ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 23 ноября 2005 года
Дело N 47-Г05-21
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации в составе:
председательствующего Пирожкова В.Н.,
судей Харланова А.В.,
Емышевой В.А.
рассмотрела в судебном заседании 23 ноября 2005 г. гражданское
дело по кассационной жалобе В. на решение Оренбургского областного
суда от 11 августа 2005 г., которым В. отказано в удовлетворении
заявления о признании недействующим и не подлежащим применению
Закона Оренбургской области от 31 июля 2000 г. N 620/173-03 "Об
образовании муниципального образования Соль-Илецкий район
Оренбургской области и установлении его границ".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации
Харланова А.В., объяснения представителя администрации
Оренбургской области Варламовой О.А., заключение прокурора
Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А.,
полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия
по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
В. обратился в Оренбургский областной суд с заявлением о
признании недействующим и не подлежащим применению Закона
Оренбургской области от 31 июля 2000 г. N 620/173-03 "Об
образовании муниципального образования Соль-Илецкий район
Оренбургской области и установлении его границ", указывая, что
данный Закон принят в нарушение требований общепринятых норм
международного права, статей 12, 72, 130, 133 Конституции РФ,
статей 6, 12 Федерального закона "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации", статьи 7
Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления
в Российской Федерации" и статей 10, 14, 28 - 31, 129 Бюджетного
кодекса РФ, в силу которых существование облеченных реальной
властью органов местного самоуправления обеспечивает эффективное и
приближенное к гражданину управление, в Российской Федерации
признается и гарантируется местное самоуправление, которое
осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм
прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного
самоуправления. Местное самоуправление осуществляется на
территориях муниципальных образований городов, поселков, станиц,
районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и
других муниципальных образований. Ограничение права граждан на
осуществление местного самоуправления допускается только на
отдельных территориях, определенных федеральным законом в целях
защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и
безопасности государства. Субъектом права на самостоятельное
осуществление муниципальной власти - непосредственно или через
выборные органы - выступает население муниципального образования,
которое вправе защищать свои права и свободы, в том числе в
судебном порядке. Установление и изменение границ территории
муниципального образования, а также упразднение муниципальных
образований осуществляется только с учетом исторических и иных
местных традиций, с учетом мнения населения соответствующего
муниципального образования. Законодательные (представительные)
органы государственной власти субъектов Российской Федерации
устанавливают законом гарантии учета мнения населения при решении
вопросов упразднения муниципальных образований или изменения их
границ. Подчиненность одного муниципального образования другому не
допускается, каждому муниципальному образованию гарантируется
финансовая самостоятельность.
При принятии оспариваемого Закона, которым муниципальное
образование "город Соль-Илецк" вошел в состав муниципального
образования "Соль-Илецкий район Оренбургской области", указанные
права и гарантии населения города Соль-Илецка не были приняты во
внимание. В результате такого присоединения город утратил свою
финансовую самостоятельность, налоговые отчисления поступают в
бюджет района и, соответственно, распределяются администрацией
района, однако без учета потребностей города Соль-Илецка, что не
дает возможности обеспечить горожанам достойное проживание. Он
является жителем города Соль-Илецка, и Закон Оренбургской области
нарушает его право на самостоятельное решение вопросов местного
значения.
Решением Оренбургского областного суда от 11 августа 2005 г. в
удовлетворении заявления отказано.
В кассационной жалобе В. поставлен вопрос об отмене решения
суда в связи с нарушением норм материального права.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы,
Судебная коллегия оснований для отмены решения суда не находит.
Как видно из материалов дела и установлено судом, 31 июля 2000
г. принят Закон Оренбургской области N 620/173-03 "Об образовании
муниципального образования Соль-Илецкий район Оренбургской области
и установлении его границ".
В соответствии с данным Законом ранее существовавшие в
административных границах Соль-Илецкого района 22 самостоятельных
муниципальных образования - город Соль-Илецк, а также
Боевогорский, Буранный, Ветлянский, Григорьевский, Дружбинский,
Изобильный, Красномаякский, Кумакский, Линевский, Михайловский,
Новоилецкий, Первомайский, Перовский, Покровский, Пригородный,
Саратовский, Тамар-Уткульский, Троицкий, Трудовой, Угольный,
Цвиллингский сельсоветы объединены в единое муниципальное
образование "Соль-Илецкий район Оренбургской области" с центром в
городе Соль-Илецке и установлены границы нового муниципального
образования согласно разработанной схематической карте.
