КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 21 декабря 2005 г. N 13-П
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "ОБ ОБЩИХ
ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ)
И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" В СВЯЗИ С ЖАЛОБАМИ РЯДА ГРАЖДАН
Именем Российской Федерации
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя
В.Д. Зорькина, судей Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова,
Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, А.Л.
Кононова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д.
Рудкина, Н.В. Селезнева, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой, Б.С.
Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
с участием граждан В.Ф. Гришкевича, А.В. Лопарева и Б.Б.
Надеждина, адвоката В.Ю. Прохорова - представителя граждан,
обратившихся в Конституционный Суд Российской Федерации,
постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном
Суде Российской Федерации Е.Б. Мизулиной, полномочного
представителя Совета Федерации в Конституционном Суде Российской
Федерации Ю.А. Шарандина, полномочного представителя Президента
Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации
М.В. Кротова,
руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской
Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой
статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и
99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде
Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке
конституционности отдельных положений Федерального закона "Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации".
Поводом к рассмотрению дела явились жалоба гражданина В.Ф.
Гришкевича, а также жалобы граждан Н.С. Манжиковой, Э.С. Моргасова
и Ж.А. Санжаповой, Н.А. Анфилатовой, В.И. Гурова, М.В. Полежаева и
А.Н. Попова, А.Н. Варакиной, А.В. Моисеенко, М.Е. Осовского, Н.Б.
Смольянова и С.Н. Тремасовой, О.В. Бабинского, М.Ю. Вдовенко, В.П.
Колотова, Е.В. Клюшниковой, В.П. Небальзина, П.Т. Тимофеева, Е.А.
Федотова и А.С. Якушевой, Ю.В. Богуша, И.А. Жарской и О.Г.
Маерова, Ю.Э. Гоголева, В.Л. Лунева, Г.Г. Новикова, О.С. Носова и
И.Е. Панкратова, С.С. Букина, В.А. Гудеева и К.Ю. Кулдасова, А.Н.
Милостных и В.М. Скрипкина, О.Д. Дячкина, В.И. Качанова, В.А.
Крысанова, С.А. Нефедова и В.Ф. Щедрина, А.В. Лопарева, Н.П.
Лыхина, Б.Б. Надеждина, С.В. Рудакова, В.В. Сиднева, Г.Е.
Соколовой и К.П. Фокина, В.И. Иванова, И.А. Лебедевой и В.В.
Ульянова, Е.А. Двилянской, Ю.А. Скворцова и С.А. Тарасова, А.Б.
Зайцева и В.В. Попова, Ю.В. Буханца, С.А. Жиркова, М.Ю. Максимова
и В.А. Орехова. Основанием к рассмотрению дела явилась
обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли
Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителями
положения Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации" (в редакции Федерального закона от 11 декабря 2004 года
"О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в
Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").
Поскольку все жалобы касаются одного и того же предмета,
Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей
48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде
Российской Федерации", соединил дела по этим жалобам в одном
производстве.
Заслушав сообщение судей-докладчиков Н.С. Бондаря и Б.С.
Эбзеева, объяснения сторон и их представителей, выступления
специалистов - доктора политических наук В.Н. Лысенко и депутата
Государственной Думы С.А. Попова, исследовав представленные
документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской
Федерации
установил:
1. Определением судьи Тюменского областного суда от 28 февраля
2005 года гражданину В.Ф. Гришкевичу отказано в принятии к
рассмотрению заявления о признании незаконным и подлежащим отмене
решения Тюменской областной Думы от 17 февраля 2005 года "О
наделении Собянина Сергея Семеновича полномочиями Губернатора
Тюменской области" со ссылкой на то, что порядок наделения
гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного
лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской
Федерации), в соответствии с которым вынесено данное решение,
прямо предусмотрен статьей 18 Федерального закона "Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации", а разрешение вопроса о том, были ли нарушены этим
Федеральным законом конституционные права гражданина В.Ф.
Гришкевича, может быть осуществлено лишь посредством
конституционного судопроизводства.
В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации В.Ф.
Гришкевич оспаривает конституционность статьи 18 Федерального
закона "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от
11 декабря 2004 года) в части, закрепляющей, что гражданин
Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного
лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской
Федерации) по представлению Президента Российской Федерации
законодательным (представительным) органом государственной власти
субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном данным
Федеральным законом и конституцией (уставом) субъекта Российской
Федерации, а также конституционность соответствующих положений
Федерального закона от 11 декабря 2004 года "О внесении изменений
в Федеральный закон "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации" и в
Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
По мнению заявителя, оспариваемые законоположения, как
предусматривающие наделение гражданина Российской Федерации
полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской
Федерации (руководителя высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации) по
представлению Президента Российской Федерации законодательным
(представительным) органом государственной власти субъекта
Российской Федерации, а не в результате прямых выборов населением
соответствующего субъекта Российской Федерации, как это было
установлено Федеральным законом "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации" в
первоначальной редакции, неправомерно ограничивают конституционное
право граждан избирать и быть избранными в органы государственной
власти и тем самым противоречат статьям 17, 18, 32 и 55 (часть 2)
Конституции Российской Федерации.
В заседании Конституционного Суда Российской Федерации по
настоящему делу В.Ф. Гришкевич дополнительно выдвинул требование о
проверке конституционности положений Федерального закона "Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации", регулирующих правомочия Президента Российской
Федерации в случаях, когда законодательный орган субъекта
Российской Федерации не принимает соответствующее решение.
Между тем гражданин - в силу статьи 125 (часть 4) Конституции
Российской Федерации, пункта 3 части первой статьи 3, статей 96 и
97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде
Российской Федерации" - может обратиться в Конституционный Суд
Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и
свобод законом и его жалоба может быть принята Конституционным
Судом Российской Федерации к рассмотрению, если закон затрагивает
конституционные права и свободы и применен или подлежит применению
в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в
суде или ином органе, применяющем закон.
В деле, в связи с которым В.Ф. Гришкевич обратился в
Конституционный Суд Российской Федерации, были применены лишь
положения пунктов 1 и 2 статьи 18 Федерального закона "Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации" (в редакции Федерального закона от 11 декабря 2004
года) о наделении гражданина Российской Федерации полномочиями
высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
(руководителя высшего исполнительного органа государственной
власти субъекта Российской Федерации) по представлению Президента
Российской Федерации законодательным (представительным) органом
государственной власти субъекта Российской Федерации. Иные
положения названного Федерального закона, на проверке
конституционности которых В.Ф. Гришкевич настаивал в заседании
Конституционного Суда Российской Федерации, в указанном деле не
применялись и не подлежали применению. Следовательно, его жалоба в
этой части не является допустимой, а производство по ней подлежит
прекращению в соответствии с пунктом 2 части первой статьи 43 и
статьей 68 Федерального конституционного закона "О Конституционном
Суде Российской Федерации".
