ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 15 июня 2005 года
Дело N 53-Г05-27
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации в составе:
председательствующего Пирожкова В.Н.,
судей Харланова А.В.,
Хаменкова В.Б.
рассмотрела в судебном заседании 15 июня 2005 г. гражданское
дело по кассационному представлению прокурора прокуратуры
Красноярского края, участвовавшего в деле, на решение
Красноярского краевого суда от 14 марта 2005 г., которым прокурору
Красноярского края отказано в удовлетворении заявления о признании
противоречащим федеральному законодательству и недействующим
постановления Совета администрации Красноярского края N 138-п от
20 мая 2004 г. "Об особо охраняемой природной территории краевого
значения "Ботанический сад Вс. М. Крутовского", положения об ООПТ
краевого значения памятник природы "Ботанический сад Вс. М.
Крутовского" и Приложения N 2 этого постановления.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации
Харланова А.В., объяснения представителя Совета администрации
Красноярского края Полевой Е.А., заключение прокурора Генеральной
прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей
решение суда отменить, Судебная коллегия по гражданским делам
Верховного Суда Российской Федерации
установила:
прокурор Красноярского края обратился в суд с заявлением, в
котором просил признать противоречащим федеральному
законодательству и недействующим с момента принятия постановление
Совета администрации Красноярского края N 138-п от 20.05.2004 "Об
особо охраняемой природной территории краевого значения
"Ботанический сад Вс. М. Крутовского", Положение об ООПТ краевого
значения памятник природы "Ботанический сад Вс.М. Крутовского" и
Приложение N 2 этого постановления (далее - постановление N 138).
Требование прокурор мотивировал тем, что, принимая
постановление N 138, Совет администрации вышел за пределы своей
компетенции, так как ранее по Постановлению администрации
Красноярского края N 635-П от 26.12.1995 (далее - постановление N
635) была создана особо охраняемая природная территория (ООПТ)
краевого значения категории "ботанический сад", которой было
присвоено название "Ботанический сад Вс. М. Крутовского", и
утверждено Положение об ООПТ. Постановление N 138 изменило размер
земельного участка, занимаемого ООПТ, уменьшив его, и изменило
правовую категорию ООПТ на "памятник природы", что, как полагает
прокурор, противоречит Федеральному закону N 33 от 14.03.1995 "Об
особо охраняемых природных территориях", а также Закону
Красноярского края N 7-175 от 28.09.1995 "Об особо охраняемых
природных территориях в Красноярском крае" и Земельному кодексу
РФ.
По мнению прокурора, названные Федеральный и краевой законы,
наделив органы власти субъектов РФ правом создания ООПТ, не
предоставляют им права изменения границ земельных участков уже
созданных ООПТ и изменения категории ООПТ.
Как полагает прокурор, оспариваемое им постановление N 138
нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц и
противоречит цели природоохранного законодательства по сохранению
и воспроизведению природных ресурсов, необходимых для
жизнеобеспечения граждан РФ, для обеспечения здоровой
экологической среды обитания для всех граждан России.
Одним из оснований своего требования прокурор указал, что
заключение экологической экспертизы от 18.05.2004,
предшествовавшее принятию постановления N 138, незаконно.
Помимо этого прокурор основал свое требование на том, что
согласно распоряжению Правительства РФ N 1046-р от 31.07.2003
земельный участок, на котором расположена ООПТ, передан в
собственность Российской Федерации. Поэтому Красноярский край, как
субъект РФ, не вправе был издавать постановление N 138 в отношении
этого земельного участка.
Решением Красноярского краевого суда от 14 марта 2005 г.
прокурору в удовлетворении заявления отказано.
В кассационном представлении прокурора, участвовавшего в деле,
поставлен вопрос об отмене решения суда в связи с нарушением норм
материального и процессуального права.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного
представления прокурора, Судебная коллегия находит решение суда
подлежащим отмене по следующим основаниям.
Отказывая прокурору в удовлетворении заявления, суд исходил из
того, что постановление администрации края от 26 декабря N 635-п,
которым образована ООПТ Ботанический сад, не было опубликовано для
всеобщего сведения, не отвечает признакам нормативного правового
акта, не подлежит применению в силу ч. 3 ст. 15 Конституции РФ и
не повлекло правовых последствий, следовательно, в 1995 г. ООПТ
Ботанический сад не была создана. Таким образом, по мнению суда,
впервые ООПТ образована оспариваемым прокурором постановлением
Совета администрации края от 20 мая 2004 г. N 138-п именно как
памятник природы.
