ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 31 августа 2005 года
Дело N 30-Г05-4
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В.,
судей Хаменкова В.Б.,
Емышевой В.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по
заявлению У., Совета Карачаево-Черкесского республиканского
отделения российской политической партии "Родина" о признании
недействующим со дня принятия Закона Карачаево-Черкесской
Республики "Об отдельных вопросах организации местного
самоуправления на территориях муниципальных районов Карачаево-
Черкесской Республики" от 25 марта 2005 года N 38-РЗ по
кассационным жалобам председателя Народного Собрания (Парламента)
Карачаево-Черкесской Республики С.А. Смородина, Президента
Карачаево-Черкесской Республики М.А.А. Батдыева и кассационному
представлению прокурора, участвующего в деле, - старшего помощника
прокурора Карачаево-Черкесской Республики А.Ю. Мурадовой на
решение Верховного Суда Карачаево-Черкесской Республики от 19 мая
2005 года, которым заявленные требования удовлетворены.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Г.В.
Манохиной, объяснения представителей Президента Карачаево-
Черкесской Республики Л.И. Каппушевой и М.Ю. Койчуевой,
поддержавших доводы кассационных жалоб, представителя У. и
Карачаево-Черкесского республиканского регионального отделения
политической партии "Родина" Д.М. Лукьянова, У., возражавших
против доводов кассационных жалоб и кассационного представления,
заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации
М.М. Гермашевой, полагавшей решение суда оставить без изменения,
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской
Федерации
установила:
У. и Совет Карачаево-Черкесского республиканского отделения
российской политической партии "Родина" обратились в суд
заявлениями о признании недействующим со дня принятия Закона
Карачаево-Черкесской Республики "Об отдельных вопросах организации
местного самоуправления на территориях муниципальных районов
Карачаево-Черкесской Республики" от 25 марта 2005 года N 38-РЗ.
В подтверждение требований указали, что названный Закон
противоречит положениям Федерального закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6
октября 2003 года N 131-ФЗ, нарушает избирательные права.
Оспариваемым Законом предусмотрено, что формирование
представительных органов первого созыва вновь образованных
муниципальных районов осуществляется в порядке, определенном
настоящим Законом, на основании решений о формировании
представительного органа путем делегирования представителей
органов местного самоуправления, принятых на день принятия
настоящего Закона не менее двумя третями представительных органов
местного самоуправления муниципальных образований соответствующих
районов (ст. 1).
Представители городских и (или) сельских поселений, входящих в
состав муниципального района, делегируются в представительный
орган муниципального района на срок полномочий соответствующих
органов местного самоуправления. Срок полномочий представительных
органов первого созыва вновь образованных муниципальных районов,
сформированных путем делегирования представителей, составляет пять
лет. Представительные органы первого созыва вновь образованных
муниципальных районов, формируемые путем делегирования
представителей, создаются из представителей городских и сельских
поселений муниципального района, глав поселений (независимо от
способа их избрания), входящих в состав муниципальных районов, и
депутатов представительных органов поселений, избираемых данными
органами из своего состава (ст. 2).
Заявители указали, что указанные нормы противоречат ч. 5 ст. 35
Федерального закона N 131-ФЗ, так как в установленном порядке
вопрос о формировании представительных органов первого созыва
вновь образованных муниципальных районов путем делегирования не
решался. Кроме того, в соответствии с п. 2 ст. 35 названного
Федерального закона представительные органы первого созыва вновь
образованных муниципальных районов могут формироваться только на
основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при
тайном голосовании. Формирование представительных органов
муниципальных районов путем делегирования представителей может
быть начато не раньше двух лет с момента начала работы
представительного органа, избранного на основе всеобщего, равного
и прямого избирательного права при тайном голосовании. Федеральный
закон не содержит понятие "делегирование", а содержит понятие
"избрание". Абзац 2 ч. 5 ст. 35 Федерального закона N 131-Ф3
предусматривает, что день начала работы представительного органа,
не может быть ранее дня истечения срока полномочий
представительного органа муниципального района, сформированного
путем всеобщих, равных прямых выборов. По мнению заявителей, это
означает, что порядок формирования представительных органов путем
делегирования не может быть применен к формированию
представительных органов муниципальных районов первого созыва.
