ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 25 августа 2004 года
Дело N 49-Г04-70
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации в составе:
председательствующего Пирожкова В.Н.,
судей Макарова Г.В.,
Меркулова В.П.
рассмотрела в судебном заседании от 25 августа 2004 г.
гражданское дело по заявлению и.о. прокурора Республики
Башкортостан о признании противоречащими федеральному
законодательству и недействующими отдельных пунктов Положения о
Государственном комитете Республики Башкортостан по земельным
ресурсам и землеустройству, утвержденного Указом Президента
Республики Башкортостан от 2 апреля 2002 г. N УП-134, по
кассационной жалобе Президента и Правительства Республики
Башкортостан на решение Верховного Суда Республики Башкортостан от
31 мая 2004 г., которым постановлено:
"Заявление и.о. прокурора Республики Башкортостан удовлетворить
частично.
Признать п. 1.1 в части, что Государственный комитет Республики
Башкортостан по земельным ресурсам и землеустройству осуществляет
государственное управление земельными ресурсами, в пределах своей
компетенции, специальные (исполнительные, контрольные,
разрешительные, регулирующие и другие) функции по ведению
государственного земельного кадастра и государственного учета
расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними
объектов недвижимого имущества, по устройству, государственной
кадастровой оценке земель, мониторингу земель и государственному
контролю за использованием и охраной земель; п. п. 2.3, 2.4, 2.5,
3.2, 3.3, 3.5, 3.6, 3.9, 3.10, 3.12, 3.13, 3.17, 3.18, 4.3 - 4.6
Положения о Государственном комитете Республики Башкортостан по
земельным ресурсам и землеустройству, утвержденного Указом
Президента Республики Башкортостан от 2 апреля 2002 г. N УП-134
"Об утверждении Положения о Государственном комитете Республики
Башкортостан по земельным ресурсам и землеустройству",
противоречащими Земельному кодексу Российской Федерации и
Федеральному закону "О государственном земельном кадастре" и
недействующими со дня вступления данного решения суда в законную
силу.
Опубликовать сообщение о принятом решении в средствах массовой
информации, в которых были официально опубликованы данные Указ и
Положение".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда РФ Макарова Г.В.,
объяснения представителя Правительства РБ Лихачева А.В.,
заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Засеевой Э.С.,
полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения,
Судебная коллегия
установила:
Указом Президента Республики Башкортостан от 2 апреля 2002 г. N
УП-134 утверждено Положение о Государственном комитете Республики
Башкортостан по земельным ресурсам и землеустройству (далее -
Положение).
И.о. прокурора Республики Башкортостан обратился в суд с
заявлением о признании противоречащими федеральному
законодательству и недействующими п. п. 2.3, 2.4, 2.5, 3.2, 3.3,
3.5, 3.6, 3.9, 3.10, 3.12, 3.13, 3.17, 3.18, 4.3 - 4.6 Положения,
ссылаясь на то, что указанные пункты нарушают права Российской
Федерации по определению федерального органа исполнительной
власти, уполномоченного на осуществление управления земельными
ресурсами. Положением предусмотрено, что Государственный комитет
Республики Башкортостан по земельным ресурсам и землеустройству
(далее - Госкомзем РБ) осуществляет государственное управление
земельными ресурсами в пределах своей компетенции, специальные
(исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и
другие) функции по ведению государственного земельного кадастра и
государственного учета расположенных на земельных участках и
прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества, по
землеустройству, государственной кадастровой оценке земель,
мониторингу земель и государственному контролю за использованием и
охраной земель, что не соответствует положениям п. 3 ст. 9
Земельного кодекса РФ, ст. 9 ФЗ "О государственном земельном
кадастре" и Постановлению Правительства РФ от 18 июля 2000 г. N
537, предусматривающими, что государственное управление в области
осуществления мониторинга земель, государственного земельного
контроля, землеустройства и ведения государственного земельного
кадастра; определение федерального органа исполнительной власти,
уполномоченного на осуществление деятельности по ведению
государственного земельного кадастра относятся к полномочиям
Российской Федерации. Госкомзем РБ не является территориальным
органом Росземкадастра России, а следовательно, не является и
территориальным органом Федерального агентства кадастра объектов
недвижимости, а потому наделение Госкомзема РБ - республиканского
органа исполнительной власти полномочиями территориального органа
федерального органа исполнительной власти по государственному
управлению земельными ресурсами неправомочно.