Конституционность тех же положений, содержащихся в пунктах 1 и
2 статьи 18 Федерального закона "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации",
оспаривается также в жалобах граждан, которым избирательные
комиссии Республики Калмыкия, Республики Коми, Республики
Мордовия, Алтайского и Хабаровского краев, Брянской, Камчатской,
Курской, Липецкой, Московской, Новгородской, Орловской, Тамбовской
и Тверской областей отказали в регистрации их инициативных групп
по проведению референдума, в ходе которого предполагалось выяснить
отношение граждан к тому, каким образом гражданин Российской
Федерации может получить полномочия высшего должностного лица
субъекта Российской Федерации (руководителя высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской
Федерации) - посредством прямых выборов, в которых участвуют
граждане, проживающие на территории данного субъекта Российской
Федерации, или же в порядке, установленном статьей 18 Федерального
закона "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации". Законодательные
(представительные) органы государственной власти Республики Коми,
Республики Мордовия, Алтайского и Хабаровского краев, Брянской,
Липецкой, Московской, Новгородской, Тамбовской и Тверской областей
признали предлагаемый на референдумы вопрос не соответствующим
требованиям федерального законодательства. Суды общей юрисдикции в
Республике Коми, Республике Мордовия, Алтайском крае, Брянской,
Камчатской, Курской, Липецкой, Московской, Новгородской,
Орловской, Тамбовской и Тверской областях оставили заявления
граждан об обязании избирательных комиссий зарегистрировать
инициативные группы без удовлетворения.
Свой отказ правоприменители мотивировали тем, что согласно
пункту 2 статьи 12 Федерального закона "Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации" на референдум субъекта Российской Федерации
могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта
Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации
и субъектов Российской Федерации, если указанные вопросы не
урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным
законом; поскольку же в данном случае предлагаемый вопрос получил
свое разрешение в Федеральном законе "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации",
проведение в субъектах Российской Федерации референдумов по нему
невозможно.
Кроме того, в жалобах оспаривается конституционность положений
Федерального закона "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации", которыми
Президент Российской Федерации наделяется правом назначать
временно исполняющего обязанности высшего должностного лица
субъекта Российской Федерации (руководителя высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской
Федерации), правом отрешать от должности высшее должностное лицо
субъекта Российской Федерации (руководителя высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской
Федерации), правом распустить законодательный (представительный)
орган государственной власти субъекта Российской Федерации (пункты
4 и 4.1 статьи 9, подпункты "б" и "г" пункта 1, пункты 5, 6, 9 и
11 статьи 19, пункты 3, 3.1, 4 и 6 статьи 29.1).
По мнению заявителей, оспариваемые ими законоположения
чрезмерно ограничивают право граждан на участие в управлении
делами государства и их избирательные права, нарушают
конституционные принципы разделения властей, разграничение
предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее
субъектами, не соответствуют конституционным положениям о
полномочиях Президента Российской Федерации, а потому противоречат
статьям 10, 11 (часть 2), 32 (части 1 и 2), 55 (часть 2), 71
(пункт "г"), 72 (пункты "л", "н" части 1), 73, 78, 83, 84, 85, 96
(часть 2), 117 (часть 5) и 125 (часть 2) Конституции Российской
Федерации.
Между тем в конкретных делах, в связи с которыми заявители
обратились в Конституционный Суд Российской Федерации, положения
пунктов 4 и 4.1 статьи 9, подпунктов "б" и "г" пункта 1, пунктов
5, 6, 9 и 11 статьи 19, пунктов 3, 3.1, 4 и 6 статьи 29.1
Федерального закона "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации" не были
применены, не подлежали применению и не могут рассматриваться как
затрагивающие конституционные права заявителей в смысле пункта 1
статьи 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном
Суде Российской Федерации". В этой части их требования, обращенные
к Конституционному Суду Российской Федерации, сводятся, по сути, к
требованию проверить конституционность указанных законоположений в
порядке абстрактного нормоконтроля. Однако такая проверка может
быть осуществлена лишь по запросам перечисленных в статье 125
(часть 2) Конституции Российской Федерации управомоченных
субъектов, к числу которых граждане не отнесены. Следовательно,
данные жалобы в этой части не являются допустимыми, а производство
по ним также подлежит прекращению.
Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда
Российской Федерации по настоящему делу являются содержащиеся в
пунктах 1 и 2 статьи 18 Федерального закона от 6 октября 1999 года
"Об общих принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 11
декабря 2004 года "О внесении изменений в Федеральный закон "Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации") положения, в соответствии с которыми
гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя
высшего исполнительного органа государственной власти субъекта
Российской Федерации) по представлению Президента Российской
Федерации законодательным (представительным) органом
государственной власти субъекта Российской Федерации.
2. Согласно Конституции Российской Федерации Российская
Федерация - демократическое федеративное правовое государство
(статья 1, часть 1); носителем суверенитета и единственным
источником власти в Российской Федерации является ее
многонациональный народ, который осуществляет свою власть
непосредственно, а также через органы государственной власти и
органы местного самоуправления; высшим непосредственным выражением
власти народа являются референдум и свободные выборы (статья 3,
части 1, 2 и 3); суверенитет Российской Федерации распространяется
на всю ее территорию (статья 4, часть 1); Конституция Российской
Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей
территории Российской Федерации, при этом Конституция Российской
Федерации имеет высшую юридическую силу и прямое действие (статья
4, часть 2; статья 15, часть 1); федеративное устройство
Российской Федерации основано на ее государственной целостности,
единстве системы государственной власти, разграничении предметов
ведения и полномочий между органами государственной власти
Российской Федерации и органами государственной власти субъектов
Российской Федерации (статья 5, часть 3).
Названные конституционные положения, закрепляющие
конституционно-правовой статус Российской Федерации как
суверенного государства, основанного на принципах демократии,
верховенства права, федерализма, предопределяют необходимость
соответствующего организационно-правового механизма достижения
фундаментальных целей, провозглашенных многонациональным народом
Российской Федерации при принятии Конституции Российской
Федерации, таких как утверждение прав и свобод человека,
незыблемости демократической основы России, возрождение ее
суверенной государственности и сохранение исторически сложившегося
государственного единства (преамбула Конституции Российской
Федерации).
