ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 7 сентября 2005 года
Дело N 24-Г05-9
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации в составе:
председательствующего Соловьева В.Н.,
судей Макарова Г.В.,
Хаменкова В.Б.
рассмотрела в судебном заседании от 7 сентября 2005 г.
гражданское дело по заявлению прокурора Республики Адыгея о
признании недействующими в части приложений N 1 и 2 к Закону РА N
271 от 01.12.2004 "О муниципальном образовании "Майкопский район"
и установлении его границы" по кассационным жалобам Президента
Республики Адыгея и Совета народных депутатов Майкопского района
на решение Верховного Суда Республики Адыгея от 24 мая 2005 г.,
которым постановлено: "Заявление заместителя прокурора Республики
Адыгея удовлетворить. Абзацы 57 - 59, 173 Картографического
описания границ муниципального образования "Майкопский район"
(приложение N 2 к Закону РА "О муниципальном образовании
"Майкопский район" и установлении его границ"), а также их
графическое отображение на карте-схеме границ муниципального
образования "Майкопский район" РА (приложение N 1 к Закону РА "О
муниципальном образовании "Майкопский район" и установлении его
границ"), связанные с установлением границ Майкопского района с
Апшеронским районом в месте прохождения автодороги на плато Лаго-
Наки и Майкопского района с Мостовским районом в окрестностях п.
Трехречного, признать недействующими со дня принятия данного
закона".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации
Макарова Г.В., объяснения представителя Президента Республики
Адыгея Сиюховой З.И., заключение прокурора Генеральной прокуратуры
Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей кассационные
жалобы не подлежащими удовлетворению, Судебная коллегия
установила:
заместитель прокурора Республики Адыгея обратился в суд с
указанным выше заявлением, ссылаясь на то, что отдельные положения
данного Закона в части установления и картографического описания
границ Майкопского района с сопредельными Апшеронским и Мостовским
районами Краснодарского края не соответствуют требованиям
законодательства, приняты с нарушением установленной процедуры.
Картографическое описание границ (приложение N 2 к Закону), а
также карта-схема муниципального образования Майкопский район
(приложение N 1 к Закону), составленная на основе этого описания в
части определения границ с Апшеронским районом Краснодарского края
в пределах дороги на плато Лаго-Наки и с Мостовским районом
Краснодарского края в окрестностях п. Трехречного, установлены с
нарушением норм действующего законодательства. Государственным
Советом-Хасэ РА в нарушение проведенных предварительных
согласований границ Майкопского и Апшеронского районов единолично,
по собственной инициативе, без проведения каких-либо
дополнительных уточнений и согласований граница Майкопского
района, а соответственно и граница РА в районе дороги на плато
Лаго-Наки была установлена так, как указано в Картографическом
описании границ муниципального образования "Майкопский район"
(приложении N 2 к Закону), что привело к включению в состав РА без
равновеликого обмена территории общей площадью 1086 га, занимаемой
хозяйствующими субъектами Апшеронского района.
При принятии в последующем Государственным Советом-Хасэ РА
Закона РА N 283 от 30.12.2004 "О наделении муниципального
образования "Майкопский район" статусом муниципального района, об
образовании и наделении статусом поселений муниципальных
образований в его составе и установлении их границ" границы
Даховского сельского поселения Майкопского района (приложение N 7
к Закону) в том месте, где они одновременно являются границей
между Апшеронским и Майкопским районами, были отражены именно так,
как это было предусмотрено в Акте согласования административной
границы от 30.03.2004. Таким образом, оспариваемый Закон РА N 271
от 01.12.2004 и в этой части находится в противоречии с данным
Законом.
Допущены нарушения процедур согласования и по вопросу об
установлении границ муниципального образования "Майкопский район"
в окрестностях п. Трехречного. Имеющиеся в наличии материалы
установления границ и проведенных согласований свидетельствуют о
том, что данный поселок де-юре относится к территории Мостовского
района. До настоящего времени в отношении этого поселка
действовали соглашения между Майкопским и Мостовским районами о
принципах и порядке землепользования между ними на его территории,
заключенные в 1993 г. и в 1997 г. Между тем данные соглашения не
оспаривали территориальную целостность Мостовского района, и п.
Трехречный на данном основании не мог считаться территорией РА. 26
ноября 2003 г. на сходе граждан данного поселка было принято
решение о его переподчинении из Мостовского района в Майкопский,
но в нарушение требования ч. 2 ст. 12 ФЗ "Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ" мнение представительного
органа местного самоуправления Мостовского района при решении
вопроса об изменении границ муниципальных районов, влекущее
отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений к
территориям других муниципальных районов, в полном объеме
выполнены не были ввиду разногласий о площади территории, которая
может быть передана в состав Майкопского района. Акт согласования
административных границ между этими районами подписан в начале
2004 г. не был, свою позицию по отнесению территории п.
