ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 28 сентября 2005 года
Дело N 32-Г05-16
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации в составе:
председательствующего Пирожкова В.Н.,
судей Макарова Г.В.,
Харланова А.В.
рассмотрела в судебном заседании от 28 сентября 2005 года
гражданское дело по заявлению администрации г. Саратова о
признании недействующим в части Закона Саратовской области "О
земле" от 21 мая 2004 года N 23-ЗСО по кассационным жалобам
Саратовской областной Думы, Правительства Саратовской области,
кассационному представлению участвовавшего в деле прокурора на
решение Саратовского областного суда от 10 июня 2005 г. (в
редакции определения от 30 июня 2005 г. об исправлении описок),
которым постановлено: "заявление администрации г. Саратова
удовлетворить, признать недействующими с момента вступления
решения в законную силу: часть 1 статьи 4; абзац 7 статьи 2 со
слов "а также земельных участков, указанных в части 1 статьи 4
настоящего Закона"; абзац 8 статьи 2 со слов "а также распоряжение
земельными участками в соответствии с частью 1 статьи 4 настоящего
Закона", абзац 9 статьи 2 со слов "а также земельными участками,
указанными в части 1 статьи 4 настоящего Закона" Закона
Саратовской области "О внесении изменений в статью 4 Закона
Саратовской области "О земле" от 23 марта 2005 года N 23-ЗСО.
В соответствии со статьей 35 Закона Российской Федерации "О
средствах массовой информации" обязать Саратовскую областную Думу
и губернатора Саратовской области опубликовать сообщение о
настоящем решении суда в средстве массовой информации, в котором
был опубликован данный нормативный правовой акт".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации
Макарова Г.В., объяснения представителя Саратовской областной Думы
Погореловой Н.Д., представителя губернатора Саратовской области
Асташкина А.И., поддержавших доводы жалобы, объяснения
представителей мэра и администрации г. Саратова Михайловой Л.Л.,
Дубровиной О.А. и адвоката Шельпякова А.В., возражавших против
удовлетворения жалобы, заключение прокурора Генеральной
прокуратуры РФ Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда подлежащим
отмене, Судебная коллегия
установила:
21 мая 2004 года Саратовская областная Дума приняла Закон
Саратовской области "О земле" N 23-ЗСО, вступивший в силу с 22 мая
2004 г.
Администрация г. Саратова обратилась в суд с заявлением об
оспаривании данного Закона, требованиями которого (в окончательной
редакции) являлись - признать недействующими часть 1 статьи 4;
абзац 7 статьи 2 со слов "а также земельных участков, указанных в
части 1 статьи 4 настоящего Закона"; абзац 8 статьи 2 со слов "а
также распоряжение земельными участками в соответствии с частью 1
статьи 4 настоящего Закона", абзац 9 статьи 2 со слов "а также
земельными участками, указанными в части 1 статьи 4 настоящего
Закона", ссылаясь на то, что указанные нормы противоречат
федеральному законодательству.
В заявлении, в частности, отмечается, что часть 1 ст. 4
оспариваемого Закона предусматривает, что до разграничения
государственной собственности на землю распоряжение находящимися в
государственной собственности земельными участками, свободными от
прав третьих лиц, либо из состава земель сельскохозяйственного
назначения, либо теми, на которые приобретают права в соответствии
со статьей 36 Земельного кодекса РФ юридические лица, а также
граждане и юридические лица совместно, за исключением земельных
участков, занятых жилищным фондом, осуществляется органом
исполнительной власти области, специально уполномоченным на то
Правительством области, если федеральным законом не предусмотрено
иное. Этой же позиции соответствует содержание указанных выше
абзацев статьи 2 в части слов "а также земельных участков,
указанных в части 1 статьи 4 настоящего Закона".