Приоритет при формировании представительных органов муниципальных
районов первого созыва отдается выборам на основе всеобщего
прямого избирательного права при тайном голосовании, и этот
порядок может быть изменен не ранее чем через два года со дня
начала его работы.
Предусмотренный ст. 2 оспариваемого Закона пятилетний срок
полномочий представительных органов муниципальных районов первого
созыва, указывают заявители, не соответствует положению этой же
нормы, предусматривающей, что срок полномочий представителей
городских и (или) сельских поселений, входящих в состав
муниципального района, делегируется на срок полномочий
соответствующего органа местного самоуправления. Учитывая, что
срок полномочий около 80 процентов представительных органов
поселений республики заканчивается 30 сентября 2005 года, они
будут в составе представительных органов вновь образованных
муниципальных образований без законных оснований, а вновь
избранные депутаты сельских поселений будут лишены этого права.
Установленный законом республики порядок замещения главы
муниципального района и главы администрации заявители полагают
также противоречащим федеральному законодательству. Оспариваемым
Законом предусмотрена лишь контрактная форма замещения должности
главы администрации, в то время как Федеральный закон N 131-ФЗ
предусматривает и назначение на должность главы администрации.
Карачаево-Черкесское региональное отделение российской
политической партии "Родина" просило суд назначить выборы в
представительные органы вновь образованных муниципальных районов.
Представители Народного Собрания (Парламента) и Президента
Карачаево-Черкесской Республики с заявленными требованиями не
согласились, указав, что заявители неправильно толкуют положения
Федерального закона "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации". Анализ положений
названного Федерального закона позволяет сделать вывод о том, что
законодатель субъекта Российской Федерации вправе установить
формирование представительных органов местного самоуправления
первого созыва путем прямых выборов, либо путем делегирования, как
это предусмотрено пунктом 1 части 4 ст. 35 этого же Федерального
закона.
Решением Верховного Суда Карачаево-Черкесской Республики от 19
мая 2005 года признан недействующим со дня принятия Закон
Карачаево-Черкесской Республики "Об отдельных вопросах организации
местного самоуправления на территориях муниципальных районов
Карачаево-Черкесской Республики" от 25 марта 2005 года N 38-РЗ.
В удовлетворении заявления Карачаево-Черкесского
республиканского отделения российской политической партии "Родина"
о назначении выборов во вновь образованные представительные органы
муниципальных районов первого созыва на основе всеобщего равного и
прямого избирательного права при тайном голосовании отказано.
В кассационном представлении прокурора, участвующего в деле, в
кассационных жалобах Председателя Народного Собрания (Парламента)
Президента Карачаево-Черкесской Республики поставлен вопрос об
отмене решения в части признания недействующим Закона Карачаево-
Черкесской Республики от 25 марта 2005 года N 38-РЗ и принятии
нового решения в этой части об отказе в удовлетворении этого
требования в связи с неправильным применением норм материального
права.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации, проверив материалы дела, обсудив доводы
кассационного представления, кассационных жалоб, не находит
оснований к отмене решения суда по следующим основаниям.
В силу положений ч. 1 ст. 3 Федерального закона "Об общих
принципах организации местного самоуправления" от 6 октября 2003
года N 131-ФЗ граждане Российской Федерации осуществляют местное
самоуправление посредством участия в местных референдумах,
муниципальных выборах, посредством иных форм прямого
волеизъявления, а также через выборы и выборные органы.
