[неофициальный перевод] <*>
ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
БЫВШАЯ ПЕРВАЯ СЕКЦИЯ
ДЕЛО "ФАДЕЕВА (FADEYEVA) ПРОТИВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(Жалоба N 55723/00)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ СУДА
(Страсбург, 9 июня 2005 года)
--------------------------------
<*> Перевод предоставлен Уполномоченным Российской Федерации
при Европейском суде по правам человека П. Лаптевым.
По делу "Фадеева против Российской Федерации" Европейский суд
по правам человека (бывшая Первая секция), заседая Палатой в
составе:
Х.Л. Розакиса, Председателя Палаты,
П. Лоренсена,
Ф. Тюлькенс,
Н. Ваич,
С. Ботучаровой,
А. Ковлера,
В. Загребельского, судей,
а также при участии С. Нильсена, Секретаря Секции Суда,
заседая за закрытыми дверями 1 июля 2004 г. и 19 мая 2005 г.,
вынес на последнем заседании следующее Постановление:
ПРОЦЕДУРА
1. Дело было инициировано жалобой (N 55723/00), поданной 11
декабря 1999 г. в Европейский суд против Российской Федерации
гражданкой России Надеждой Михайловной Фадеевой (далее -
заявитель) в соответствии со статьей 34 Европейской конвенции о
защите прав человека и основных свобод.
2. Интересы заявителя в Европейском суде, которой была
предоставлена правовая помощь, изначально представлялись Юрием
Ванжой, а впоследствии Кириллом Коротеевым и Диной Ведерниковой,
юристами из российской неправительственной организации "Мемориал",
а также Биллом Баурингом и Филиппом Личем, юристами из Англии и
Уэльса. Власти Российской Федерации были представлены в
Европейском суде Уполномоченным Российской Федерации при
Европейском суде по правам человека П. Лаптевым.
3. Заявитель утверждала, в частности, что хозяйственная
деятельность металлургического предприятия в непосредственной
близости от ее дома подвергала опасности ее здоровье и
благополучие. Она ссылалась при этом на статью 8 Конвенции.
4. Жалоба была передана на рассмотрение во Вторую секцию Суда
(пункт 1 правила 52 Регламента Европейского суда). В рамках данной
Секции в соответствии с пунктом 1 правила 26 Регламента была
сформирована Палата для рассмотрения данного дела (пункт 1 статьи
27 Конвенции).
5. 1 ноября 2001 г. Европейский суд изменил состав своих секций
(пункт 1 правила 25 Регламента). Дело было передано во вновь
созданную Первую секцию (пункт 1 правила 52 Регламента).
6. Решением от 16 октября 2003 г. Европейский суд признал
жалобу частично приемлемой для рассмотрения по существу, предложил
сторонам представить дополнительную информацию и доводы по делу и
затем провести слушания по существу дела.
7. Заявитель и власти Российской Федерации представили свои
доводы по существу дела (пункт 1 правила 59 Регламента). Открытые
слушания состоялись во Дворце прав человека в г. Страсбурге 1 июля
2004 г. (пункт 1 правила 59 Регламента).
В Европейский суд явились:
a) от властей Российской Федерации:
П. Лаптев, Уполномоченный Российской Федерации при Европейском
суде по правам человека,
Ю. Берестнев, советник,
Т. Гурняк,
М. Ставровский,
М. Виноградов, эксперты;
b) от заявителя:
К. Коротеев,
Д. Ведерникова,
Б. Бауринг,
Ф. Лич, советники.
8. Европейский суд заслушал обращения П. Лаптева, Б. Бауринга,
Ф. Лича и К. Коротеева.
9. 1 ноября 2004 г. Европейский суд изменил состав своих секций
(пункт 1 правила 25 Регламента). Данное дело осталось на
рассмотрении Палаты Первой секции.