Указывается, что положения этих норм областного Закона нарушают
право муниципального образования (МО) г. Саратова и ограничивают
компетенцию администрации города по распоряжению земельными
участками, находящимися в государственной собственности, в
соответствии с полномочиями, предоставленными органам местного
самоуправления пунктом 10 статьи 3 Федерального закона от 25
октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного
кодекса Российской Федерации", согласно которому до разграничения
государственной собственности на землю распоряжение этой землей
осуществляется органами местного самоуправления в пределах их
полномочий, если законодательством не предусмотрено иное. Анализ
норм Федерального закона и Закона области свидетельствует о том,
что Закон области в оспариваемой части противоречит федеральному
законодательству, а субъект Федерации присвоил себе функции по
распоряжению государственными землями до разграничения
государственной собственности на нее, отняв эти полномочия у
органов местного самоуправления.
В обоснование такой позиции, сославшись на ФЗ от 1995 г. и 2003
г. "Об общих принципах органов местного самоуправления в РФ" и
Постановление Правительства РФ от 07.08.02 N 576 "О порядке
распоряжения земельными участками, находящимися в государственной
собственности, до разграничения государственной собственности на
землю", заявитель отмечает также, что этими актами органы местного
самоуправления наделены предметами собственного ведения, для
реализации которых они наделяются собственностью, в состав которой
входят и земли в пределах территории муниципального образования.
Такое содержание Закона позволяет решать вопросы местного значения
до официального разграничения государственной собственности на
землю и оформления муниципальной собственности. Без наделения
муниципальных органов правом распоряжения входящими в территорию
МО землями осуществление местного самоуправления невозможно.
Решение о приватизации земельных участков, на которых расположены
объекты недвижимого имущества, приобретенные в собственность
гражданами и юридическими лицами, принимается в иных случаях
(помимо перечисленных в данном Постановлении) органом местного
самоуправления.
По делу постановлено приведенное выше решение, так как судом
требования заявителя признаны обоснованными и законными.
В кассационных жалобах указывается о несогласии с решением
суда, ставится вопрос о его отмене и принятии нового решения об
отказе в удовлетворении заявления без передачи дела в суд первой
инстанции (Дума) или направлении дела на новое рассмотрение
(Правительство).
В обоснование жалоб указывается на то, что судом неверно
истолкованы нормы материального права. Неправильным является вывод
суда, что органы местного самоуправления наделены предметом
собственного ведения, для чего наделены и собственностью, в состав
которой входит и земля, без чего местное самоуправление становится
невозможным, так как за период действия закона фактов
"невозможности" осуществления местного самоуправления не было.
Вывод суда о наделении органов местного самоуправления правом
распоряжаться всеми землями, составляющими территорию МО, не
соответствует ст. ст. 8, 9 Конституции РФ, ст. ст. 15 - 19
Земельного кодекса РФ; сделан при неправильном толковании Законов
"Об общих принципах... самоуправления...", тем более, что статьи
10 и 50 этого Закона от 2003 г. не вступили в силу и применяются к
правоотношениям, возникающим в силу требований его статей 84 и 85;
нарушает права и законные интересы собственников земельных
участков. Статьями 4, 5 ФЗ "О разграничении государственной
собственности на землю" предусмотрены основания отнесения
земельных участков к собственности субъектов РФ и муниципальных
образований. Частью 10 ст. 3 ФЗ "О введении в действие Земельного
кодекса РФ" до разграничения государственной собственности на
землю распоряжение указанными землями возложено на органы местного
самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не
предусмотрено иное. Государственной регистрации права
государственной собственности на землю для осуществления
распоряжения землями, находящимися в государственной
собственности, не требуется.
Поскольку согласно пунктам "в", "г", "к", "н" части 1 статьи 72
Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и
распоряжения землей; разграничение государственной собственности;
земельное законодательство; установление общих принципов
организации системы органов государственной власти и местного
самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации
и субъектов Российской Федерации, а также реализуя полномочия,
определенные статьей 5 Федерального закона "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации",
статьей 2 Земельного кодекса Российской Федерации, статьями 5, 6,
7, 12 Федерального закона от 1995 года "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации";
частью 1 статьи 4 Закона Саратовской области "О земле" до
разграничения государственной собственности на землю, то
правомерным является и соответствует Постановлению Правительства
РФ от 7 августа 2002 г. N 576 возложение Правительством области
части полномочий по распоряжению такими земельными участками на
специально уполномоченный орган исполнительной власти области; в
частности, распоряжаться земельными участками. Суждение суда о
принятии закона за пределами компетенции является неверным,
поскольку рассматриваемый вопрос не затрагивает общих принципов
организации местного самоуправления. В силу ст. ст. 209, 214 ГК РФ
органы местного самоуправления вправе распоряжаться земельными
участками, находящимися в государственной собственности, только в
случаях, прямо предусмотренных законодательством Российской
Федерации или субъекта РФ. Ссылки в решении на статьи Законов от
1995 и 2003 гг. "Об общих принципах местного самоуправления в РФ"
допускают смешение рассматриваемых вопросов, в связи с чем вывод
суда о том, что в состав собственности МО входят земли в пределах
территории МО, нельзя признать правильным. Резолютивная часть
решения не соответствует тексту оспариваемой части Закона области.
