ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 7 сентября 2005 года
Дело N 86-Г05-21
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации в составе:
председательствующего Соловьева В.Н.,
судей Макарова Г.В.,
Хаменкова В.Б.
рассмотрела в судебном заседании от 7 сентября 2005 г. дело по
заявлению заместителя прокурора Владимирской области о признании
недействующей и не подлежащей применению со дня принятия статьи 3
Закона Владимирской области "О наделении муниципального
образования Суздальский район статусом муниципального района и
соответствующим статусом муниципальных образований в его составе и
установлении их границ" от 26 ноября 2004 г. N 190-03 в части
включения в состав муниципального образования Суздальский район
городского поселения город Суздаль, по заявлению прокурора
Владимирской области о признании недействующим и не подлежащим
применению Закона Владимирской области "О наделении муниципального
образования город Суздаль статусом городского поселения и
установлении его границы" от 14 октября 2004 г. N 161-ОЗ, по
заявлению Совета народных депутатов и администрации Суздальского
района о признании недействующей и не подлежащей применению со дня
принятия части 1 статьи 1 Закона Владимирской области "О
муниципальных образованиях Владимирской области" от 3 июня 2003 г.
N 38-ОЗ в части отнесения муниципального образования город Суздаль
к муниципальным образованиям, не расположенным в границах
территории других муниципальных образований, а также в части
отнесения Суздальского района к муниципальным образованиям, не
имеющим в границах своих территорий других муниципальных
образований, по кассационному представлению прокурора и
кассационным жалобам председателя Совета народных депутатов г.
Суздаля, главы города Суздаля и его помощника на решение
Владимирского областного суда от 2 июня 2005 г., которым заявление
Совета народных депутатов и администрации Суздальского района
удовлетворено, а в удовлетворении требования прокурора отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации
Соловьева В.Н., объяснения представителей главы города Суздаля
Лазаревой И.О., Князевой И.В., председателя Совета народных
депутатов муниципального образования город Суздаль Малашкина В.В.,
главы г. Суздаля Рыжова А.Ю., представителей губернатора
Владимирской области Земскова В.А., Мочалова К.Н., Петровой А.Н.,
представителя Законодательного Собрания Владимирской области
Кулаковой А.О., представителя главы администрации Суздальского
района Скрибной Т.А., представителя Суздальского районного Совета
народных депутатов Куртыжовой Н.Д., заключение прокурора
Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., не
поддержавшей представление прокурора и полагавшей решение
Владимирского областного суда по данному делу обоснованным,
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской
Федерации
установила:
21 октября 2004 г. вступил в силу Закон Владимирской области "О
наделении муниципального образования город Суздаль статусом
городского поселения и установлении его границы" от 14 октября
2004 г. N 161-ОЗ.
Прокурор Владимирской области обратился во Владимирский
областной суд с заявлением о признании недействующим данного
областного Закона. В обоснование своего требования указал, что
наделение муниципального образования город Суздаль статусом
городского поселения противоречит требованиям главы 12 "Переходные
положения" Федерального закона "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003
г. N 131-ФЗ, регламентирующей порядок изменения границ и
преобразования муниципальных образований.
По мнению прокурора, законодатель не учел тех обстоятельств,
что город Суздаль является самостоятельным муниципальным
образованием. В соответствии с Законом Владимирской области "О
муниципальных образованиях Владимирской области" от 3 июня 2003 г.
N 38-ОЗ город Суздаль не расположен в границах - территории других
муниципальных образований, предметы его ведения на 30 апреля 2003
г. не разграничены в соответствии с п. 3 ст. 6 Федерального закона
"Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации" от 28.08.1995 N 154-ФЗ. Город Суздаль имеет
сложившиеся системы жизнеобеспечения населения, инфраструктуру,
необходимую для самостоятельного решения органами местного
самоуправления всех вопросов местного значения, отнесенных ст. 16
Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ к вопросам городского
округа. Поэтому наделение муниципального образования город Суздаль
иным статусом, кроме статуса городского округа, возможно при
принятии закона субъекта Российской Федерации с учетом мнения
населения соответствующей территории путем голосования,
проводимого в порядке, предусмотренном ч. 3 ст. 24 Федерального
закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ. Голосование по вопросу отнесения
города Суздаля к городскому поселению по городу и Суздальскому
району не проводилось.
27 ноября 2004 года вступил в силу Закон Владимирской области
"О наделении муниципального образования Суздальский район статусом
муниципального района и соответствующим статусом муниципальных
образований в его составе и установлении их границ" от 26 ноября
2004 г. N 190-ОЗ.