ФАКТЫ
I. Обстоятельства дела
A. Предыстория
10. Заявитель родилась в 1949 году и проживает в г. Череповце,
важном центре металлургической промышленности, расположенном
приблизительно в 300 км северо-восточнее Москвы. В 1982 году ее
семья переехала в квартиру, расположенную по адресу ул. Жукова,
дом 1, приблизительно в 450 метрах от территории металлургического
комбината "Северсталь" (далее - предприятие). Эта квартира была
предоставлена предприятием мужу заявителя Николаю Фадееву на
условиях социального найма.
11. Металлургический комбинат "Северсталь" был построен в
советское время и принадлежал Министерству черной металлургии
Российской Советской Федеративной Социалистической Республики
(РСФСР). Предприятие было и остается крупнейшим металлургическим
предприятием в России и важным работодателем примерно для 60 тысяч
человек. Чтобы ограничить территорию, на которой загрязнение,
вызванное металлургическим производством, могло быть чрезмерным,
власти установили буферную зону вокруг комбината "Северсталь" -
санитарно-защитную зону. Эта зона впервые была установлена в 1965
году. Она составляла 5000 метров вокруг территории предприятия.
Хотя данной зоной теоретически предполагалось отделить предприятие
от жилых районов города, на практике тысячи людей (включая семью
заявителя) проживали в этой зоне. Жилые дома в зоне принадлежали
предприятию и предназначались, главным образом, для его
работников, которые были пожизненными квартиросъемщиками (см. ниже
раздел "Применимое национальное законодательство и
правоприменительная практика"). Совет Министров РСФСР своим
Постановлением от 10 сентября 1974 г. обязал Министерство черной
металлургии переселить жителей из санитарно-защитной зоны,
проживавших в 213 и 214 микрорайонах, к 1977 году. Однако
Постановление не было выполнено.
12. В 1990 году Правительство РСФСР приняло Программу
"Улучшение состояния окружающей среды в г. Череповце". В Программе
констатировалось, что "концентрация токсичных веществ в воздухе
города многократно превышает допустимые нормы", и что
заболеваемость жителей г. Череповца превышает средние показатели.
Было отмечено, что многие жители проживают в пределах санитарно-
защитной зоны металлургического предприятия. Программа
предусматривала сокращение металлургическим комбинатам токсичных
выбросов до безопасных норм к 1998 году. В Программе перечислялись
некоторые конкретные технологические меры для достижения этой
цели. Металлургическому комбинату было предписано профинансировать
ежегодное строительство 20 тысяч квадратных метров жилой площади
для переселения людей, проживающих в пределах его санитарно-
защитной зоны.
13. В соответствии с Постановлением Малого совета народных
депутатов г. Череповца N 30 от 18 ноября 1992 г. границы санитарно-
защитной зоны вокруг предприятия были переопределены. Ширина зоны
была сокращена до 1000 метров.
14. В 1993 году металлургический комбинат был приватизирован и
преобразован в открытое акционерное общество "Северсталь". В ходе
приватизации жилые дома, принадлежащие предприятию и расположенные
в пределах зоны, были переданы органам местного самоуправления.
15. 3 октября 1996 г. Правительство Российской Федерации
приняло Постановление N 1161 "О Целевой федеральной программе
"Улучшение состояния окружающей среды и здоровья населения в г.
Череповце" на период 1997 - 2010 годы" (в 2002 году эта Программа
была заменена Целевой федеральной программой "Экология и природные
ресурсы России"). Выполнение Программы 1996 года финансировалось
Всемирным банком. Второй абзац данной Программы гласил:
"Концентрация некоторых загрязняющих веществ в жилых районах
города в 20 - 50 раз превышает предельно допустимые концентрации
(ПДК) <*> ... Наибольший "вклад" в загрязнение атмосферы вносит
ОАО "Северсталь", которое является ответственным за 96% всех
вредных выбросов. Самые высокие уровни загрязнения атмосферы
зарегистрированы в жилых районах, непосредственно примыкающих к
промышленной территории ОАО "Северсталь". Основная причина выброса
токсичных веществ в окружающую среду - использование архаичных и
экологически опасных технологий и оборудования в металлургической
и других отраслях промышленности, а также низкая эффективность
систем газоочистки. Ситуация отягчается почти полным перекрытием
промышленных и жилых районов города, отсутствием между ними
санитарно-защитных зон".