Исходя из этих целей и с учетом вытекающего из Конституции
Российской Федерации требования о балансе конституционно
защищаемых ценностей и общенациональных интересов Российская
Федерация на каждом конкретном этапе развития своей
государственности самостоятельно корректирует установленный ею
государственно-правовой механизм, в том числе в части, касающейся
обеспечения единства системы государственной власти и
разграничения предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации. Такое
правомочие как неотъемлемый элемент конституционно-правового
статуса Российской Федерации обусловлено ее государственным
суверенитетом, полнота которого изначально принадлежит Российской
Федерации в целом, а не ее субъектам, чем обусловливается и
характер федеративного устройства Российской Федерации
(Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7
июня 2000 года N 10-П по делу о проверке конституционности
отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального
закона "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации").
Указанные конституционные начала конкретизируются в других
положениях Конституции Российской Федерации, регулирующих
установление системы органов законодательной, исполнительной и
судебной власти в Российской Федерации, порядка их организации и
деятельности, их формирование, а также избирательные права граждан
и их право на участие в референдуме. При этом порядок формирования
органов государственной власти субъектов Российской Федерации
Конституция Российской Федерации непосредственно не
регламентирует. Провозглашая свободные выборы наряду с
референдумом высшим выражением власти многонационального народа
Российской Федерации и закрепляя избирательные права граждан и
право на участие в референдуме (статья 3, часть 3; статья 32,
части 1 и 2), она в то же время не рассматривает выборы в качестве
единственно допустимого механизма формирования всех органов
публичной власти на каждом из уровней ее организации.
Так, Государственная Дума избирается (статья 96, часть 1),
избирается также Президент Российской Федерации (статья 81, часть
1). Что касается Совета Федерации, то избирался лишь Совет
Федерации первого созыва (пункт 7 раздела второго "Заключительные
и переходные положения"), в силу статей 95 (часть 2) и 96 (часть
2) он формируется, в его состав входят по два представителя от
каждого субъекта Российской Федерации - по одному от
представительного и исполнительного органов государственной
власти, т.е. вопрос о порядке наделения гражданина Российской
Федерации полномочиями члена Совета Федерации оставлен на
усмотрение федерального законодателя. Председатель Правительства
Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации
с согласия Государственной Думы (статья 83, пункт "а"; статья 111,
часть 1), заместители Председателя Правительства Российской
Федерации и федеральные министры назначаются на должности
Президентом Российской Федерации по представлению Председателя
Правительства Российской Федерации (статья 83, пункт "д"; статья
112, часть 2).
Тем самым Конституция Российской Федерации - в целях
уравновешивания таких основ российской государственности, как
демократия, суверенитет, государственная целостность и федерализм,
- допускает возможность различных вариантов наделения полномочиями
органы и должностных лиц публичной власти, непосредственно не
поименованных в Конституции Российской Федерации в качестве
избираемых, в том числе возможность изменения ранее установленного
порядка наделения полномочиями соответствующих органов и лиц, если
при этом соблюдаются конституционные права и свободы и иные
общепризнанные права и свободы человека и гражданина, включая
право на свободные выборы.
Всеобщая декларация прав человека, провозглашая право каждого
принимать участие в управлении своей страной непосредственно или
через свободно избранных представителей и предусматривая, что воля
народа, находящая свое выражение в периодических и
нефальсифицированных выборах при всеобщем и равном избирательном
праве путем тайного голосования или же посредством других
равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования, должна быть
основой власти правительства (статья 21), не конкретизирует,
однако, какие именно органы публичной власти и какого уровня
подлежат формированию исключительно путем проведения таких
выборов, а равно не обязывает государства-участники к организации
только прямых выборов в органы публичной власти. Аналогичный
подход нашел отражение и в Международном пакте о гражданских и
политических правах (статья 25).
Статья 3 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и
основных свобод предписывает проводить с разумной периодичностью
свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях,
которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе
органов законодательной власти. Европейский Суд по правам человека
в своей практике, признавая значительные пределы усмотрения
законодателя в регулировании избирательных прав (Постановление от
1 июля 1997 года по делу "Гитонас (Gitonas) и другие против
Греции"), исходит из того, что положение статьи 3 о свободных
выборах применяется только к выборам в орган законодательной
власти или, если такой орган состоит из двух или более палат, даже
в одну из них; при этом под "органом законодательной власти" - с
учетом конституционного устройства конкретного государства - может
пониматься не только парламент страны, но и, например если
государство федеративное, наделенные законодательными полномочиями
представительные органы в субъектах федерации (Постановление от 2
марта 1987 года по делу "Матье-Моэн (Mathieu-Mohin) и Клерфейт
(Clerfayt) против Бельгии"). Так, в решении от 25 января 2000 года
по вопросу приемлемости жалобы, поданной Виктором Черепковым
против Российской Федерации, Европейский Суд по правам человека
указал, что в Российской Федерации законодательная власть
осуществляется парламентом Российской Федерации (статья 94
Конституции Российской Федерации); такими же полномочиями
Конституция Российской Федерации наделяет парламенты субъектов
Российской Федерации (статьи 11, 73 и 76 Конституции Российской
Федерации).
Таким образом, по смыслу приведенных положений Конституции
Российской Федерации и международных правовых актов, являющихся
составной частью правовой системы Российской Федерации,
федеральный законодатель вправе избирать наиболее эффективные и
соразмерные конституционным целям механизмы организации
государственной власти, в том числе при наделении полномочиями
органы государственной власти и должностных лиц, в отношении
которых соответствующий порядок прямо не предусмотрен в
Конституции Российской Федерации, соблюдая при этом
конституционные принципы и нормы и обеспечивая сбалансированное
сочетание полномочий и интересов Российской Федерации, с одной
стороны, и субъектов Российской Федерации - с другой.
3. При определении и разграничении полномочий Российской
Федерации и ее субъектов в сфере организации государственной
власти субъектов Российской Федерации следует исходить из
взаимосвязанных положений статей 5 (часть 3), 11 (часть 2), 72
(пункт "н" части 1), 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции
Российской Федерации.
Установление общих принципов организации органов
государственной власти субъектов Российской Федерации, а также
общих принципов организации системы органов государственной власти
субъектов Российской Федерации, в том числе, следовательно, и тех
принципов, которые касаются статуса и основ порядка формирования
этих органов, Конституция Российской Федерации относит к
совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья
72, пункт "н" части 1). По предметам совместного ведения издаются
федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и
иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации
(статья 76, часть 2, Конституции Российской Федерации).
Устанавливая общие принципы организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации и конкретизируя их в федеральном
законе, федеральный законодатель ограничен в своем усмотрении
конституционными положениями об организации власти в Российской
Федерации как демократическом, федеративном и правовом
государстве. Субъекты Российской Федерации, в свою очередь,
самостоятельно устанавливая систему органов государственной
власти, действуют в соответствии с основами конституционного строя
Российской Федерации и общими принципами организации
представительных и исполнительных органов государственной власти,
закрепленными федеральным законом (статья 77, часть 1, Конституции
Российской Федерации). Данное правомочие не может осуществляться
субъектами Российской Федерации в ущерб единству системы
государственности власти в Российской Федерации (статья 5, часть
3; статья 77, часть 2; статья 78, часть 2) и должно
реализовываться в тех правовых границах, которые определены
Конституцией Российской Федерации и принятыми на ее основе
федеральными законами.