В. является жителем города Соль-Илецка и в силу части 1 ст. 251
ГПК РФ вправе обратиться в суд с заявлением о признании
недействующим вышеуказанного Закона Оренбургской области. Однако
он может оспаривать только правомерность включения города Соль-
Илецка в состав нового муниципального образования, поскольку
жителем других сельских муниципальных образований он не являлся и
Закон Оренбургской области в этой части его права не затрагивает.
Доводы о том, что город Соль-Илецк был включен в состав
муниципального образования "Соль-Илецкий район Оренбургской
области", являются неточными, поскольку муниципальное образование
"Соль-Илецкий район Оренбургской области" является новым, вновь
образованным в результате объединения ранее существовавших
муниципальных образований и Законом Оренбургской области город
Соль-Илецк в состав уже существующего муниципального образования
не включался.
В соответствии со статьями 12, 130, 131 Конституции РФ в
Российской Федерации признается и гарантируется местное
самоуправление, которое самостоятельно в пределах своих полномочий
и обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов
местного значения, владение, пользование и распоряжение
муниципальной собственностью. Местное самоуправление
осуществляется гражданами в городах, сельских поселениях и на
других территориях с учетом исторических и иных местных традиций
путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления,
через выборные и другие органы местного самоуправления. Изменение
границ территорий, в которых осуществляется местное
самоуправление, допускается с учетом мнения населения
соответствующих территорий. Органы местного самоуправления
самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют,
утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные
налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также
решают иные вопросы местного значения.
Согласно пункту "н" ст. 72 Конституции РФ установление общих
принципов организации системы органов местного самоуправления
находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации. В соответствии с частями 2, 5 ст. 76
Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные
законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные
нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые
не могут противоречить федеральным законам, принятым в
соответствии с полномочиями Российской Федерации. В случае
противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в
Российской Федерации, действует федеральный закон.
В соответствии с пунктами 1, 11, 13 ст. 5 и пунктом 1 ст. 7
Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" (с изменениями и дополнениями), действовавшего на
момент принятия оспариваемого Закона Оренбургской области, к
полномочиям органов государственной власти субъектов Российской
Федерации в области местного самоуправления относятся принятие и
изменение законов субъектов Российской Федерации о местном
самоуправлении, контроль за их соблюдением, установление и
изменение порядка образования, объединения, преобразования или
упразднения муниципальных образований, установление и изменение их
границ и наименований, а также регулирование законами в
соответствии с настоящим Федеральным законом особенностей
организации местного самоуправления с учетом исторических и
местных традиций. Местное самоуправление осуществляется в
соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим
Федеральным законом, другими федеральными законами, конституциями,
уставами и законами субъектов Российской Федерации.
Согласно пункту 1 ст. 12 и ст. 13 вышеуказанного Федерального
закона N 154-ФЗ местное самоуправление осуществляется на всей
территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и
на иных территориях. Территории муниципальных образований -
городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов
(волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований -
устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами
субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных
местных традиций. Установление и изменение границ муниципального
образования, в том числе при образовании, объединении,
преобразовании или упразднении муниципальных образований,
осуществляются с учетом исторических и иных местных традиций по
инициативе населения, органов местного самоуправления, а также
органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Изменение границ муниципального образования не допускается без
учета мнения населения соответствующих территорий. Законодательные
(представительные) органы государственной власти субъектов
Российской Федерации устанавливают законом гарантии учета мнения
населения при решении вопросов изменения границ территорий, в
которых осуществляется местное самоуправление. Порядок
образования, объединения, преобразования или упразднения
муниципальных образований, установления и изменения их границ и
наименований определяется законом субъекта Российской Федерации.
Вместе с тем, как обоснованно указал суд, данный вопрос не
является вопросом местного значения.
В соответствии с положениями главы 4 Федерального закона N 154-
ФЗ местный референдум, муниципальные выборы и собрания (сходы)
граждан являются формами их прямого волеизъявления при
осуществлении местного самоуправления. При этом решение о
проведении местного референдума принимается представительным
органом местного самоуправления, а порядок созыва и проведения
собрания (схода) граждан, принятия и изменения его решений,
пределы его компетенции устанавливаются уставом муниципального
образования в соответствии с законами субъектов Российской
Федерации.
Аналогичные нормы содержались в статьях 58 - 59 Устава
Оренбургской области, действовавшего во время принятия
оспариваемого Закона.