Статьей 3 данного Закона определено: установить, что в состав
муниципального образования Суздальский район входит территория
городского поселения город Суздаль, а также территории городского
и сельских поселений, указанных в статье 2 настоящего Закона.
Заместитель прокурора Владимирской области обратился во
Владимирский областной суд с заявлением о признании недействующей
статьи 3 указанного Закона в части включения в состав
муниципального образования Суздальский район городского поселения
город Суздаль. В обоснование этого указал, что кроме нарушений
требований Федерального закона "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N
131-ФЗ при наделении муниципального образования город Суздаль
статусом городского поселения произошло также нарушение ст. 13
Федерального закона "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" от 28.08.1995 N 154-ФЗ, в
соответствие с которым изменение границ муниципального образования
не допускается без учета мнения населения соответствующих
территорий.
10 июня 2003 г. вступил в силу Закон Владимирской области "О
муниципальных образованиях Владимирской области" от 03.06.2003 N
38-ОЗ.
Частью 1 статьи 1 данного Закона город Суздаль отнесен к
муниципальным образованиям, не расположенным в границах территорий
других муниципальных образований, а Суздальский район - к
муниципальным образованиям, не имеющим в границах своих территорий
других муниципальных образований.
Совет народных депутатов и администрация Суздальского района
обратились во Владимирский областной суд с заявлением о признании
недействующей части 1 статьи 1 Закона Владимирской области "О
муниципальных образованиях Владимирской области" от 03.06.2003 N
38-ОЗ в части отнесения муниципального образования город Суздаль к
муниципальным образования, не расположенным в границах территорий
других муниципальных образований, а также в части отнесения
муниципального образования Суздальский район к муниципальным
образованиям, не имеющим в границах своих территорий других
муниципальных образований.
В обоснование своих требований сослались на то, что данные
положения Закона нарушили права населения муниципального
образования Суздальский район на осуществление местного
самоуправления. Установив при принятии Закона Владимирской области
от 03.06.2003 N 38-ОЗ, что муниципальное образование город Суздаль
относится к муниципальным образованиям, не расположенным в
границах территорий других муниципальных образований, а
Суздальский район - к муниципальным образованиям, не имеющим в
границах своих территорий других муниципальных образований,
законодатель Владимирской области нарушил требования Федерального
закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации" от 28.08.1995 N 154-ФЗ, устанавливающие
гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения
границ территорий, в которых осуществляется местное
самоуправление.
Полагали, что признание недействующей части 1 статьи 1
оспариваемого областного Закона имеет существенное значение при
реализации Федерального закона "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N
131-ФЗ; поскольку муниципальные образования город Суздаль и
Суздальский район имеют не только взаимосвязанную инфраструктуру,
которую финансируют совместно, но и общую территорию, в границах
которой одно муниципальное образование не существует отдельно от
другого.
Представители Совета народных депутатов и администрации города
Суздаля с требованиями прокурора и заместителя прокурора
Владимирской области согласились в полном объеме. С требованиями
Совета народных депутатов и администрации Суздальского района и
доводами в их обоснование не согласились, ссылаясь на то, что
оспариваемым Законом изменение границ территории муниципального
образования Суздальский район не производилось.
Представители Законодательного Собрания и администрации
Владимирской области, Совета народных депутатов и администрации
Суздальского района с требованиями прокурора и заместителя
прокурора Владимирской области не согласились, ссылаясь на то, что
изменение границ муниципального образования город Суздаль не
производилось.
Решением Владимирского областного суда от 2 июня 2005 г.
заявление Совета народных депутатов и администрации Суздальского
района о признании недействующей и не подлежащей применению со дня
принятия части 1 статьи 1 Закона Владимирской области "О
муниципальных образованиях Владимирской области" от 3 июня 2003 г.
N 38-ОЗ в части отнесения муниципального образования город Суздаль
к муниципальным образованиям, не расположенным в границах
территории других муниципальных образований, а также в части
отнесения Суздальского района к муниципальным образованиям, не
имеющим в границах своих территорий других муниципальных
образований, удовлетворено.
Судом признана недействующей часть 1 статьи 1 Закона
Владимирской области "О муниципальных образованиях Владимирской
области" от 3 июня 2003 г. N 38-ОЗ в части отнесения
муниципального образования город Суздаль к муниципальным
образованиям, не расположенным в границах территорий других
муниципальных образований, а также отнесения в части Суздальского
района к муниципальным образованиям, не имеющим в границах своих
территорий других муниципальных образований, и не подлежащей
применению со дня принятия, то есть с 28 мая 2003 г.