По смыслу статей 5 (часть 3), 10, 11 (части 1 и 2), 72 (пункт
"н" части 1), 77 и 78 (часть 2) Конституции Российской Федерации,
федеральный законодатель, реализуя свое право устанавливать общие
принципы организации представительных и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации, может
предусмотреть нормативно-правовую основу взаимоотношений органов
законодательной и исполнительной власти в рамках разделения
властей на уровне субъекта Российской Федерации, порядка
формирования этих органов, в частности порядка наделения
полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской
Федерации (руководителя высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации).
Данный вывод находит свое подтверждение в решениях
Конституционного Суда Российской Федерации. Как указал
Конституционный Суд Российской Федерации, из статей 72 (пункт "н"
части 1), 76 (часть 2) и 77 Конституции Российской Федерации
следует, что в целях построения единой системы исполнительной
власти в Российской Федерации федеральный законодательный орган -
Федеральное Собрание (прежде всего, Государственная Дума) и
законодательные (представительные) органы субъектов Российской
Федерации обязаны принять в пределах своей компетенции
соответствующие законы; при этом федеральный законодатель должен -
руководствуясь в том числе принципом, в соответствии с которым
каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории
всеми правами и свободами и несет равные обязанности,
предусмотренные Конституцией Российской Федерации, и с учетом
вытекающего из статей 6 (часть 2), 15 (часть 4) и 19 (части 1 и 2)
единства конституционно-правового статуса гражданина Российской
Федерации - установить единый (общий) для всех субъектов
Российский Федерации порядок наделения полномочиями высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя
высшего исполнительного органа государственной власти субъекта
Российской Федерации), обеспечивая принципиальное соответствие
организации власти в субъекте Российской Федерации организации
власти на федеральном уровне (Постановление от 30 апреля 1996 года
N 11-П по делу о проверке конституционности пункта 2 Указа
Президента Российской Федерации "О мерах по укреплению единой
системы исполнительной власти в Российской Федерации" и пункта 2.3
Положения о главе администрации края, области, города федерального
значения, автономной области, автономного округа Российской
Федерации; Определение от 8 июня 2000 года N 91-О по запросу
Правительства Республики Ингушетия о проверке конституционности
положений ряда статей Федерального закона "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации").
4. Основы правового статуса, функции и полномочия высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя
высшего исполнительного органа государственной власти субъекта
Российской Федерации) определяются в главе III "Органы
исполнительной власти субъекта Российской Федерации" Федерального
закона "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации". Следовательно, федеральный
законодатель рассматривает высшее должностное лицо субъекта
Российской Федерации как элемент системы именно исполнительной
власти.
Входя в систему органов государственной власти субъекта
Российской Федерации и являясь, по существу, главой исполнительной
власти субъекта Российской Федерации, данное должностное лицо
одновременно является звеном в единой системе исполнительной
власти в Российской Федерации и как таковое ответственно за
обеспечение высшим органом исполнительной власти субъекта
Российской Федерации исполнения на территории этого субъекта
Российской Федерации не только его конституции (устава), законов и
иных нормативных правовых актов, но и Конституции Российской
Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов
Российской Федерации (пункты 1 и 2 статьи 20 Федерального закона
"Об общих принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации"). По своему статусу это должностное лицо - в
силу принципа единства системы государственной власти - находится
в отношениях субординации непосредственно с Президентом Российской
Федерации, который как глава государства, избираемый посредством
всеобщих прямых выборов, обеспечивает согласованное
функционирование всех органов государственной власти на основе
взаимосвязанных положений статей 19 (части 1 и 2), 77 (часть 1),
78 (часть 4) и 80 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации.
В таком качестве высшее должностное лицо субъекта Российской
Федерации (руководитель высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации) участвует не
только в отношениях на уровне соответствующего субъекта Российской
Федерации, реализуя полномочия в пределах предметов совместного
ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и в
рамках исключительного ведения субъектов Российской Федерации, но
и в отношениях, имеющих общефедеральное значение, - в той мере и
постольку, в какой и поскольку такое участие предусмотрено и
допускается федеральными законами, иными нормативными правовыми
актами федеральных органов государственной власти (Постановление
Конституционного Суда Российской Федерации от 13 мая 2004 года N
10-П по делу о проверке конституционности части второй статьи 16
Закона Псковской области "О защите населения и территорий от
чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера").
Соответственно, Федеральный закон "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации", в отличие
от прежнего правового регулирования, предусматривает в пункте 3
статьи 26.1, что полномочия, осуществляемые органами
государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам
ведения Российской Федерации, определяются не только федеральными
законами, но и издаваемыми в соответствии с ними нормативными
правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства
Российской Федерации, а также соглашениями.
5. Введенный Федеральным законом от 11 декабря 2004 года "О
внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в
Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"
порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации)
предусматривает, что в данной процедуре участвуют и Российская
Федерация, и субъект Российской Федерации - в лице,
соответственно, Президента Российской Федерации, предлагающего
кандидатуру на эту должность, и законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта
Российской Федерации, принимающего решение о наделении (или об
отказе в наделении) полномочиями представленной Президентом
Российской Федерации кандидатуры.
Вопросы формирования высших исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе
касающиеся участия в назначении на должность их руководителей
законодательного (представительного) органа государственной власти
субъекта Российской Федерации, уже были предметом изучения
Конституционного Суда Российской Федерации (Постановления от 18
января 1996 года N 2-П по делу о проверке конституционности ряда
положений Устава (Основного Закона) Алтайского края, от 1 февраля
1996 года N 3-П по делу о проверке конституционности ряда
положений Устава - Основного Закона Читинской области, от 10
декабря 1997 года N 19-П по делу о проверке конституционности ряда
положений Устава (Основного закона) Тамбовской области и от 7 июня
2000 года N 10-П по делу о проверке конституционности отдельных
положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации", Определение от 16 декабря 2004 года N 386-О по запросу
Губернатора Нижегородской области о проверке конституционности
Законов Нижегородской области "О внесении изменений в статью 28
Устава Нижегородской области" и "О внесении изменений в статью 8
Закона Нижегородской области "О Правительстве Нижегородской
области").
Оценивая при этом в соответствии со статьей 125 Конституции
Российской Федерации, статьей 3 и частью второй статьи 74
Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде
Российской Федерации" конституционность соответствующего
нормативного правового акта исходя из его буквального смысла,
смысла, придаваемого ему официальным толкованием или сложившейся
правоприменительной практикой, а также исходя из места данного
акта в системе правовых актов, Конституционный Суд Российской
Федерации обращался к анализу положений Конституции Российской
Федерации как критерию такой оценки.