Таким образом, как правильно указал суд, органы государственной
власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий
вправе устанавливать общие принципы организации системы органов
местного самоуправления, в том числе принимать законы о местном
самоуправлении, устанавливать порядок преобразования или
упразднения муниципальных образований, устанавливать и изменять их
границы и наименования, а местное самоуправление самостоятельно в
том объеме, в котором это определено Конституцией Российской
Федерации и другими федеральными законами.
Из материалов дела следует и установлено судом, что Закон "Об
образовании муниципального образования Соль-Илецкий район
Оренбургской области и установлении его границ" принят в пределах
полномочий Оренбургской области в соответствии с действующим
внутренним законодательством Российской Федерации и не
противоречит общепризнанным нормам международного муниципального
права.
В своем заявлении и в судебном заседании В. указывал на то, что
включение города Соль-Илецка в состав муниципального образования
"Соль-Илецкий район Оренбургской области" произведено без учета
мнения населения города и в нарушение устава муниципального
образования "город Соль-Илецк", в статье 11 которого как форма
выявления мнения населения предусмотрено лишь проведение местного
референдума.
Суд с такими доводами правильно не согласился по следующим
основаниям.
Как было указано выше, субъект Российской Федерации своим
законом вправе устанавливать и изменять порядок образования,
объединения, преобразования или упразднения муниципальных
образований, устанавливать и изменять их границы и наименования.
Волеизъявление граждан по вопросам местного значения может быть
выявлено путем проведения местного референдума, муниципальных
выборов или собрания (схода) граждан (статьи 22, 23, 24
Федерального закона N 154-ФЗ). При этом законодательно не
определено, что по вопросам упразднения или преобразования
муниципального образования проводится только местный референдум. В
ст. 11 Устава муниципального образования "город Соль-Илецк" также
не было установлено, что по указанному вопросу проводится только
референдум. В пункте 2 данной статьи указывалось, что на городской
референдум могут выноситься вопросы, непосредственно затрагивающие
интересы жителей города. Данная норма является диспозитивной и
предоставляет возможность выбора формы учета мнения населения.
Согласно ст. 24 Федерального закона N 154-ФЗ в муниципальных
образованиях для решения вопросов местного значения могут
созываться собрания (сходы) граждан. Причем такая норма
установлена без ссылки на уставы муниципальных образований и
действует непосредственно, следовательно, довод о принятии Закона
области в нарушение ст. 11 Устава муниципального образования
"город Соль-Илецк" правильно признан необоснованным.
Из содержания устава муниципального образования "город Соль-
Илецк" следует, что порядок проведения собрания (схода) граждан в
нем не определен. Однако согласно пункта 2 ст. 24 Федерального
закона N 154-ФЗ порядок созыва и проведения собрания (схода)
граждан, принятия и изменения его решений, пределы его компетенции
устанавливаются в соответствии с законами субъекта Российской
Федерации. Следовательно, как обоснованно указал суд, в случае
отсутствия в Уставе муниципального образования такого порядка
собрания (сходы) граждан могут проводиться в соответствии с
законом субъекта Российской Федерации. На момент подготовки и
принятия оспариваемого Закона в Оренбургской области не было
специального нормативного правового акта, определяющего порядок
созыва и проведения собрания (схода) граждан, однако этот вопрос
законодательно был урегулирован. Так, в пункте 1 ст. 25 Закона
Оренбургской области "Об организации местного самоуправления в
Оренбургской области" (действовавшего в редакции на момент
принятия оспариваемого Закона) установлено, что в муниципальном
образовании для решения вопросов местного значения в населенных
пунктах могут созываться собрания (сходы) граждан. В соответствии
со ст. 5 Закона Оренбургской области от 22 февраля 1999 г. N
198/31-ОЗ "О территориях муниципальных образований и порядке их
образования, объединения, преобразования, упразднения,
установления и изменения границ" мнение населения муниципального
образования также может быть выявлено путем проведения собраний и
сходов граждан. Причем согласно ст. 12 данного областного Закона
нормативные правовые акты органов местного самоуправления по
вопросам образования, объединения, преобразования или упразднения
муниципальных образований, установления и изменения их границ
применяются в части, не противоречащей настоящему Закону.
С учетом изложенного суд пришел к правильному выводу о том, что
выявление мнения населения города Соль-Илецк по вопросу создания
нового муниципального образования путем проведения собрания
(схода) граждан было правомерным и соответствующим действовавшему
законодательству.