--------------------------------
<*> ПДК - это безопасные уровни различных загрязняющих веществ
в соответствии с российским законодательством ("предельно
допустимые концентрации").
В Постановлении далее говорилось, что "экологическая ситуация в
городе привела к постоянно ухудшающемуся здоровью населения". В
частности, констатировалось, что за период с 1991 по 1995 год
число детей с заболеваниями органов дыхания увеличилось с 345 до
945 случаев на тысячу, с заболеваниями крови и органов
кровообращения - с 3,4 до 11 случаев на тысячу и с заболеваниями
кожи - с 33,3 до 101,1 случаев на тысячу. В Постановлении также
отмечалось, что высокий уровень загрязнения воздушной среды
является причиной увеличения заболеваний органов дыхания и
кровообращения среди взрослого населения города и повышенного
числа смертных случаев от рака.
16. Большинство мер, предусмотренных Программой, касалось
деятельности ОАО "Северсталь". В Постановлении также перечислялось
большое число мероприятий, касающихся города в целом: они включали
переселение 18900 людей из санитарно-защитной зоны ОАО
"Северсталь". Из Программы явствует, что основным источником
финансирования такого переселения должен был стать государственный
бюджет. Однако, как представляется, в последующие годы финансовые
средства для переселения жителей из санитарно-защитной зоны, по
крайней мере, 213 и 214 микрорайонов, выделялись только со стороны
ОАО "Северсталь". Так, согласно Постановлению мэрии г. Череповца N
1260 от 4 апреля 2004 г. в 2004 году жители жилых домов по ул.
Гагарина были переселены в другой район города. Согласно Письму
мэра Череповца от 3 июня 2004 г. ОАО "Северсталь" профинансировало
приблизительно одну треть стоимости переселения.
17. 9 августа 2000 г. главный санитарный врач по Череповцу
установил, что ширина санитарно-защитной зоны должна быть 1000
метров от главных источников промышленного загрязнения. Однако
конкретные границы зоны не были определены. В 2002 г. органы
местного самоуправления внесли изменения в Постановление N 30 1992
года, которым были установлены границы зоны (см. выше з 13). 13
июня 2002 г. Череповецкий городской суд Вологодской области
признал Постановление N 30 незаконным на том основании, что
решение данного вопроса на тот момент времени было вне юрисдикции
органа местного самоуправления, принявшего его. Границы санитарно-
защитной зоны вокруг ОАО "Северсталь" в настоящее время по-
прежнему не определены.
18. В 2001 году реализация Федеральной программы 1996 года была
прекращена, а мероприятия, предусмотренные этой Программой, были
включены в соответствующие разделы Подпрограммы "Законодательное
регулирование качества окружающей среды" Федеральной целевой
программы "Экология и природные ресурсы России (2002 - 2010
годы)".
19. Согласно Письму мэра Череповца от 3 июня 2004 г. в 1999
году ОАО "Северсталь" было источником более 95% вредных выбросов в
атмосферу города. Согласно государственному отчету о состоянии
окружающей среды в 1999 году ОАО "Северсталь" загрязняло атмосферу
сильнее любых других металлургических предприятий России.