По делу постановлено проведенное выше решение.
В кассационной жалобе указывается о несогласии с решением суда,
ставится вопрос о его отмене и принятии по делу нового решения об
отказе в удовлетворении требования прокурора.
В обоснование жалобы указывается на ошибочность суждения суда о
противоречии оспариваемых норм Положения федеральному
законодательству, так как п. 1.1 Положения установлено, что
Госкомзем РБ является республиканским органом исполнительной
власти, осуществляющим государственное управление земельными
ресурсами в пределах своей компетенции, что не противоречит
федеральному законодательству. Данный орган не вторгается в
компетенцию Российской Федерации по определению федерального
органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление
управления земельными ресурсами, в частности, не устанавливает
территориального подразделения федерального органа исполнительной
власти, уполномоченного на осуществление управления земельными
ресурсами и не определяет его статуса, в связи с чем не нарушаются
права Российской Федерации на определение федерального органа
исполнительной власти, уполномоченного на осуществление управления
земельными ресурсами. Госкомзем РБ обладает определенным кругом
полномочий в сфере земельных ресурсов и землеустройства как
республиканский орган исполнительной власти и осуществляет
государственное управление на территории республики в пределах
своей компетенции. В данном случае речь идет о республиканском
государственном управлении, а не о федеральном, но данному
обстоятельству суд не придал должного значения. Согласно ст. ст.
72, 78 Конституции РФ и в соответствии со ст. 26.8 ФЗ "Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации" соглашением от 18 сентября 2003 г. Правительство
Республики Башкортостан делегировало Росземкадастру свои функции в
области государственного управления земельными ресурсами,
вытекающие из федерального и республиканского законодательства, по
подготовке законодательных и других нормативных правовых актов,
направленных на комплексное регулирование земельных отношений;
созданию государственного кадастра недвижимости на базе
автоматизированной системы ведения государственного земельного
кадастра; проведению землеустройства; изучению состояния земель,
планированию и организации рационального использования земель;
мониторингу земель; решению других вопросов, необходимых для
управления земельными ресурсами. Этим соглашением
предусматривалось, что реализация данных полномочий осуществляется
создаваемым Росземкадастром территориальным органом - Комитетом по
земельным ресурсам и землеустройству по Республике Башкортостан,
однако до настоящего времени Росземкадастр свои обязательства по
Соглашению не выполнил, территориальный орган федерального органа
исполнительной власти в области управления земельными ресурсами в
Республике Башкортостан не создан. Постановлением Правительства
Российской Федерации от 8 апреля 2004 г. N 202 "Вопросы
Федерального агентства кадастров объектов недвижимости" обозначены
общие вопросы компетенции этого государственного органа.
Отмеченные выше обстоятельства судом во внимание не приняты, как
не принято во внимание и то, что органами государственной власти
Республики Башкортостан во многом за счет средств бюджета
Республики Башкортостан осуществлялись и осуществляются
мероприятия, которые в соответствии с федеральным
законодательством должны были проводиться федеральными органами
исполнительной власти за счет средств федерального бюджета.
Суд не учел и того, что в соответствии со статьей 23.21 Кодекса
Российской Федерации об административных правонарушениях,
устанавливающей органы, осуществляющие государственный контроль за
использованием и охраной земель, федеральные органы исполнительной
власти в области государственного управления земельными ресурсами
не являются уполномоченными органами по рассмотрению дел об
административных правонарушениях и не рассматривают дела,
предусмотренные статьей 7.1, частью 1 статьи 7.2, статьей 7.10 (в
части самовольной переуступки права пользования землей), статьей
8.5 (в части информации о состоянии земель), статьями 8.6 - 8.8
Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,
не вправе привлекать к административной ответственности лиц,
виновных в нарушении земельного законодательства, налагать
административные взыскания и направлять материалы о нарушении
земельного законодательства в правоохранительные органы и суд, в
связи с чем, в целях недопущения пробелов в правовом регулировании
и соблюдая принцип неотвратимости наказания, на Госкомзем РБ были
возложены соответствующие полномочия в области административных
правонарушений.
Проверив материалы дела и обсудив доводы кассационной жалобы,
Судебная коллегия не находит оснований для ее удовлетворения.