В. также указывал на то, что Закон Оренбургской области принят
без учета мнения населения города Соль-Илецка.
Суд с такими доводами также обоснованно не согласился,
поскольку они не нашли своего подтверждения в судебном заседании.
В соответствии с нормами Закона Оренбургской области "О
территориях муниципальных образований и порядке их образования,
объединения, преобразования, упразднения, установления и изменения
границ" право инициативы по вопросам образования, объединения,
преобразования, упразднения муниципальных образований принадлежит
в том числе органам государственной власти Оренбургской области
(ст. 3); муниципальное образование может быть образовано в
результате слияния или присоединения нескольких муниципальных
образований (ст. 4); вопросы образования, объединения,
преобразования или упразднения муниципальных образований,
установления и изменения их границ рассматриваются Законодательным
Собранием Оренбургской области по представлению главы
исполнительной власти области на основании решений
представительных органов местного самоуправления (ст. 5). При этом
на рассмотрение представляются решение соответствующего органа
местного самоуправления о согласии на образование, объединение,
преобразование соответствующего муниципального образования и
документы, подтверждающие данное решение населения муниципального
образования, проект устава муниципального образования,
схематическая карта и пояснительная записка. Пояснительная записка
должна содержать обоснование необходимости образования,
объединения, преобразования или упразднения муниципального
образования (муниципальных образований), сведения об имеющейся и
предусматриваемой структуре органов местного самоуправления с
указанием предполагаемых затрат на их содержание, предложение о
наименовании муниципальных образований, характеристику поселения,
в котором будет находиться административный центр (ст. 6).
Территории муниципальных образований, установление и изменение их
границ производится в соответствии со статьями 7 - 8 указанного
Закона Оренбургской области.
Из представленных в суд документов, послуживших основанием для
принятия Закона Оренбургской области "Об образовании
муниципального образования "Соль-Илецкий район Оренбургской
области и установлении его границ" видно и установлено судом, что
инициатива объединения существующих на территории Соль-Илецкого
района 22-х муниципальных образований принадлежала главе
администрации Оренбургской области Чернышеву А.А. Новое
муниципальное образование создано путем объединения существующих
муниципальных образований, и данный вопрос был рассмотрен
Законодательным Собранием Оренбургской области, в результате
которого 19 июля 2000 г. принято соответствующее решение N 620.
Для рассмотрения вопроса в Законодательное Собрание Оренбургской
области были представлены решения всех представительных органов
муниципальных образований района (в том числе города Соль-Илецка)
о согласии на образование нового муниципального образования,
основанные на соответствующих решениях собраний (сходов) населения
этих муниципальных образований, проект устава вновь образуемого
муниципального образования, заверенная схематическая карта
муниципального образования и пояснительная записка с указанием
всех необходимых сведений. Территория нового муниципального
образования и его границы также определены в соответствии с
требованиями указанного Закона Оренбургской области (том N 1).
По городу Соль-Илецку имеются: решение Соль-Илецкого городского
Совета депутатов от 28 апреля 2000 г. о поддержании инициативы о
создании нового муниципального образования; справка о количестве
граждан, проживающих в городе Соль-Илецке (обладающие
избирательным правом); решение от 22 мая 2000 г. N 628-р о
проведении сходов граждан города Соль-Илецка по вопросу о
вхождении муниципального образования "город Соль-Илецк" в единое
муниципальное образование; схематическая карта территории нового
муниципального образования и протоколы сходов избирателей города
Соль-Илецка с соответствующими решениями (том N 2).
Решения сходов граждан всех 22-х муниципальных образований
района, как обоснованно указал суд, надлежащим образом оформлены,
в последующем не обжаловались и были подтверждены результатами
выборов органов вновь образованного муниципального образования,
которые состоялись 10 декабря 2000 г.
Согласно пунктов 6 - 7 ст. 25 Закона Оренбургской области "Об
организации местного самоуправления в Оренбургской области" сход
(собрание) признается правомочным при наличии более 50% граждан
муниципального образования, обладающих избирательным правом.
Решение схода (собрания) граждан принимается большинством голосов
присутствующих.
Проанализировав представленные в суд доказательства, суд пришел
к правильному выводу, что эти требования Закона были соблюдены.