B. Попытка заявителя добиться переселения из зоны
1. Первое судебное разбирательство
20. В 1995 году заявитель и ее семья, а также другие жители
дома, в котором она проживала, обратились в суд с иском о
переселении из зоны. Заявитель утверждала, что концентрация
токсичных элементов и уровень шума в санитарно-защитной зоне
превышают допустимые уровни, установленные законодательством
Российской Федерации. Заявитель утверждала, что экологическая
ситуация в зоне неблагоприятна для людей и что проживание там
потенциально опасно для их здоровья и жизни. В исковом заявлении
она ссылалась главным образом на городские нормативные документы
1989 года (см. ниже раздел "Применимое национальное
законодательство и правоприменительная практика"). По утверждениям
заявителя, эти нормативные документы требовали от собственников
предприятий осуществления в зоне различных экологических
мероприятий, в том числе переселения жителей в экологически
безопасные районы. Заявитель утверждала, что ОАО "Северсталь" не
выполняла этих требований.
21. 17 апреля 1996 г. Череповецкий городской суд Вологодской
области рассмотрел иск заявителя. Суд признал, что дом N 1 по ул.
Жукова, в котором проживает заявитель, находится в пределах
санитарно-защитной зоны ОАО "Северсталь". Суд также отметил, что
до 1993 года квартира заявителя принадлежала Министерству черной
металлургии, которое также было собственником предприятия. После
приватизации в 1993 году предприятие стало частным, а квартира
заявителя перешла в собственность органов местного самоуправления.
Что касается Постановления министерства 1974 года, суд признал,
что органы местного самоуправления должны были переселить всех
жителей зоны, но не сумели сделать этого. С учетом этого суд
согласился с жалобой заявителя в целом, признав, что она имеет
право на переселение в соответствии с существующим
законодательством. Однако в резолютивной части Судебного решения
никаких конкретных мер для переселения заявителя не
предусматривалось. Вместо этого суд постановил включить ее в
"первоочередной список лиц" на получение нового жилья от органов
местного самоуправления (см. ниже раздел "Применимое национальное
законодательство и правоприменительная практика"). Суд также
отметил, что переселение заявителя будет зависеть от наличия у
органов местного самоуправления соответствующих финансовых
средств.
22. Заявитель оспорила такое Решение в кассационном порядке,
утверждая, что обязательства по переселению лежат на предприятии,
а не на местных органах власти. Она также заявила, что суд исказил
суть ее иска: в то время как она требовала немедленного
переселения, суд постановил поставить ее в очередь на получение
нового жилья. По мнению заявителя, такое Решение было невыполнимо,
поскольку зависело от слишком многих условий (наличия порядка
переселения, числа людей в очереди, наличия финансовых средств для
переселения и т.п.).
23. 7 августа 1996 г. судебная коллегия по гражданским делам
Вологодского областного суда оставила без изменения Судебное
решение от 17 апреля 1996 г. и подтвердила, что дом заявителя
расположен в пределах санитарно-защитной зоны ОАО "Северсталь".
Суд кассационной инстанции далее подтвердил, что переселение
заявителя в экологически безопасный район должно быть осуществлено
местными органами власти. И, наконец, суд исключил из резолютивной
части Судебного решения ссылку на наличие финансовых средств как
условия переселения заявителя.
24. Суд первой инстанции выдал соответствующий исполнительный
лист на основании Судебного решения от 17 апреля 1996 г. и
направил его в службу судебных приставов. Однако Решение суда по
прошествии некоторого времени осталось невыполненным. В Письме от
11 декабря 1996 г. заместитель мэра Череповца объяснил, что
выполнение Решения суда невозможно, поскольку не существует
никаких законодательных норм, регулирующих переселение жителей из
санитарно-защитной зоны.
25. 10 февраля 1997 г. служба судебных приставов прекратила
исполнительное производство по Судебному решению от 17 апреля 1996
г. на том основании, что никакого "первоочередного списка лиц" для
получения нового жилья для жителей санитарно-защитной зоны не
существовало.