Согласно частям 4 и 5 ст. 35 названного Федерального закона N
131-ФЗ представительный орган муниципального района: 1) может
состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального
образования, и из депутатов представительных органов указанных
поселений, избираемых представительными органами из своего состава
в соответствии с равной независимо от численности населения
поселения нормой представительства, определяемой в порядке,
установленном настоящей статьей; 2) может избираться на
муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого
избирательного права при тайном голосовании. При этом число
депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две
пятые от установленной численности представительного органа
муниципального района.
Представительный орган муниципального района формируется в
соответствии с пунктом 2 части 4 настоящей статьи, если иное не
установлено в порядке, предусмотренном абзацем вторым настоящей
части. Представительный орган муниципального района формируется в
соответствии с пунктом 1 части 4 настоящей статьи, если такое
решение в течение одного года со дня выдвижения соответствующей
инициативы поддержано представительными органами не менее чем двух
третей поселений, входящих в состав муниципального района.
Инициатива о формировании представительного органа муниципального
района в порядке, установленном пунктом 1 части 4 настоящей
статьи, оформляется решением представительного органа,
расположенного в границах муниципального района поселения. В
решении указывается предлагаемая норма представительства депутатов
представительных органов поселений в представительном органе
муниципального района. День начала работы данного органа не может
быть ранее дня истечения срока полномочий представительного органа
муниципального района, сформированного в соответствии с пунктом 2
части 4 настоящей статьи.
Установленный в соответствии с настоящей частью порядок
формирования представительного органа муниципального района
закрепляется в уставе муниципального района в течение одного
месяца со дня начала работы соответствующего представительного
органа муниципального района.
Установленный пунктом 2 части 4 настоящей статьи порядок
формирования представительного органа муниципального района может
быть изменен в порядке, установленном абзацем вторым настоящей
статьи, не ранее чем через два года со дня начала работы
сформированного в соответствии с пунктом 2 части 4 настоящей
статьи представительного органа муниципального района.
В соответствии со ст. 83 Федерального закона N 131-ФЗ,
расположенной в главе 12 "Переходные положения", статья 35
настоящего Федерального закона вступает в силу со дня официального
опубликования настоящего Федерального закона и до 1 января 2006
года применяется исключительно к правоотношениям, возникающим в
силу требований статей 84 и 85 настоящего Федерального закона.
В силу п. 2 ч. 1 ст. 85 этого же Федерального закона органы
государственной власти субъекта Российской Федерации до 31 марта
2005 года устанавливают законом субъекта Российской Федерации
численность представительного органа первого созыва вновь
образованных муниципальных образований и сроки их полномочий,
которые не могут быть менее двух лет, определяют порядок
формирования представительных органов первого созыва вновь
образованных муниципальных районов, определяют дату выборов в
представительные органы вновь образованных муниципальных
образований, а также обеспечивают проведение указанных выборов в
период до 1 ноября 2005 года.
Таким образом, государственным органам субъектов Российской
Федерации предоставлено право определять порядок формирования
представительных органов первого созыва вновь образованных
муниципальных районов. При этом не предусмотрено, что
представительные органы первого созыва вновь образованных
муниципальных районов должны формироваться исключительно на основе
всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном
голосовании.
С учетом положений частей 4 и 5 статьи 35 Федерального закона N
131-ФЗ представительные органы первого созыва вновь образованных
муниципальных районов могут быть сформированы двумя способами:
1) он может состоять из глав поселений, входящих в его состав,
и депутатов представительных органов таких поселений;
2) он может избираться на муниципальных выборах.
При этом представительный орган муниципального района
избирается на муниципальных выборах, если от представительных
органов поселений, входящих в состав муниципального района, не
поступила инициатива о формировании его из глав поселений,
входящих в состав муниципального района и депутатов
представительных органов таких поселений. Такая инициатива в
течение года должна быть поддержана не менее двумя третями
представительных органов других поселений, входящих в состав
муниципального района. Представительный орган, выступающий с
инициативой о формировании представительного органа муниципального
района, должен оформить эту инициативу решением с указанием
предложения по норме представительства депутатов и начале работы
формируемого органа. Сформированный из глав поселений и депутатов
представительный орган муниципального района в течение месяца со
дня начала работы должен закрепить в уставе муниципального района
свой порядок формирования.