Заявление прокурора Владимирской области о признании
недействующим Закона Владимирской области "О наделении
муниципального образования город Суздаль статусом городского
поселения и установлении его границы" от 14 октября 2004 г. N 161-
ОЗ, заявление заместителя прокурора Владимирской области о
признании недействующей статьи 3 Закона Владимирской области "О
наделении муниципального образования Суздальский район статусом
муниципального района и соответствующим статусом муниципальных
образований в его составе и установлении их границ" от 26 ноября
2004 г. N 190-ОЗ в части включения в состав муниципального
образования Суздальский район городского поселения город Суздаль
оставлено без удовлетворения.
В кассационном представлении прокурора и кассационных жалобах
председателя Совета народных депутатов г. Суздали и главы города
Суздаля ставится вопрос об отмене состоявшегося решения областного
суда как вынесенного без выяснения всех обстоятельств по делу, в
результате ошибочных выводов относительно статуса г. Суздаля,
неправильного понимания и применения норм законодательства,
регулирующего вопросы местного самоуправления, в том числе их
преобразования или упразднения, реализации установленных гарантий
соблюдения прав граждан муниципальных образований.
Проверив материалы дела, изучив доводы представления и
кассационных жалоб, Судебная коллегия по гражданским делам
Верховного Суда Российской Федерации находит постановленное по
данному делу решение Владимирского областного суда подлежащим
оставлению без изменения по следующим основаниям.
Часть 2 статьи 131 Конституции Российской Федерации
устанавливает, что изменение границ территорий, в которых
осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения
населения соответствующих территорий.
Согласно статье 5 Федерального закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" от
28.08.1995 N 154-ФЗ к полномочиям органов государственной власти
субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления
относится установление и изменение порядка образования,
объединения, преобразования или упразднения муниципальных
образований, установление и изменение их границ и наименований.
В соответствии с частью 1 статьи 12 вышеуказанного Федерального
закона местное самоуправление осуществляется на всей территории
Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных
территориях. Территории муниципальных образований - городов,
поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей,
сельсоветов) и других муниципальных образований - устанавливаются
в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.
Установление и изменение границ муниципального образования, в
том числе при образовании, объединении, преобразовании или
упразднении муниципальных образований, осуществляются с учетом
исторических и иных местных традиций по инициативе населения,
органов местного самоуправления, а также органов государственной
власти субъекта Российской Федерации (часть 1 статьи 13
Федерального закона).
Согласно части 2 статьи 13 Федерального закона изменение границ
муниципального образования не допускается без учета мнения
населения соответствующих территорий. Законодательные
(представительные) органы государственной власти субъектов
Российской Федерации устанавливают законом гарантии учета мнения
населения при решении вопросов изменения границ территорий, в
которых осуществляется местное самоуправление.
Руководствуясь указанными принципами осуществления местного
самоуправления, суд правильно принял во внимание то
обстоятельство, что Законом Владимирской области "О порядке
образования, объединения, преобразования или упразднения
муниципальных образований, установления и изменения их границ и
наименований" от 26.04.1996 N 10-ОЗ установлены гарантии учета
мнения населения в случае изменений границ муниципальных
образований.
Этим же Законом определено, что установление и изменение границ
муниципальных образований не допускается без учета мнения
населения соответствующей территории. Население выражает свое
мнение по вопросам установления и изменения границ муниципальных
образований и их наименований путем прямого волеизъявления
(референдум, собрание (сход), опрос (плебисцит) или через свои
представительные органы в случае, если такими полномочиями
представительные органы наделены в соответствии с уставом
муниципального образования.
Следует согласиться с суждением суда о том, что при принятии
Закона Владимирской области "О муниципальных образованиях
Владимирской области" от 03.06.2003 N 38-ОЗ фактически произошло
изменение границы муниципального образования Суздальский район.
Суд обоснованно отметил, что Законодательным Собранием области
было нарушено требование закона об учете мнения населения при
отнесении муниципального образования город Суздаль к муниципальным
образования, не расположенным в границах территорий других
муниципальных образований, а Суздальский район - к муниципальным
образованиям, не имеющим в границах своих территорий других
муниципальных образований.
С учетом проведенного анализа норм федерального и регионального
законодательства судом правильно сделан вывод о том, что данное
положение (ч. 1 ст. 1 Закона N 38-ОЗ от 03.06.03) противоречит
действующему федеральному законодательству в области местного
самоуправления, а потому, в силу п. 2 ст. 253 ГПК РФ, подлежит
признанию недействующим со дня принятия.