В представлении прокурора также ставится вопрос об отмене
решения суда по мотиву его незаконности и направлении дела на
новое рассмотрение. Со ссылкой на указанные в кассационных жалобах
нормы законодательства отмечается, что федеральным законом
предусмотрена возможность установления иных органов,
уполномоченных на распоряжение земельными участками до
разграничения государственной собственности на землю. В отношении
органов местного самоуправления, не являющихся собственниками, но
выполняющих функции собственника в виде распоряжения земельными
участками, находящимися в государственной собственности до ее
разграничения, могут быть предусмотрены ограничения. Действующие
правила (Постановление Правительства РФ от 07.08.02 N 576)
императивно не определяют, какой из органов вправе распоряжаться
земельными участками до государственной регистрации прав на
недвижимое имущество - органы местного самоуправления или органы
государственной власти субъектов РФ. В решении не указано, какие
принципы местного самоуправления нарушаются оспариваемой нормой
Закона области. ФЗ "Об общих принципах... самоуправления..." (2003
г.) не предусматривает исключительного права органов местного
самоуправления на распоряжение земельными участками до
разграничения прав на землю.
Судебная коллегия, проверив материалы дела и обсудив доводы
кассационных жалоб и представления, находит их подлежащими
удовлетворению.
Пунктом 10 ст. 3 Федерального закона от 25.01.2001 N 137-ФЗ "О
введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации"
предусмотрено, что до разграничения государственной собственности
на землю государственная регистрация права государственной
собственности на землю для осуществления распоряжения землями,
находящимися в государственной собственности, не требуется.
Распоряжение указанными землями до разграничения государственной
собственности на землю осуществляется органами местного
самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не
предусмотрено иное.
Положение данной нормы Закона, а именно указание на
обстоятельство наличия либо отсутствия или иного оговоренного в
законодательном порядке ограничения распоряжения землями,
находящимися в государственной собственности, не исключает
возможность распоряжения такими землями и другими, кроме местного
самоуправления, органами.
Исходя из того, что вопросы владения, пользования и
распоряжения землей ст. 72 Конституции РФ отнесены к совместному
ведению Российской Федерации и субъектов РФ, а согласно ст. 2
Земельного кодекса РФ земельное законодательство состоит из
настоящего Кодекса, федеральных законов и принимаемых в
соответствии с ними законов субъектов РФ, следует признать
правильной позицию, согласно которой Саратовская областная Дума
вправе была принять Закон, являющийся предметом оспаривания
заявителем, и урегулировать отношения в рассматриваемой по
настоящему делу сфере, а следовательно, установленный данным
Законом порядок распоряжения землями, находящимися в
государственной собственности, установлен в соответствии с п. 10
ст. 3 вышеназванного Закона N 137-ФЗ.
Поскольку, применительно к обстоятельствам данного дела, вопрос
о собственности на землю не решен, а в установленном порядке
разрешен вопрос распоряжения ею, то нельзя согласиться с позицией
заявителя о нарушении компетенции местного самоуправления в целом
и, в частности, МО г. Саратов, так как при отсутствии самого права
на распоряжение указанной землей не имеется оснований для его
нарушения либо защиты.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 361 ГПК РФ,
Судебная коллегия
определила:
решение Саратовского областного суда от 30 июня 2005 г.
отменить и принять по делу новое решение, которым в удовлетворении
заявления администрации г. Саратова о признании недействующим в
части Закона Саратовской области "О земле" отказать.
|