Трехречного к Майкопскому району Совет муниципального образования
"Мостовской район" не высказал, но, несмотря на это, оспариваемым
Законом предусмотрено отнесение земель вокруг п. Трехречного к
Майкопскому району. Государственным Советом-Хасэ РА никаких
действий по организации согласительных процедур с соответствующими
органами государственной власти Краснодарского края на момент
принятия оспариваемого закона предпринято не было.
По делу постановлено приведенное выше решение.
Вывод суда мотивирован тем, что приведенные выше доводы
заявителя нашли свое подтверждение. Установлено, что в период
подготовки проекта оспариваемого Закона Советом народных депутатов
Майкопского района при внесении его в Государственный Совет-Хасэ
РА на рассмотрение границы с Апшеронским районом полностью
соответствовали Акту согласования административных границ от
30.03.2004, однако Государственным Советом-Хасэ РА в нарушение
проведенных предварительных согласований границ Майкопского и
Апшеронского районов, без проведения каких-либо дополнительных
уточнений и согласований прохождение границ Майкопского района в
районе дороги плато Лаго-Наки и соответственно их картографическое
описание были установлены с отличием от согласованных границ. При
принятии Государственным Советом-Хасэ РА Закона РА N 283 от
30.12.2004 "О наделении муниципального образования "Майкопский
район" статусом муниципального района, об образовании и наделении
статусом поселений муниципальных образований в его составе и
установлении их границ" границы Даховского сельского поселения
Майкопского района (приложение N 7 к Закону) в том месте, где они
одновременно являются границей между Майкопским и Апшеронским
районами, были отражены именно так, как это было предусмотрено в
Акте согласования административной границы от 30.03.2004. Таким
образом, Закон РА N 271 от 01.12.2004 в указанной выше части
находится в противоречии как с Законом РА N 283 от 30.12.2004, так
и с Законом Краснодарского края N 747-КЗ от 02.07.2004. В
соответствии с названными выше Законами (РА N 283 и Краснодарского
края N 747-КЗ) территория Даховского сельского поселения
Майкопского района граничит с Апшеронским районом, а с учетом
Закона N 271 РА территория этого поселения входит в состав
поселения Апшеронского района, что не соответствует ст. 11 (п. 1
пп. 13) Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации", предусматривающей, что территория поселения не может
входить в состав территории другого поселения, то есть имеет место
несоответствие в оспариваемой части Закона Республики Адыгея
Федеральному закону.
Отмечается, что рассматриваемая ситуация стала возможной из-за
несоблюдения требований ФЗ N 78-ФЗ "О землеустройстве" и других
нормативных положений в этой сфере.
Аналогичные обстоятельства установлены и в отношении
муниципальных образований Майкопского и Мостовского районов в
окрестностях п. Трехречного.
В кассационных жалобах указывается о несогласии с решением
суда, ставится вопрос о его отмене и оставлении заявления без
рассмотрения (Президент РА) и направлении дела на новое
рассмотрение (Совет народных депутатов МО "Майкопский район").
В обоснование жалоб указывается на рассмотрение дела в
отсутствие заинтересованных лиц, что повлекло неправильное
разрешение дела по существу из-за отсутствия доказательств и
неосведомленности суда об их позиции, несоблюдение принципа
состязательности и равноправия сторон в процессе. Суды общей
юрисдикции не вправе признавать законы субъектов РФ
недействующими, тем более со дня их принятия. Заявление прокурора
не содержит указания, какие и чьи права и свободы нарушаются
оспариваемым им законом и какой норме федерального
законодательства он противоречит. Оспариваемый Закон принят
правомочным на то органом с соблюдением установленной процедуры.
Вопрос административных границ субъектов РФ находится в ведении
Российской Федерации и его рассмотрение является исключительной
компетенцией Конституционного Суда РФ, соглашения между субъектами
РФ об изменении их границ подлежит утверждению Советом Федерации.
Судом не учтено ходатайство Госсовета РА об отложении дела до
окончательной работы согласительной комиссии Краснодарского края и
Республики Адыгея. Представленные прокурором акты согласования
административных границ правоустанавливающими документами не
являются, так как согласование происходило на уровне муниципальных
образований, а, исходя из позиции Конституционного Суда РФ,
процедура согласования административных границ должна
осуществляться субъектами РФ, а не муниципальными образованиями.