Исходя из изложенного, следует сделать вывод, что
государственным органом субъекта Российской Федерации в законе
может быть установлено формирование представительного органа вновь
образованного муниципального района из глав поселений, входящих в
его состав, и депутатов представительных органов таких поселений
при соблюдении следующих условий: при поступлении инициативы о
формировании представительного органа муниципального района в
таком порядке, поддержке этой инициативы в течение года не менее
чем двумя третями представительных органов других поселений,
входящих в состав муниципального района. Эта инициатива должна
быть оформлена в форме решения, в котором указываются предложения
по норме представительства депутатов и дате начала работы
формируемого органа.
Из материалов дела усматривается, что эти требования
Федерального закона при определении порядка формирования
представительных органов первого созыва вновь образованных районов
при принятии Закона Карачаево-Черкесской Республики от 25 марта
2005 года не были выполнены.
Имеющиеся в материалах дела решения представительных органов
поселений, входящих в состав вновь созданных муниципальных районов
на территории Карачаево-Черкесской Республики, о рассмотрении
инициатив по формированию представительных органов первого созыва
вновь образованных муниципальных районов из глав муниципальных
образований и депутатов представительных органов от каждого
муниципального образования, входящего в состав муниципального
района, от 15, 16 и 17 марта 2005 года (листы дела 127 - 258) не
свидетельствуют о соблюдении требований федерального
законодательства при выборе такого порядка формирования
представительных органов первого созыва вновь образованных
муниципальных районов.
Из заявлений депутатов сельских Советов поселений, входящих в
состав муниципального района (л.д. 26 - 37), обращения глав
муниципальных образований Карачаево-Черкесского района к
Президенту, Народному Собранию (Парламенту) Карачаево-Черкесской
Республики от 21 марта 2005 года (л.д. 41 - 42) следует, что
порядок формирования представительных органов вновь созданных
муниципальных районов из глав поселений, входящих в состав
муниципального района, и из представительных органов указанных
поселений (как указано в оспариваемом Законе республики - путем
делегирования) не был соблюден. Данная инициатива в течение одного
года не обсуждалась. Быстротечность принятия решений не позволила
правильно сориентироваться в сложившейся ситуации.
То обстоятельство, что впоследствии в заявлениях от 23, 24
марта 2005 года (л.д. 79 - 87) некоторые депутаты представительных
органов сельских поселений и главы отозвали свои подписи под
обращением в адрес Президента и Народного Собрания (Парламента)
Карачаево-Черкесской Республики не свидетельствует о соблюдении
порядка формирования представительных органов первого созыва вновь
образованных муниципальных районов, установленного Федеральным
законом N 131-ФЗ, а напротив, свидетельствует о формальном подходе
к решению вопроса о порядке формирования представительных органов
вновь созданных муниципальных районов из глав муниципальных
образований и депутатов представительных органов поселений,
входящих в состав муниципальных районов.
Учитывая изложенное, решение суда о признании недействующим со
дня принятия Закона Карачаево-Черкесской Республики "Об отдельных
вопросах организации местного самоуправления на территории
муниципальных районов Карачаево-Черкесской Республики" от 25 марта
2005 года N 38-РЗ является правильным.
Вместе с тем с выводом суда о том, что в переходный период
представительные органы первого созыва вновь образованных
муниципальных районов должны формироваться только путем
муниципальных выборов на основе всеобщего равного и прямого
избирательного права при тайном голосовании, согласиться нельзя,
поскольку он основан на неправильном толковании норм материального
права.