Суд признал правомерным создание ООПТ краевого значения на
землях, находящихся в федеральной собственности. Свой вывод в этой
части суд мотивировал тем, что в силу ч. 3 ст. 56 Земельного
кодекса РФ ограничения прав на землю устанавливаются в том числе
актами исполнительных органов государственной власти.
Кроме того, суд указал, что ст. 27 Федерального закона "Об
особо охраняемых природных территориях" допускает ограничение прав
собственников земельных участков, объявленных памятниками природы,
и предусматривает их право на компенсацию расходов на обеспечение
установленного режима особой охраны. Поскольку ООПТ регионального
значения была создана на участке земли, находящемся в федеральной
собственности, без изъятия этого участка у собственника
(Российская Федерация), по мнению суда, права собственника
(Российской Федерации) не были нарушены, о чем, как указал суд,
свидетельствует письмо руководителя территориального управления
Минимущества РФ по Красноярскому краю (л.д. 188).
Не был, по мнению суда, нарушен и порядок проведения
экологической экспертизы.
Однако с выводом суда согласиться нельзя по следующим
основаниям.
Действительно, как правильно указал суд, правоотношения в
области охраны окружающей среды в соответствии с п. "к" ст. 72
Конституции РФ находятся в совместном ведении Российской Федерации
и ее субъектов и регулируются, в частности, Федеральными законами
от 10 января 2002 г. N 7 "Об охране окружающей среды", от 14 марта
1995 г. N 33 "Об особо охраняемых природных территориях" и в
Красноярском крае Законом края N 7-175 от 28 сентября 1995 г. "Об
особо охраняемых природных территориях в Красноярском крае" и
органы государственной власти субъекта РФ вправе принимать
правовые акты в области охраны окружающей среды.
Вместе с тем суд не учел следующие обстоятельства.
Согласно п. 6 ст. 2 Закона РФ "Об особо охраняемых природных
территориях" от 15.02.95 N 33-ФЗ ООПТ могут иметь федеральное,
региональное или местное значение и в зависимости от этого
являются соответственно собственностью Российской Федерации,
субъекта Федерации или муниципального образования.
В силу п. 8 данной статьи содержание права собственности на
ООПТ, в том числе на находящиеся на них природные комплексы и
объекты, устанавливается в порядке, предусмотренном ст. ст. 129,
209, 214 ГК РФ.
В силу ст. 209 ГК РФ правомочия по распоряжению имуществом
принадлежат исключительно собственнику имущества. Статьей 214 ГК
РФ определено, что отнесение имущества к федеральной собственности
и собственности субъектов РФ осуществляется в порядке,
установленном законом.
Согласно пункту 2 раздела 11 Приложения N 1 к постановлению
Верховного Совета РФ от 27.12.91 N 3020-1 имущество учреждений,
финансируемых из бюджета РФ, является исключительно федеральной
собственностью.
В соответствии со ст. 3 ФЗ "О разграничении федеральной
собственности на землю" от 17.07.01 N 101-ФЗ к федеральной
собственности относятся земли природоохранного, рекреационного и
историко-культурного назначения, если на этих земельных участках
располагается недвижимое имущество, находящееся в федеральной
собственности, эти земельные участки переданы государственному
учреждению, созданному органами государственной власти Российской
Федерации.
Из материалов дела видно, что СибГТУ является федеральным
государственным учреждением, созданным органом государственной
власти РФ - Министерством образования, финансируется собственником
из федерального бюджета. Сад Крутовского еще в 1988 г. как садово-
мемориальный комплекс передан в ведение (на баланс) СибГТУ. При
этом на балансе СибГТУ находятся не только земельный участок и
постройки, но и все плодовые деревья, каждое из которых имеет
собственный инвентарный номер.
Распоряжением Правительства РФ от 31.07.2003 N 1046-р земельный
участок площадью 283721,2 кв. м, занимаемый Садом Крутовского,
отнесен к федеральной собственности.
Следовательно, и сад Крутовского, и земельный участок,
занимаемый садом, являются федеральной собственностью.
Согласно п. 7 ст. 2 ФЗ "Об особо охраняемых природных
территориях" ООПТ федерального и регионального значения
определяются соответственно Правительством РФ и органами
исполнительной власти субъектов РФ.
Таким образом, объявление субъектом РФ особо охраняемой
природной территорией регионального значения возможно лишь в
отношении территорий и объектов, находящихся в собственности этого
субъекта РФ.
В данном случае и имущественный комплекс сада Крутовского, и
земельный участок, занимаемый садом, являлся собственностью РФ, и
объявление его ООПТ регионального значения памятник природы после
июля 2003 г., когда не только сад, но и земельный участок,
занимаемый садом, отнесены к федеральной собственности,
произведено субъектом РФ с нарушением действующего
законодательства.