2. Второе судебное разбирательство
26. В 1999 году заявитель вновь подала в суд на органы местного
самоуправления, требуя немедленного исполнения Судебного решения
от 17 апреля 1996 г. Заявитель, в частности, утверждала, что
систематические токсичные выбросы и шум в результате хозяйственной
деятельности ОАО "Северсталь" нарушают ее основные права на
уважение ее частной жизни и дома в соответствии с Конституцией
Российской Федерации и Европейской конвенцией о защите прав
человека и основных свобод. Она потребовала предоставить ей
квартиру в экологически безопасном районе или предоставить
денежные средства, чтобы купить новую квартиру.
27. 27 августа 1999 г. органы местного самоуправления поставили
заявителя в общую очередь на получение нового жилья. В этой
очереди она получила номер 6820 (см. ниже раздел "Применимое
национальное законодательство и правоприменительная практика").
28. 31 августа 1999 г. Череповецкий городской суд Вологодской
области оставил без удовлетворения исковые требования заявителя.
Суд отметил, что никакого первоочередного списка лиц для
переселения из санитарно-защитной зоны не существует и что у
местных органов власти нет никакого жилья для этих целей. Суд
пришел к выводу, что заявитель была должным образом поставлена в
общую очередь на получение жилья. Суд установил, что Судебное
решение от 17 апреля 1996 г. было выполнено и что никаких других
дальнейших мер не требуется. Это Решение было оставлено без
изменения судебной коллегией по гражданским делам Вологодского
областного суда 17 ноября 1999 г.
C. Уровни загрязнения по месту постоянного
жительства заявителя
29. Органы государственной власти проводят регулярные проверки
качества воздуха в городе. Уровни загрязнения проверяются четырьмя
стационарными постами государственной гидрометеорологической
службы, в том числе постом (пост N 1), расположенным в доме N 4 по
ул. Жукова, в 300 метрах от дома заявителя. Органами власти
контролируются уровни загрязнения атмосферы 13 вредными веществами
(двуокись азота, аммиак, окись углерода, пыль, сероводород,
дисульфид углерода, фенол, формальдегид, диоксид серы, окись
азота, марганец, бензопирен, свинец). Четыре стационарных поста
государственной гидрометеорологической службы контролируют только
первые восемь из вышеперечисленных веществ. Дополнительно пост N 1
контролирует уровни диоксида серы, окиси азота, свинца,
бензопирена и марганца, а пост N 2 - уровни бензопирена, марганца
и диоксида серы. Кроме того, регулярные пробы воздуха на
расстоянии один, два, пять, семь и 19 километров от ОАО
"Северсталь" осуществляет государственная служба санэпидемнадзора.
И, наконец, ОАО "Северсталь" имеет собственную систему контроля,
которая контролирует вредные выбросы в атмосферу каждым отдельным
производством предприятия.
30. Как представляется, первичные данные о загрязнении
атмосферы, собираемые государственными постами и самим ОАО
"Северсталь", не публикуются. И государственные службы контроля, и
ОАО "Северсталь" издали ряд официальных документов, содержащих
обобщенную информацию о промышленном загрязнении в городе.
Обобщенная информация из этих документов по мере необходимости
приводится в последующих параграфах и в Приложении к данному
Постановлению.
1. Информация, предоставленная заявителем
31. Заявитель утверждала, что концентрация некоторых токсичных
веществ в воздухе около ее дома постоянно превышала и продолжает
превышать безопасные уровни, установленные законодательством
Российской Федерации. Так, в период с 1990 по 1999 год средняя
ежегодная концентрация пыли в воздухе в санитарно-защитной зоне
ОАО "Северсталь" составляла от 1,6 до 1,9 ПДК, концентрация
дисульфида углерода - от 1,4 до 4 ПДК, а концентрация
формальдегида - от 2 до 4,7 ПДК (по данным Центра государственного
санэпидемнадзора в г. Череповце). Гидрометеорологическая служба в
Череповце отмечала, что загрязнение атмосферы в пределах зоны в
период с 1997 по 2001 год оценивается ею как "сильное" или "очень
сильное". Гидрометеорологическая служба также подтверждала в
указанный период времени чрезмерную концентрацию вредных веществ
типа сероводорода и аммиака.