В частности, Конституционный Суд Российской Федерации пришел к
выводу, что само по себе право законодательного
(представительного) органа субъекта Российской Федерации на
участие в формировании исполнительного органа власти данного
субъекта Российской Федерации не противоречит основам
конституционного строя Российской Федерации; такое участие,
однако, не должно приводить к парализации деятельности входящих в
единую систему исполнительной власти в Российской Федерации
органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и
лишать их самостоятельности при осуществлении принадлежащих им
полномочий в конституционно-правовой системе разделения властей.
Поэтому, признавая неконституционными соответствующие положения
Устава (Основного Закона) Алтайского края, Конституционный Суд
Российской Федерации исходил из недопустимости избрания главы
администрации Алтайского края его законодательным органом
государственной власти - Алтайским краевым Законодательным
Собранием, которому действовавшим на тот момент законодательством
Алтайского края - в отсутствие специального федерального закона,
регулирующего общие принципы организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации - были предоставлены полномочия по
утверждению (по представлению главы администрации края) структуры
администрации и Совета администрации, принимающего решения по
важнейшим вопросам жизни края, по даче согласия главе
администрации края на назначение и освобождение от должности его
первого заместителя, руководителей краевых органов - внутренних
дел, юстиции, финансов, социальной защиты населения, по управлению
государственным имуществом края, поскольку в таком случае
исполнительная власть целиком и полностью выводилась бы из-под
контроля народа и не была бы ответственна перед ним, а избираемый
в таком порядке глава администрации не мог считаться легитимным
независимым представителем исполнительной власти (Постановление от
18 января 1996 года N 2-П).
Правовые позиции, сформулированные в названных решениях, имеют
значение для оценки конституционного статуса высшего должностного
лица субъекта Российской Федерации в механизме разделения
государственной власти в субъектах Российской Федерации. Вместе с
тем они не могут быть в полной мере использованы для оценки нового
порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации, предполагающего участие в нем как
законодательного (представительного) органа государственной власти
субъекта Российской Федерации, так и Президента Российской
Федерации.
Поскольку положения Конституции Российской Федерации проявляют
свое регулятивное воздействие как непосредственно, так и
посредством конкретизирующих их законов в определенной системе
правового регулирования, притом в развивающемся социально-
историческом контексте, правовые позиции, сформулированные
Конституционным Судом Российской Федерации в результате
интерпретации, истолкования тех или иных положений Конституции
Российской Федерации применительно к проверявшемуся нормативному
акту в системе прежнего правового регулирования и имевшей место в
то время конституционной практики, могут уточняться либо
изменяться, с тем чтобы адекватно выявить смысл тех или иных
конституционных норм, их букву и дух, с учетом конкретных
социально-правовых условий их реализации, включая изменения в
системе правового регулирования.
Так, содержащийся в Постановлении от 18 января 1996 года N 2-П
вывод о том, что, по смыслу статей 3 (часть 2) и 32 Конституции
Российской Федерации, высшее должностное лицо, формирующее орган
исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от
народа и перед ним ответственно, был сделан с учетом
действовавшего в то время правового регулирования: согласно
Федеральному закону от 6 декабря 1994 года "Об основных гарантиях
избирательных прав граждан Российской Федерации" глава
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской
Федерации избирался гражданами, порядок формирования
исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основе
прямого избрания глав администраций предусматривался в большинстве
действовавших тогда уставов субъектов Российской Федерации.
Следовательно, тезис о прямых выборах главы исполнительного
органа государственной власти субъекта Российской Федерации как о
порядке, адекватном статьям 3 и 32 Конституции Российской
Федерации, - при том что Конституционный Суд Российской Федерации
не рассматривал вопрос, возможны ли иные конституционно допустимые
варианты правового регулирования, не противоречащие
конституционному принципу свободных выборов и отвечающие
требованиям уравновешивания принципов демократии и единства
системы исполнительных органов государственной власти, а также
полномочий Российской Федерации и полномочий ее субъектов, - не
может быть истолкован как невозможность установления какого-либо
иного порядка, удовлетворяющего содержанию права на свободные
выборы и требованиям о необходимости достаточного баланса
указанных конституционных ценностей.
Выявленная конституционно-правовая природа института высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя
высшего исполнительного органа государственной власти субъекта
Российской Федерации) - с учетом того, что, как вытекает из
Конституции Российской Федерации, органы государственной власти в
субъектах Российской Федерации формируются в основном на тех же
принципах, что и федеральные, - обусловливает возможность
наделения гражданина Российской Федерации полномочиями высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя
высшего исполнительного органа государственной власти субъекта
Российской Федерации) не обязательно только посредством прямых
выборов населением субъекта Российской Федерации.
6. Полномочие Президента Российской Федерации вносить в
законодательный (представительный) орган государственной власти
субъекта Российской Федерации кандидатуру на должность высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя
высшего исполнительного органа государственной власти субъекта
Российской Федерации) Конституцией Российской Федерации
непосредственно не предусмотрено. Однако данное обстоятельство
само по себе не препятствует тому, чтобы федеральный законодатель,
- устанавливая общие принципы организации исполнительных органов
государственной власти и руководствуясь статьями 5 (часть 3), 72
(пункт "н" части 1), 77, 78 (часть 2), 80 (части 1 и 2) и 85
Конституции Российской Федерации, - возложил на Президента
Российской Федерации как главу государства, являющегося, по смыслу
статьи 81 (часть 1) Конституции Российской Федерации,
непосредственным представителем всего народа Российской Федерации,
определенные функции по участию в наделении гражданина Российской
Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации), - при
условии сбалансированного сочетания конституционных принципов
единства системы исполнительной власти в Российской Федерации и
самостоятельности субъектов Российской Федерации в установлении
системы своих органов государственной власти и их формировании.
Названное право Президента Российской Федерации само по себе не
может рассматриваться как нарушающее принципы разделения властей и
федерализма, поскольку - в силу оспариваемых положений пунктов 1 и
2 статьи 18 Федерального закона "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации" -
окончательное решение о наделении гражданина Российской Федерации
полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской
Федерации (руководителя высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации) принимается
именно законодательным (представительным) органом государственной
власти субъекта Российской Федерации.
Кроме того, с целью учета интересов субъектов Российской
Федерации названный Федеральный закон, как вытекает из тех же
положений статьи 18 во взаимосвязи с пунктом 4.1 статьи 9,
предполагает необходимость согласования позиций Президента
Российской Федерации и законодательного (представительного) органа
государственной власти субъекта Российской Федерации по
кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской
Федерации (руководителя высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации), в том числе
путем проведения соответствующих консультаций, в которых могут
участвовать как законодательный (представительный) орган субъекта
Российской Федерации, так и политические партии, их региональные
отделения, общественные организации.