Таким образом, суд правильно указал в решении, что при решении
вопроса о создании нового муниципального образования и принятии
соответствующего Закона области было учтено мнение населения Соль-
Илецкого района, в том числе жителей города Соль-Илецка. При этом
довод заявителя о том, что решение принято без учета его личного
мнения, правильно признан необоснованным, поскольку в голосовании
он не участвовал, следовательно, его мнение объективно не могло
быть учтено. Вместе с тем данное обстоятельство не является
основанием для удовлетворения заявления, поскольку кворум на
собраниях был и решения принимались подавляющим большинством
голосов.
В своем заявлении В. указывал на то, что вопреки положениям
статьи 7 Федерального закона "О финансовых основах местного
самоуправления в Российской Федерации" и статей 10, 14, 28 - 31,
129 Бюджетного кодекса РФ принятый Закон фактически подчинил
муниципальное образование "город Соль-Илецк" муниципальному
образованию "Соль-Илецкий район Оренбургской области".
С такими доводами суд обоснованно не согласился, поскольку в
результате объединения было создано одно муниципальное образование
с единым для всех бюджетом. Город Соль-Илецк утратил статус
муниципального образования, соответственно, не имеет своего
муниципального бюджета, и подчинение бюджета одного муниципального
образования бюджету другого муниципального образования не
произошло.
В судебном заседании заявитель ссылался на то, что при
проведении сходов граждан не всегда составлялись списки участников
голосования с указанием их фамилии, имени, отчества, возраста и
места проживания.
Данное обстоятельство, как правильно указал суд, не является
основанием для признания решений сходов граждан незаконными,
поскольку к моменту проведения сходов граждан областное
законодательство не содержало требования о составлении таких
списков. Кроме того, судом было установлено, что сходы граждан
фактически проводились в соответствии с избирательным
законодательством, т.е. с учетом гражданства, места жительства и
возраста его участников.
В судебном заседании В. также сослался на то, что подлежали
созданию два муниципальных образования: "город Соль-Илецк" и "Соль-
Илецкий район", однако этого не было сделано.
С этим доводом суд правильно не согласился, поскольку в
распоряжении от 22.05.2000 N 628-р говорится о вхождении города
Соль-Илецка в единое муниципальное образование и вопрос о создании
двух муниципальных образований не стоял.
Муниципальное образование "город Соль-Илецк" вместе с другими
сельскими муниципальными образованиями в административных границах
Соль-Илецкого района было образовано в 1996 году. Законом
Оренбургской области от 31 июля 2000 г. 22 муниципальных
образования Соль-Илецкого района были объединены в одно
муниципальное образование.
При принятии решения суд учел также и то, что в связи с
реформированием в Российской Федерации муниципальных образований и
принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" в Оренбургской области 9 марта 2005 г. принят Закон N
191/350-Ш-ОЗ "О муниципальных образованиях в составе
муниципального образования Соль-Илецкий район Оренбургской
области", в соответствии со статьей 1 которого в составе ныне
существующего муниципального образования "Соль-Илецкий район
Оренбургской области" вновь образуются 22 новых муниципальных
образования, в том числе муниципальное образование "городское
поселение город Соль-Илецк". После создания муниципального
образования "городское поселение город Соль-Илецк" оно будет иметь
свой самостоятельный бюджет для решения вопросов местного
значения.
Вывод суда основан на анализе действующего законодательства,
мотивирован, соответствует требованиям закона и оснований считать
его неправильным у Судебной коллегии не имеется.
Довод кассационной жалобы о необходимости проведения
референдума согласно п. 3 ст. 5 Устава города в данном случае
основан на неправильном толковании норм материального права.
Ссылка на то, что после образования муниципального образования
Соль-Илецкий район город Соль-Илецк должен был сохранить статус
муниципального образования, опровергается имеющимися в материалах
дела доказательствами, которым судом дана правильная правовая
оценка в соответствии с требованиями ст. 67 ГПК РФ.
Утверждение в кассационной жалобе об отсутствии нормативного
акта, устанавливающего порядок образования, объединения,
преобразования или упразднения муниципальных образований, также не
соответствует материалам дела, поскольку в Оренбургской области
действует Закон "О территориях муниципальных образований и порядке
их образования, объединения, преобразования, упразднения,
установления и изменения границ".
Нарушений судом норм материального и процессуального права,
которые бы привели или могли привести к неправильному разрешению
дела, в том числе и тех, на которые имеется ссылка в кассационной
жалобе, судом не допущено.
Руководствуясь ст. ст. 361, 362, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия
по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Оренбургского областного суда от 11 августа 2005 г.
оставить без изменения, а кассационную жалобу В. - без
удовлетворения.
|
