в Российской Федерации"
ответственность медицинского учреждения определяется конкретным
договором на предоставление лечебно-профилактической помощи
(медицинских услуг). Методические рекомендации "Возмещения вреда
(ущерба) застрахованным в случае оказания некачественной
медицинской помощи в рамках программы обязательного медицинского
страхования", разработанные Федеральным фондом обязательного
медицинского страхования и утвержденные 27.04.1998 исполнительным
директором фонда, каких-либо финансовых санкций к медицинскому
учреждению в случае оказания некачественной медицинской помощи не
предусматривают, а следовательно, абзац 7 раздела 3 Положения в
части слов "и оценки их по Перечню нарушений в оказании
медицинской помощи и размерам финансовых санкций страховщика к
медицинскому учреждению, работающему в системе ОМС, приведенному в
Приложении к настоящему Положению" и соответственно само
приложение (Перечень) противоречат федеральному законодательству.
В обоснование противоречия федеральному законодательству остальной
части данного абзаца Положения каких-либо доводов не приведено, не
установлено такого противоречия и судом. Данная позиция суда
основывается и на том, что определение качества медицинской помощи
посредством проведения соответствующей экспертизы в рамках
вневедомственного контроля закреплено в Положении о системе
вневедомственного контроля качества медицинской помощи в
Российской Федерации, утвержденного Приказом Минздрава Российской
Федерации N 363, ФФОМС от 24.10.1996 N 77 "О совершенствовании
контроля качества медицинской помощи населению Российской
Федерации".
Однако такое суждение суда в обжалуемой прокурором части нельзя
признать правильным, так как при определенном федеральном законе
перечне субъектов системы вневедомственного контроля качества
медицинской помощи (любые страховые медицинские организации)
приведенный в оспариваемом Положении перечень, является более
узким, а следовательно, препятствует непосредственному применению
ст. 15 Закона РФ "О медицинском страховании граждан РФ". Нельзя
признать убедительным как подтверждение соответствия Положения
федеральному законодательству указание в решении на то, что
отсутствие в оспариваемом Положении предусмотренного федеральным
законом перечня не является противоречием между ними и не
препятствует прямому действию нормы федерального закона.
Решение суда в обжалуемой КМ РТ части является правильным, так
как соответствует установленным обстоятельствам и требованиям
действующего законодательства при его правильном толковании.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 371 ГПК РФ,
Судебная коллегия
определила:
решение Верховного Суда Республики Татарстан от 24 июня 2004 г.
в части отказа в удовлетворении требования Прокурора Республики
Татарстан отменить и принять в этой же части новое решение,
которым признать противоречащим федеральному законодательству,
недействующим и не подлежащим применению со дня принятия раздел 2
Положения о медицинской экспертизе в системе обязательного
медицинского страхования Республики Татарстан, утвержденного
постановлением КМ РТ от 14 июня 2002 г. N 332. В остальной части
решение суда оставить без изменения.
Председательствующий судья
Г.В.МАНОХИНА
Судьи
Г.В.МАКАРОВ
В.А.ЕМЫШЕВА
|