При вынесении решения суд исходил из того, что Госкомзем РБ
является республиканским органом исполнительной власти, но
предусмотренные Положением о нем функции деятельности, задачи и
полномочия противоречат Земельному кодексу РФ и ФЗ "О
государственном земельном кадастре".
В частности, указывается, что согласно п. 3 ч. 1 ст. 9
Земельного кодекса РФ к полномочиям Российской Федерации в области
земельных отношений относится государственное управление в области
осуществления мониторинга земель, государственного земельного
контроля, землеустройства и ведения государственного земельного
кадастра, но эти же полномочия оспариваемым Положением возложены
на Госкомзем РБ. Статьей 9 ФЗ "О государственном земельном
кадастре" предусмотрено, что определение федерального органа
исполнительной власти, уполномоченного на осуществление
деятельности по ведению государственного земельного кадастра,
является компетенцией федеральной государственной власти и
осуществляется Правительством РФ непосредственно или через
федеральный орган исполнительной власти непосредственно и через
его территориальные органы, но согласно Положению, как отмечено
выше, таким полномочием обладает Госкомзем РБ. Поскольку
территориальный орган федерального органа в республике не создан,
то наделение Госкомзема РБ такими полномочиями является
неправомерным в части, определяющей, что Госкомзем РБ осуществляет
государственное управление земельными ресурсами, в пределах своей
компетенции, специальные (исполнительные, контрольные,
разрешительные, регулирующие и другие) функции по ведению
государственного земельного кадастра и государственного учета
расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними
объектов недвижимого имущества, по устройству, государственной
кадастровой оценке земель, мониторингу земель и государственному
контролю за использованием и охраной земель.
Ссылка представителей Президента РБ, Правительства РБ,
Госкомзема РБ на Соглашение между Росземкадастром России и
Правительством Республики Башкортостан от 18 сентября 2003 г. не
может быть признана правильной, так как в соответствии с ч. 5 ст.
26.8 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов РФ" последние по соглашению с федеральными органами
исполнительной власти могут передавать им осуществление части
своих полномочий, если не противоречит конституции (уставу),
законам и иным нормативным правовым актам субъекта Российской
Федерации, но соглашения считаются заключенными и вступают в силу
после их утверждения постановлениями Правительства Российской
Федерации и официального опубликования в установленном порядке.
Соглашение от 18 сентября 2003 г. Правительством Российской
Федерации не утверждено, официально не опубликовано, а потому не
может считаться заключенным.
Не являясь территориальным органом федерального органа
исполнительной власти, Госкомзем РБ не вправе осуществлять
полномочия по административным правонарушениям, так как какого-
либо закона Республики Башкортостан, предусматривающего
ответственность за нарушения в области земельного законодательства
и наделяющего Госкомзем РБ полномочиями по его применению, не
принято. Государственный земельный контроль осуществляется в
соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке,
установленном Правительством РФ, то есть и в этой части
предусмотренное в Положении полномочие Госкомзема РБ противоречит
ст. 71 Земельного кодекса РФ и п. 3 ч. 2 ст. 22.1 Кодекса РФ об
административных правонарушениях.
Доводы представителей Президента РБ, Правительства РБ,
Госкомзема РБ о том, что на настоящее время не утверждено
Положение о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости,
его полномочия не определены, не могут являться основанием для
отказа в удовлетворении заявленных требований, поскольку
независимо от полномочий Федерального агентства объектов
недвижимости, оспоренное Положение наделяет Госкомзем РБ
полномочиями территориального органа федерального органа
исполнительной власти в области государственного управления
земельными ресурсами.
Судебная коллегия находит суждение суда первой инстанции
правильным, так как оно соответствует установленным по делу
обстоятельствам и требованиям действующего законодательства при
его правильном толковании. Положения закона в решении приведены.
Доводы кассационной жалобы являются аналогичными возражениям,
приводимым в ходе судебного рассмотрения дела. Все они являлись
предметом исследования и оценки суда. Изучение материалов дела не
позволяет согласиться с утверждением об ошибочности вывода суда.
Иное, чем толкование действующего законодательства по данному
делу, не может быть признано правильным.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 361 ГПК РФ,
Судебная коллегия
определила:
решение Верховного Суда Республики Башкортостан от 31 мая 2004
г. оставить без изменения, а кассационную жалобу Президента и
Правительства Республики Башкортостан - без удовлетворения.
|