Часть четвертая статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ, как уже
ранее указывалось, предусматривает два способа формирования
представительного органа муниципального района. При этом
предусматривает, что представительный орган муниципального района
может быть сформирован из глав поселений, входящих в состав
муниципального района, и депутатов представительных органов таких
поселений, при поступлении инициативы от представительного органа
поселения, входящего в состав муниципального района, формирования
представительного органа муниципального района в таком порядке, и
такая инициатива в течение года поддержана не менее двумя третями
представительных органов других поселений, входящих в состав
муниципального района. При отсутствии этих условий
представительный орган муниципального образования избирается на
муниципальных выборах.
Указание в части 5 этой же статьи на то, что установленный ее
пунктом 2 части 4 порядок формирования представительного органа
муниципального района (путем избрания на муниципальных выборах)
может быть изменен в порядке, установленном абзацем вторым
настоящей части, не ранее чем через два года со дня работы
сформированного в соответствии с пунктом 2 части 4 настоящей
статьи представительного органа, суд ошибочно истолковал как
подтверждение вывода о формировании представительных органов
первого созыва вновь образованных муниципальных районов только
путем избрания на муниципальных выборах. Это положение
устанавливает гарантии стабильности работы представительных
органов вновь созданных муниципальных районов уже избранных в
порядке реализации положений Федерального закона N 131-ФЗ, и не
исключает возможность определить порядок формирования
представительных органов первого созыва путем делегирования.
Суд не учел изложенного выше о том, что положения статьи 35,
включая содержащиеся в ее части 5 условия формирования
представительных органов муниципальных районов, вступают в силу с
1 января 2006 года и до указанной даты в соответствии с
требованиями ст. 83 Закона применяются исключительно к
правоотношениям, возникающим в силу ст. ст. 84 и 85. На основании
прямого указания в ст. 85 Закона органы государственной власти
вправе определить порядок формирования представительных органов
вновь образованных муниципальных районов, т.е. избрать один из
двух способов формирования указанных в статье 35. При формировании
путем делегирования законом установлено соблюдение процедуры
выдвижения инициативы и принятие соответствующего решения.
Необходимость соблюдения прочих условий, содержащихся в части 5
ст. 35 Закона, предусмотрена для случаев изменения порядка
формирования представительных органов муниципальных районов,
избранных в соответствии с положениями 131-ФЗ. Иначе говоря, в
случае реализации в переходный период положений ст. 85 и
определении в субъекте Российской Федерации порядка формирования
во вновь образуемых муниципальных районах представительных органов
путем прямых выборов, такой порядок может быть изменен с
соблюдением всех условий в силу ч. 5 ст. 35, вступающей в силу с 1
января 2006 года.
При таких обстоятельствах вывод суда о том, что
представительный орган во вновь образованном муниципальном районе
может быть сформирован лишь путем прямых выборов, является
ошибочным, основанным на неправильном толковании норм права,
исключающим возможность субъекта Российской Федерации определять
порядок формирования представительного органа одним из двух
предложенных Законом способов, и в том случае, когда решение о
формировании путем делегирования поддержано в установленном
законом порядке.
Подобная позиция суда не соответствует принципу
самостоятельности осуществления местного самоуправления,
установленному ст. 131 Конституции Российской Федерации и ст. 1
Федерального закона "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации.
Неправильное толкование судом некоторых положений федерального
законодательства, регулирующего вопросы порядка формирования
представительных органов первого созыва вновь образованных
муниципальных районов, не влияет на правильность вывода суда о
незаконности оспариваемого Закона республики и не может служить
поводом к отмене решения суда.
Руководствуясь ст. ст. 360, 361, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия
по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Карачаево-Черкесской Республики от 19
мая 2005 года оставить без изменения, кассационное представление
прокурора, участвующего в деле, кассационные жалобы Председателя
Народного Собрания (Парламента) и Президента Карачаево-Черкесской
Республики оставить без удовлетворения.
|