По смыслу пунктов 1 и 2 статьи 18 Федерального закона "Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации", в целях более полного обеспечения права субъектов
Российской Федерации самостоятельно формировать свои органы
государственной власти не исключается и возможность представления
Президентом Российской Федерации законодательному
(представительному) органу субъекта Российской Федерации
нескольких кандидатур на должность высшего должностного лица
субъекта Российской Федерации (руководителя высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской
Федерации), как и возможность внесения самим законодательным
(представительным) органом субъекта Российской Федерации
предложения Президенту Российской Федерации о кандидатуре
(кандидатурах) на данную должность.
Об этом свидетельствует имеющий место в настоящее время
законотворческий процесс, касающийся дополнения названного
Федерального закона и Федерального закона "О политических партиях"
положениями о праве законодательного (представительного) органа
субъекта Российской Федерации направлять Президенту Российской
Федерации соответствующие предложения, инициированные
политическими партиями (их региональными отделениями), получившими
наибольшее число депутатских мандатов в законодательном
(представительном) органе данного субъекта Российской Федерации.
7. Право принимать участие в прямых выборах высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя
высшего исполнительного органа государственной власти субъекта
Российской Федерации) и быть избранным на эту должность не
закреплено в качестве конституционного права гражданина Российской
Федерации. Нет такого права и в числе тех общепризнанных прав и
свобод человека и гражданина, которые в Конституции Российской
Федерации не названы.
Такая возможность для граждан Российской Федерации и,
соответственно, выборность высших должностных лиц субъектов
Российской Федерации ранее предусматривались Федеральным законом
от 5 декабря 1995 года "О порядке формирования Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации" (действовавшим до
вступления в силу Федерального закона от 5 августа 2000 года "О
порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации") и Федеральным законом от 6 октября 1999
года "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации" (в редакции, действовавшей до
вступления в силу Федерального закона от 11 декабря 2004 года).
Не имея непосредственного конституционного закрепления, эта
возможность по своему нормативному содержанию не является
необходимым элементом ни конституционного права граждан избирать и
быть избранными в органы государственной власти, ни иных
конституционных прав, таких как право граждан Российской Федерации
на участие в управлении делами государства и право на доступ к
государственной службе, закрепленных статьей 32 Конституции
Российской Федерации, - она была введена законодательными актами,
регулирующими порядок формирования органов государственной власти,
в качестве составной части конституционно-правового института
организации органов государственной власти в субъектах Российской
Федерации и, следовательно, производна от организации
государственной власти в субъекте Российской Федерации и
предопределяется порядком замещения указанной должности, который
устанавливался федеральным законом в соответствии с Конституцией
Российской Федерации.
Внося изменения в установленный Федеральным законом "Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации" (в первоначальной редакции) порядок наделения
полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской
Федерации (руководителя высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации), федеральный
законодатель исключил из числа правомочий гражданина по участию в
данной процедуре право избирать и быть избранным на эту должность
посредством прямых выборов. Тем не менее, поскольку из Конституции
Российской Федерации не вытекает, что прямые выборы являются
единственно правомерным способом получения гражданином Российской
Федерации полномочий высшего должностного лица субъекта Российской
Федерации (руководителя высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации), новый
порядок не может рассматриваться как ограничение конституционного
права и тем самым - как нарушение статей 32 и 55 Конституции
Российской Федерации.
Оспариваемые заявителями положения Федерального закона "Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации" предусматривают внесение кандидатуры высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя
высшего исполнительного органа государственной власти субъекта
Российской Федерации) в законодательный (представительный) орган
государственной власти субъекта Российской Федерации Президентом
Российской Федерации, что предполагает выбор Президентом
Российской Федерации, в частности на основе таких критериев, как
профессионализм, компетентность, опыт, соответствующей кандидатуры
из числа граждан Российской Федерации, удовлетворяющих
требованиям, которым должно отвечать высшее должностное лицо
субъекта Российской Федерации (руководитель высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской
Федерации). Это подтверждается и положениями Указа Президента
Российской Федерации от 27 декабря 2004 года N 1603 "О порядке
рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица
(руководителя высшего исполнительного органа государственной
власти) субъекта Российской Федерации" (в редакции от 29 июня 2005
года).
Что касается законодательного (представительного) органа
государственной власти субъекта Российской Федерации,
формирующегося путем проведения выборов на основе всеобщего
равного прямого избирательного права при тайном голосовании, то он
в соответствии со статьями 1 (часть 1), 3 (части 1, 2 и 3), 5
(часть 3), 10, 11, 66, 72, 73, 77 (часть 1), 134 и 136 Конституции
Российской Федерации и положениями пункта 2 статьи 1, статьи 4 и
пункта 3 статьи 10 Федерального закона "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации"
является, как указано в Постановлении Конституционного Суда
Российской Федерации от 12 апреля 2002 года N 9-П по делу о
проверке конституционности положений статей 13 и 14 Федерального
закона "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации", полноправным органом народного
представительства и потому принимает все государственно-властные
решения, входящие в круг его полномочий, в том числе,
следовательно, решение о наделении полномочиями высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя
высшего исполнительного органа государственной власти субъекта
Российской Федерации), выражая волю населения субъекта Российской
Федерации, отстаивая его интересы.
8. Таким образом, положения о наделении гражданина Российской
Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации),
предусмотренные пунктами 1 и 2 статьи 18 Федерального закона "Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации" в редакции Федерального закона от 11 декабря 2004 года
"О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в
Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", не
могут рассматриваться как нарушающие необходимые для обеспечения
прав и свобод человека и гражданина конституционные принципы
разделения властей, федерализма и организации исполнительных
органов государственной власти в Российской Федерации, баланс
полномочий и законных интересов Российской Федерации и ее
субъектов; не нарушают они и закрепленные в Конституции Российской
Федерации права граждан участвовать в управлении делами
государства, избирать и быть избранными в органы государственной
власти и как таковые не противоречат Конституции Российской
Федерации.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, частями
первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79 и 100
Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде
Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
постановил:
1. Признать не противоречащими Конституции Российской Федерации
положения, содержащиеся в пунктах 1 и 2 статьи 18 Федерального
закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации" в редакции
Федерального закона от 11 декабря 2004 года "О внесении изменений
в Федеральный закон "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации" и в
Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан Российской Федерации",
согласно которым гражданин Российской Федерации наделяется
полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской
Федерации (руководителя высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации) по
представлению Президента Российской Федерации законодательным
(представительным) органом государственной власти субъекта
Российской Федерации.