Необоснованным является вывод суда о том, что закон республики
противоречит федеральному законодательству, так как в данном
случае суд фактически рассмотрел вопрос о соответствии
оспариваемого Закона подзаконному акту - Положению о проведении
территориального землеустройства, утвержденному Постановлением
Правительства РФ от 7 июня 2002 г. N 396, а также Закону другого
субъекта Российской Федерации - Краснодарского края. Суд
неправомерно применил нормы Федерального закона N 78-ФЗ "О
землеустройстве", поскольку обязанность их применения для
субъектов Российской Федерации федеральным законодателем по
времени отнесена до 1 января 2007 г., а Закон Республики Адыгея
был принят ранее - 1 декабря 2004 г. Вывод Верховного Суда
Республики Адыгея о том, что в рассматриваемом случае не подлежит
применению статья 85 Федерального закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ", является
несостоятельным, как и ссылка на законодательство о
землеустройстве не является правовым основанием для признания
части Закона Республики Адыгея от 1 декабря 2004 г. N 271 "О
муниципальном образовании "Майкопский район" и установлении его
границ" недействующей. Также несостоятельна и ссылка суда на часть
2 статьи 12 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации", т.к. данная статья устанавливает порядок изменения
границ уже существующих муниципальных образований и не
регламентирует порядка их установления. Суд не привел в
мотивировочной части решения ни доказательств, на которых основаны
его выводы, ни доводов, по которым отверг представленные
возражения, ни конкретных нарушений федерального законодательства
для признания недействующими в части приложений N 1 и 2
оспариваемого Закона Республики Адыгея.
Проверив материалы дела и обсудив доводы кассационных жалоб,
Судебная коллегия не находит оснований для их удовлетворения.
В соответствии со ст. 11 ФЗ N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. (пп.
1, 13, 15 п. 1) муниципальные образования создаются на
разграниченных территориях субъектов РФ, которые не могут входить
в состав друг друга и на которых возможно создание условий для
решения соответствующих вопросов органами местного самоуправления,
а также для осуществления на всей территории муниципального района
отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам
федеральными законами и законами субъектов РФ.
По делу установлено и фактически не являлось спорным то
обстоятельство (подтверждается и ходатайством кассатора о
приобщении к делу копии письма о составе комиссии РА по вопросу
установления границы между Республикой Адыгея и Краснодарским
краем), что на время принятия оспариваемого закона РА территория,
на которой создано МО "Майкопский" и установлены его границы
действительно являлись территорией Республики Адыгея и подпадали
под юрисдикцию данного субъекта РФ, что соответствовало бы
требованиям указанной выше нормы ФЗ N 131-ФЗ, определены в
установленном порядке не были.
При указанных обстоятельствах и требовании закона вывод суда
является правильным. Никаких вопросов и суждений относительно
установления границы между названными субъектами РФ, наличия либо
отсутствия прав у каждого из них на конкретные территории и
порядка оформления этого судом не делалось, в связи с чем нельзя
признать соответствующим материалам дела довод жалобы относительно
того, что суд общей юрисдикции рассмотрел вопрос об
административных границах между субъектами РФ, чего делать не
вправе. То обстоятельство, что в решении суда дан анализ отдельным
обстоятельствам и документам, касающимся вопроса согласования
границ между указанными субъектами РФ, не указывает на то, что
судом рассматривался в какой-либо степени пограничный вопрос.
Ссылка на документы и их анализ определялись приведением
доказательственной базы о наличии либо отсутствии установленных
границ территорий, на которых созданы муниципальные образования.
Нельзя согласиться, в силу неоснованности на законе, и с
доводом жалобы о том, что обращение прокурора в суд сделано без
указания лиц и нарушения их прав, так как заявление прокурора
имеет место в порядке нормоконтроля и в нем указано о
несоответствии Закона РА федеральному закону.
Как следует из дела, вопрос неявки представителя Госсовета РА
судом обсуждался, учитывались конкретные обстоятельства этого, а
также то, что отзыв (возражения) этого органа по обращению
прокурора был представлен в суд, неопределенным являлось время
отложения рассмотрения дела, участие в котором принимал
представитель подписывавшего закон Президента Республики Адыгея,
позиция которого полностью соответствовала позиции Госсовета РА, в
связи с чем Судебная коллегия не находит возможным согласиться с
доводом жалобы о нарушении процессуальных требований и прав
Госсовета РА.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 361 ГПК РФ,
Судебная коллегия
определила:
решение Верховного Суда Республики Адыгея от 24 мая 2005 г.
оставить без изменения, а кассационные жалобы Госсовета РА и
Совета народных депутатов МО "Майкопский район" - без
удовлетворения.
|