В соответствии с подпунктом 1 части 1 статьи 85 Федерального
закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ органы
государственной власти субъектов Российской Федерации до 1 января
2005 г. устанавливают в соответствии с требованиями настоящего
Федерального закона границы муниципальных образований и наделяют
соответствующие муниципальные образования статусом городского,
сельского поселения, городского округа, муниципального района.
Часть 3 статьи 84 данного Федерального закона устанавливает,
что изменение границ и преобразование муниципальных образований,
существующих на день вступления в силу главы 12 "Переходные
положения" в период со дня вступления в силу настоящей главы до 1
января 2006 г. допускаются исключительно в порядке и по
основаниям, установленным настоящей статьей и статьей 85
настоящего Федерального закона.
Как установлено в ходе судебного разбирательства, муниципальное
образование "Город Суздаль" расположен в границах территории
муниципального образования "Суздальский район".
В соответствии с пунктом 3 статьи 6 Федерального закона "Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" от 08.08.1995 N 154-ФЗ в случае, если в границах
территории муниципального образования (за исключением города)
имеются другие муниципальные образования, предметы ведения
муниципальных образований, объекты муниципальной собственности,
источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом
субъекта Российской Федерации.
Законом Владимирской области "О разграничении предметов ведения
и объектов муниципальной собственности между муниципальными
образованиями Владимирской области" от 21.04.1997 N 17-ОЗ (утратил
силу Законом области от 10.02.2004 N 5-ОЗ) устанавливалось, что в
ведении муниципальных образований находятся вопросы совместного
значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми
могут наделяться органы местного самоуправления. К вопросам
местного значения, находящимся в ведении районных и внутрирайонных
муниципальных образований, относятся вопросы, определенные статьей
6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ". В случае решения вопросов местного значения
предприятиями, организациями (учреждениями), удовлетворяющими
потребности населения нескольких муниципальных образований, такие
вопросы относятся к предметам совместного ведения. В этом случае
органы местного самоуправления муниципального образования,
выступающие собственником данного предприятия, организации
(учреждения), обязаны заключить многосторонний договор с другими
муниципальными образованиями, которые обслуживаются этим
предприятием организацией (учреждением).
Правильно оценивая эти обстоятельства, суд отметил, что
представленными доказательствами фактически нашло подтверждение
разграничение полномочий между указанными муниципальными
образованиями.
Согласно п. 2 ст. 11 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ
наделение городского поселения статусом городского округа
осуществляется законом субъекта Российской Федерации при наличии
сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры,
необходимой для самостоятельного решения органами местного
самоуправления городского поселения установленных статьей 16
настоящего Федерального закона вопросов местного значения
городского округа и осуществления отдельных государственных
полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и
законами субъекта Российской Федерации, а также при наличии
сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры,
необходимой для самостоятельного решения органами местного
самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района
(муниципальных районов) установленных статьей 15 настоящего
Федерального закона вопросов местного значения муниципального
района и осуществления ими отдельных государственных полномочий,
переданных указанным органам Федеральными законами и законами
субъектов Российской Федерации.
Особое значение для правильного разрешения данного дела имело
выяснение обстоятельства о том, является ли изменением границ
муниципального образования, расположенного в границах района,
являющегося также муниципальным образованием, наделение его
статусом городского поселения.
Судом учтено, что по состоянию на 30 апреля 2003 г. Закон
Владимирской области "О муниципальных образованиях Владимирской
области" действовал в редакции Закона от 06.05.2002 N 34-ОЗ,
который не содержал положения о том, что муниципальное образование
город Суздаль не расположено в границах территории другого
муниципального образования, а муниципальное образование
Суздальский район не имеет в своих границах территории других
муниципальных образований.
В этом случае, как отметил суд, областной законодатель
обоснованно учел положения абзаца 2 части 3 статьи 84 указанного
Закона, устанавливающего, что наделение законом субъекта
Российской Федерации городских пунктов, расположенных в границах
района, являющегося муниципальным образованием на день вступления
в силу настоящей главы, статусом городских, сельских поселений в
соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 85 настоящего Федерального
закона не является изменением границ, преобразованием указанного
района.
Часть 1 статьи 13 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ
регламентирует, что преобразованием муниципальных образований
является их объединение, разделение, изменение статуса городского
поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо
лишением его статуса городского округа.