Противоречит нормам материального права и вывод суда о
возможности ограничения субъектом РФ прав Российской Федерации со
ссылкой на ст. 56 ЗК РФ и ст. 27 Закона РФ об ООПТ.
Возможность ограничения федеральными законами гражданских прав
установлена ст. 55 Конституции РФ. Однако в силу названной статьи
допускается ограничение прав и свобод человека и гражданина в той
мере, в какой это необходимо в целях зашиты основ конституционного
строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов иных
лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Целью природоохранного законодательства является сохранение и
воспроизведение природных ресурсов, необходимых для
жизнеобеспечения граждан РФ, обеспечение здоровой экологической
среды для всех граждан России, в связи с чем федеральным
законодательством, в том числе и приведенными судом законами,
правомерно ограничиваются права граждан - собственников и
владельцев земельных участков, включаемых в особо охраняемые
природные территории.
Указанные ограничения, вопреки выводам суда, не адресованы
Российской Федерации, субъектам РФ, муниципальным образованиям,
участвующим в гражданских правоотношениях в силу ст. ст. 124 - 125
ГК РФ в рамках предоставленной им законом компетенции.
Кроме того, признавая, что оспариваемым постановлением Совета
администрации края ООПТ памятник природы создана впервые, суд не
применил закон, подлежащий применению.
В частности, статьями 11 - 12 Закона РФ "Об экологической
экспертизе" от 25.11.95 N 174-ФЗ установлены объекты федерального
уровня и уровня субъектов РФ, подлежащие обязательной
государственной экологической экспертизе.
Согласно п. 7 ст. 11 и п. 5 ст. 12 названного Закона
обязательной экологической экспертизе подлежат материалы
комплексного экологического обследования участков территорий для
последующего придания этим территориям правового статуса особо
охраняемых природных территорий.
Вопреки требованиям указанных статей экологическое обследование
территории, подлежащей объявлению ООПТ, не проводилось, материалы
по организации ООПТ памятник природы государственную экологическую
экспертизу не проходили.
Проведенная экспертиза проекта оспариваемого правового акта не
может заменить экспертизу материалов комплексного экологического
обследования участков территорий, подлежащих объявлению ООПТ,
поскольку в силу приведенных статей проект правого акта и
материалы экологического обследования являются самостоятельными
отдельными объектами экологической экспертизы.
Более того, проведенная 18.05.2004 экологическая экспертиза
проекта оспариваемого правового акта не может быть признана
юридически действительной по следующим основаниям.
Согласно ст. ст. 11, 12 Закона "Об экологической экспертизе"
экспертизе подлежат проекты правовых актов в полном объеме, а не
какие-либо их части. В данном случае на экспертизу была
представлена часть оспариваемого правового акта, не содержащая
приложения N 2, которым на изъятом из состава ООПТ участке земли
установлены границы и определен правовой режим охранной зоны.
Именно в связи с этим в разделе "Замечания" заказчику
экологической экспертизы предложено рассмотреть вопрос о
возможности создания охранной зоны, а письмом ГУПР от 29.07.04
(л.д. 66) предложено представить необходимые документы и проект
постановления о создании охранной зоны на экологическую
экспертизу. Дополнительные материалы на экспертизу не
представлены.
Ссылка в решении на письмо руководителя территориального
Управления Министерства имущественных отношений по Красноярскому
краю N 10-1998/1860 от 3 марта 2005 г. несостоятельна, поскольку
оно не свидетельствует о том, что компетентный орган Российской
Федерации в установленном законом порядке принимал решение об
отнесении Ботанического сада Вс. М. Крутовского к ООПТ памятник
природы.
Поскольку в данном случае субъект РФ распорядился
собственностью, принадлежащий Российской Федерации, не была
проведена надлежащим образом экологическая экспертиза, у суда не
было оснований для вывода о том, что оспариваемый нормативный акт
не противоречит федеральному законодательству.
Руководствуясь ст. ст. 361, 362, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия
по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Красноярского краевого суда от 14 марта 2005 г.
отменить. Принять по делу новое решение, которым заявление
прокурора Красноярского края удовлетворить.
Признать противоречащим федеральному законодательству и
недействующим постановление Совета администрации Красноярского
края от 20 мая 2004 г. N 138-п "Об особо охраняемой природной
территории краевого значения "Ботанический сад Вс. М.
Крутовского", положение об ООПТ краевого значения памятник природы
"Ботанический сад Вс. М. Крутовского" и Приложение N 2 к этому
постановлению.
|