2. Прекратить производство по жалобе гражданина В.Ф. Гришкевича
в части, касающейся положений Федерального закона "Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации", о проверке конституционности которых он ходатайствовал
в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, а по
жалобам других граждан - в части, касающейся проверки
конституционности пунктов 4 и 4.1 статьи 9, подпунктов "б" и "г"
пункта 1, пунктов 5, 6, 9 и 11 статьи 19, пунктов 3, 3.1, 4 и 6
статьи 29.1 названного Федерального закона.
3. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит
обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения,
действует непосредственно и не требует подтверждения другими
органами и должностными лицами.
4. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О
Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление
подлежит незамедлительному опубликованию в "Российской газете" и
"Собрании законодательства Российской Федерации". Постановление
должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда
Российской Федерации".
Конституционный Суд
Российской Федерации
ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В.Г. ЯРОСЛАВЦЕВА ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "ОБ ОБЩИХ
ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ)
И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 21
декабря 2005 года N 13-П признаны не противоречащими Конституции
Российской Федерации положения, содержащиеся в пунктах 1 и 2
статьи 18 Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации" в редакции Федерального закона от 11 декабря 2004 года
"О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в
Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан Российской Федерации",
согласно которым гражданин Российской Федерации наделяется
полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской
Федерации (руководителя высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации) по
представлению Президента Российской Федерации законодательным
(представительным) органом государственной власти субъекта
Российской Федерации.
Полагаю, что названные положения не соответствуют Конституции
Российской Федерации, ее статьям 3 и 32 (части 1 и 2), по
следующим основаниям.
1. Российская Федерация является демократическим, федеративным
и правовым государством (статья 1, часть 1, Конституции Российской
Федерации). Согласно Конституции Российской Федерации единственный
источник власти в Российской Федерации - ее многонациональный
народ, высшим непосредственным выражением власти которого являются
референдум и свободные выборы (статья 3, части 1 и 3); граждане
Российской Федерации участвуют в управлении делами государства как
непосредственно, так и через своих представителей, в том числе
имеют право избирать и быть избранными в органы публичной власти и
участвовать в референдуме (статья 32, части 1 и 2). Эти права
признаются и гарантируются в Российской Федерации согласно
общепризнанным принципам и нормам международного права и в
соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 17, часть
1).
Народовластие, таким образом, будучи одной из основ
конституционного строя Российской Федерации, осуществляется
гражданами путем референдума и свободных выборов как высшего
непосредственного выражения власти народа (Постановление
Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 года по
делу о проверке конституционности положений статей 4, 13, 19 и 58
Федерального закона от 19 сентября 1997 года "Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации").
Конституционные основы института свободных выборов как одной из
форм непосредственного выражения принадлежащей народу власти
конкретизированы в Федеральном законе от 12 июня 2002 года "Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации" (в редакции Федерального
закона от 21 июля 2005 года), устанавливающем принципы, порядок
назначения, подготовки и проведения свободных выборов.
Так, в его преамбуле указывается, что демократические,
свободные и периодические выборы в органы государственной власти,
органы местного самоуправления, а также референдум являются высшим
непосредственным выражением принадлежащей народу власти.
Государством гарантируются свободное волеизъявление граждан
Российской Федерации на выборах и референдуме, защита
демократических принципов и норм избирательного права и права на
участие в референдуме.
В названном Федеральном законе особо подчеркивается, что
избирательные права граждан - конституционное право граждан
Российской Федерации избирать и быть избранными в органы
государственной власти и органы местного самоуправления, а также
право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, в
предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов,
работой избирательных комиссий, включая установление итогов
голосования и определение результатов выборов, в других
избирательных действиях в порядке, установленном Конституцией
Российской Федерации, данным Федеральным законом, иными
федеральными законами, конституциями (уставами), законами
субъектов Российской Федерации (пункт 28 статьи 2).
Из приведенных положений следует, во-первых, что народ является
именно активным субъектом (а не бессловесным объектом)
конституционных правоотношений, обязанной стороной в которых
выступают государство, его органы и должностные лица, включая
Президента Российской Федерации. Во-вторых, государственная власть
- это власть, учреждаемая народом, действующая от имени и в
интересах народа, что прямо закреплено в Конституции Российской
Федерации. Так, согласно ее статье 18, права и свободы человека и
гражданина являются непосредственно действующими, они определяют
смысл, содержание и применение законов, деятельность
законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и
обеспечиваются правосудием.
При этом следует иметь в виду, что никакие представительные и
выборные институты не могут действовать помимо Конституции
Российской Федерации и свободного волеизъявления граждан и что
посягательство на конституционную волю избирателей не позволено
никому, в противном случае подобные действия могут рассматриваться
как нарушение конституционного принципа народовластия, прав и
свобод человека и гражданина. Тем более, что по своей сути
избирательные права являются разновидностью политических
конституционных прав граждан, посредством которых непосредственно
происходит реализация народовластия в Российской Федерации, где
каждый гражданин выступает в качестве активного участника в
формировании органов государственной власти.
Таким образом, народовластие является существенным элементом и
качественным показателем демократического правового государства
как такового. Отсюда с очевидностью следует, что отчуждение народа
от принятия государственно-властных решений, в частности
посредством запрета свободных выборов органов государственной
власти, ведет к искажению самой сути такого государства.
2. Как известно, в соответствии с Конституцией Российской
Федерации суверенитет Российской Федерации распространяется на всю
ее территорию (статья 4, часть 1); Конституция Российской
Федерации имеет высшую юридическую силу и прямое действие;
Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют
верховенство на всей территории Российской Федерации (статья 4,
части 1 и 2; статья 15, части 1 и 2); федеративное устройство
Российской Федерации основано на ее государственной целостности,
единстве системы государственной власти, разграничении предметов
ведения и полномочий между органами государственной власти
Российской Федерации и органами государственной власти субъектов
Российской Федерации (статья 5, часть 3).
В связи с этим, по смыслу статей 5 (часть 3), 10, 11 (части 1 и
2), 72 (пункт "н" части 1), 77 (части 1 и 2) и 78 (часть 2)
Конституции Российской Федерации, федеральный законодатель вправе
устанавливать общие принципы организации представительных и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации, в том числе составляющие нормативно-правовую основу
взаимоотношений органов государственной власти внутри
соответствующей системы, органов законодательной и исполнительной
власти в рамках разделения властей на уровне субъекта Российской
Федерации, порядка формирования этих органов, в частности порядка
наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации).