При таких обстоятельствах следует согласиться с мнением суда о
том, что оспариваемым областным Законом изменение границ
муниципального образования город Суздаль не произведено, поскольку
этим же Законом утверждены границы муниципального образования
город Суздаль, существовавшие до принятия указанного Закона.
Данный факт подтверждается тем, что положения Устава
муниципального образования город Суздаль, устанавливающие его
границы, полностью совпадают с положениями приложений 1 и 2 к
Закону Владимирской области "О наделении муниципального
образования город Суздаль статусом городского поселения и
установлении его границы" от 14.10.2004 N 161-ОЗ.
Во внимание следует принять и то обстоятельство, что в ходе
судебного разбирательства прокуратурой области и представителями
муниципального образования город Суздаль не было представлено
доказательств изменения границ города.
Таким образом, в соответствии со статьями 13, 84, 85
Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ, а также в связи с тем,
что оспариваемым областным Законом не произведено изменение границ
и преобразования муниципального образования город Суздаль, судом
обоснованно сделан вывод о том, что голосования по вопросу о
наделении данного муниципального образования статусом городского
поселения не требуется. В этой связи довод заявителя о том, что
при принятии областного закона законодателем субъекта не учтены
требования части 7 статьи 13 Федерального закона N 131-ФЗ, нельзя
признать состоятельным.
Обоснованным следует признать и вывод суда о несостоятельности
ссылки заявителя на ст. 13 Федерального закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" от
28.08.1995 N 154-ФЗ, поскольку частью 3 статьи 84 Федерального
закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ определяется, что изменение границ и
преобразование муниципальных образований, существующих на день
вступления в силу главы 12 данного Закона, в период со дня
вступления в силу настоящей главы до 1 января 2006 г. допускаются
исключительно в порядке и по основаниям, установленным настоящей
статьей и статьей 85 настоящего Федерального закона.
В свою очередь, абзацем 3 части 3 статьи 84 Федерального закона
от 06.10.2003 N 131-ФЗ установлено, что наделение законом субъекта
Российской Федерации городских населенных пунктов, расположенных в
границах района, являющегося муниципальным образованием на день
вступления в силу настоящей статьи статусом городских округов,
является преобразованием указанного района и производится в
порядке, предусмотренном частью 7 статьи 13 настоящего
Федерального закона.
Город Суздаль как административно-территориальная единица
является городским населенным пунктом, территориально
расположенным в границах Суздальского района, являющегося
муниципальным образованием. Следовательно, наделение города
Суздаля статусом городского округа являлось бы преобразованием не
только самого города Суздаля как муниципального образования, но и
преобразованием Суздальского района, что в этом случае должно было
бы производиться в порядке, предусмотренном частью 7 статьи 13
Федерального закона, то есть с согласия населения города Суздаля и
Суздальского района, выявленного путем голосования.
Утверждение представителей муниципального образования город
Суздаль о том, что наделение данного муниципального образования
статусом городского поселения нарушает его права, ограничивает
самостоятельность местного самоуправления, судом обоснованно
признано несостоятельным.
Муниципальное образование город Суздаль как обладало до
принятия оспариваемого областного Закона, так и после его принятия
обладает всеми признаками самостоятельного муниципального
образования.
С учетом изложенного следует признать обоснованным вывод суда о
том, что заявленные прокурором Владимирской области требования о
признании недействующим Закона области "О наделении муниципального
образования город Суздаль статусом городского поселения и
установлении его границы" от 14 октября 2004 г. N 161-ОЗ не
подлежат удовлетворению.
По этим же причинам не подлежит удовлетворению и требование
заместителя прокурора Владимирской области о признании
недействующей со дня принятия ст. 3 Закона области "О наделении
муниципального образования Суздальский район статусом
муниципального района и соответствующим статусом муниципальных
образований в его составе и установлении их границ" от 26 ноября
2004 г. N 190-ОЗ в части включения в состав муниципального
образования Суздальский район городского поселения город Суздаль.
Доводы кассационного представления прокурора и кассационных
жалоб не могут быть признаны состоятельными, так как по своему
содержанию сводятся к обстоятельствам, являвшимся предметами
судебного исследования с последующей правовой оценкой и
соответствующими выводами.
На основании изложенного решение Владимирского областного суда,
постановленное по данному делу, является законным и обоснованным,
в связи с чем подлежащим оставлению без изменения.
Руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским
делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Владимирского областного суда от 2 июня 2005 г.
оставить без изменения, кассационное представление прокурора и
кассационные жалобы - без удовлетворения.
|