При этом принцип народовластия как существенный и неотъемлемый
элемент основ конституционного строя Российской Федерации является
действующим в силу прямого действия Конституции Российской
Федерации (статья 15) как при установлении общих принципов
организации представительных и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации, так и при
формировании этих органов. В силу этого народовластие, реализуемое
посредством свободных выборов, осуществляется не только на
федеральном уровне, но и в субъектах Российской Федерации, так как
многонациональный народ Российской Федерации, соединенный общей
судьбой на своей земле, признал необходимость достижения таких
фундаментальных целей, как утверждение прав и свобод человека,
незыблемости демократической основы России, возрождение ее
суверенной государственности и сохранение исторически сложившегося
государственного единства (Преамбула Конституции Российской
Федерации). Ведь народовластие не теряет и не может потерять свои
качества как власти народа, реализуемой посредством свободных
выборов, ни при формировании органов государственной власти
Российской Федерации, ни при формировании органов государственной
власти субъектов Российской Федерации.
В связи с этим Конституционный Суд Российской Федерации, исходя
из положения преамбулы Конституции Российской Федерации об
ответственности многонационального народа России за свою Родину
перед нынешним и будущими поколениями, в Постановлении от 18
января 1996 года сформулировал правовую позицию о
фундаментальности такой основы конституционного строя, как
народовластие, утверждая тем самым незыблемость демократической
основы Российской Федерации. В частности, Конституционный Суд
Российской Федерации отметил, что Конституция Российской Федерации
не содержит прямого указания в отношении порядка избрания глав
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации, однако в статье 3 (часть 2) предусматривает, что народ
осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы
государственной власти. По смыслу этой статьи Конституции
Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьей 32, закрепляющей
право граждан избирать органы государственной власти, высшее
должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти,
получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним
ответственно. Поскольку федеративное устройство Российской
Федерации основано на единстве системы государственной власти
(статья 5, часть 3, Конституции Российской Федерации), органы
государственной власти в субъектах Российской Федерации
формируются на тех же принципах, что и федеральные. Федеральный
закон от 6 декабря 1994 года "Об основных гарантиях избирательных
прав граждан Российской Федерации" называет в числе избираемых
гражданами должностных лиц главу исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации (статья 2).
Порядок формирования исполнительной власти субъекта Российской
Федерации на основе прямого избрания глав администраций
предусматривается в большинстве принятых уставов субъектов
Российской Федерации. В Уставе Алтайского края (статья 83 в
редакции от 2 октября 1995 года) установлено иное: главу
администрации избирает Законодательное Собрание; им может быть
избран гражданин Российской Федерации, отвечающий предусмотренным
требованиям. Тем самым Законодательное Собрание превращено в
своеобразную избирательную коллегию, решение которой подменяет
прямое волеизъявление избирателей. Такой порядок избрания не
соответствует Конституции Российской Федерации и действующему
законодательству. Избранный в таком порядке глава администрации не
может считаться легитимным независимым представителем
исполнительной власти, поскольку ни законодательная, ни
исполнительная власть не вправе определять одна для другой ее
представителя, в том числе в федеральных органах.
3. Введенный Федеральным законом "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в
редакции Федерального закона от 11 декабря 2004 года) порядок
наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации)
предусматривает участие в данной процедуре Президента Российской
Федерации, предлагающего кандидатуру на соответствующую должность,
и законодательного (представительного) органа государственной
власти субъекта Российской Федерации, принимающего решение о
наделении (или об отказе в наделении) полномочиями представленной
Президентом Российской Федерации кандидатуры.
При этом с целью учета интересов субъектов Российской Федерации
названный Федеральный закон - по смыслу пунктов 1 и 2 его статьи
18 во взаимосвязи с пунктом 4.1 статьи 9 - предполагает
необходимость согласования позиций Президента Российской Федерации
и законодательного (представительного) органа государственной
власти субъекта Российской Федерации по кандидатуре высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации; на Президента
Российской Федерации перед внесением предложения о кандидатуре
возлагается обязанность проведения соответствующих консультаций, в
которых могут участвовать как законодательный (представительный)
орган субъекта Российской Федерации, так и политические партии.
Однако внешне "демократичная" декоративность нового порядка
наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации) не может
скрыть основной цели преобразований - отторжение народа от
свободных выборов указанного должностного лица, что прямо
противоречит принципу народовластия, так как в закрепленной в
данном Федеральном законе "схеме" наделения полномочиями
должностных лиц народ как самостоятельный субъект конституционных
правоотношений отсутствует.
Кроме того, полномочие Президента Российской Федерации вносить
кандидатуру на должность высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации) Конституцией
Российской Федерации не предусмотрено. При таких обстоятельствах
только народ как носитель власти посредством референдума мог бы
решить вопрос о наделении Президента Российской Федерации
указанными полномочиями или принять решение о свободных выборах
высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Однако
мнение народа было проигнорировано, и потому предоставленное
Президенту Российской Федерации полномочие противоречит
Конституции Российской Федерации.
Более того, народ посредством прямого волеизъявления не наделил
полномочиями законодательные (представительные) органы
государственной власти субъекта Российской Федерации по
утверждению представленной Президентом Российской Федерации
кандидатуры. В отсутствие мандата народа эти органы, по существу,
были наделены полномочиями "коллегии выборщиков", решение которой
подменяет собой прямое волеизъявление избирателей. При этом
внесенная Президентом Российской Федерации безальтернативная
кандидатура просто обречена быть утвержденной, так как в противном
случае (при несогласии с представленной кандидатурой)
законодательный (представительный) орган может быть распущен. При
таких обстоятельствах о каком свободном волеизъявлении даже
новоявленной "коллегии выборщиков" может идти речь, если они
голосуют за кандидатуру под страхом роспуска?
Таким образом, ныне действующий порядок наделения полномочиями
высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
(руководителя высшего исполнительного органа государственной
власти субъектов Российской Федерации) не соответствует
Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 и 32 (части 1 и 2).
В заключение хотелось бы выразить озабоченность тем
обстоятельством, что государство, созидаемое на основе
"управляемой" демократии и "властной" вертикали, о чем
свидетельствует и новый порядок наделения полномочиями глав
субъектов Российской Федерации, все больше преобразуется в
"мегамашину" <*>, т.е. в общество, которое, включая всех своих
членов, уподобляется огромной централизованно управляемой машине.
Однако при всей своей привлекательности государство-"мегамашина" с
неизбежностью обречено на саморазрушение, в основе которого лежит
отторжение народа от власти, сопровождающееся приходом к
управлению "мегамашиной" любого, кому будет "даровано" право
доступа к ней на многочисленных уровнях бюрократической
администрации.
--------------------------------
<*> Термин "мегамашина" был введен американским философом Л.
Мэмфордом.
В связи с этим возникает закономерный вопрос: мы сознательно
участвуем в подобном эксперименте или действуем как всегда - "не
ведая, что творим"?
|