32. Что касается 2002 года, заявитель представила отчет,
подготовленный Северным региональным отделением государственной
службы гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды. В
частности, в этом отчете отмечается, что в 2002 году среднегодовая
концентрация пыли около дома заявителя составляла 1,9 ПДК и что
краткосрочные пиковые концентрации пыли превышали ПДК в два раза.
В июле в районе дома заявителя была зарегистрирована необычайно
высокая концентрация оксида углерода: краткосрочная пиковая
концентрация этого элемента в семь раз превышала ПДК. Эта служба
также отметила, что среднегодовая концентрация формальдегида в
городе превышала ПДК в три раза. Среднегодовая концентрация
дисульфида углерода около дома заявителя составляла 2,9 ПДК.
Краткосрочная пиковая концентрация фенолов превышала ПДК в 4, а
сероводорода - в 4,5 раза.
33. Заявитель также представила информацию, опубликованную на
сайте Северного отделения государственной гидрометеорологической
службы. Согласно данному источнику в апреле 2004 года концентрация
формальдегида в Череповце превышала норму. В марте 2004 года
среднемесячная концентрация формальдегида превысила ПДК в 5 раз.
34. Заявитель также представила материалы исследования на тему
"Экономическая эффективность мер по охране здоровья в ОАО
"Северсталь", проведенного Центром подготовки и реализации
международных проектов по техническому содействию - общественной
организации, созданной в 1993 году под патронажем тогдашнего
Госкомитета по охране окружающей среды. Исследование было заказано
мэрией Череповца с целью анализа эффективности различных мер,
заложенных в Федеральную целевую программу в 1996 году. Эксперты
получили доступ к данным о 58 загрязнителях, содержащихся в
промышленных выбросах ОАО "Северсталь". Используя специальную
модель дисперсии загрязняющих веществ, эксперты выделили 13
наиболее токсичных элементов и установили их воздействие на
заболеваемость в городе. Затем они провели расчеты, показывающие,
как реализация тех или иных мероприятий Федеральной целевой
программы будет влиять на сокращение концентрации этих
загрязняющих веществ и, соответственно, на заболеваемость.
35. В апреле 2004 года заявитель проинформировала суд о том,
что дополнительную информацию о загрязнении воздуха можно
запросить в соответствующих государственных органах. В частности,
заявитель хотела бы получить: a) первичные данные о вредных
выбросах ОАО "Северсталь", включая данные о физических параметрах
и объемах загрязнения, ежегодно попадающих в атмосферу в
результате хозяйственной деятельности всех производств ОАО
"Северсталь"; b) данные о модели дисперсии 13 токсичных
загрязнителей для вычисления их концентрации в любой точке г.
Череповца. Заявитель отметила, что эту информацию можно получить
из Центра подготовки и реализации международных проектов по
техническому содействию (см. выше з 34). Заявитель также хотела бы
получить доступ к данным о качестве воздуха в Череповце,
полученным в 1998 - 1999 годах в рамках проекта по управлению
природопользованием в Российской Федерации, реализованного при
финансовой поддержке Всемирного банка. В мае 2004 года Европейский
суд затребовал от соответствующего государственного органа
запрашиваемую заявителем информацию.
2. Информация, представленная властями Российской Федерации
36. В июне 2004 года власти Российской Федерации представили
документ под названием "Об экологической ситуации в г. Череповце и
ее связи с хозяйственной деятельностью [ОАО "Северсталь"] в период
до 2004 года", подготовленный мэрией г. Череповца.
37. Согласно этому документу экологическая ситуация в Череповце
за последние годы улучшилась: так, суммарные выбросы загрязняющих
веществ в городе сократились с 370,5 тысяч тонн в 1999 году до
346,7 тысяч тонн в 2003 году (на 6,4%). Суммарные выбросы ОАО
"Северсталь" сократились в течение этого периода с 355,3 до 333,2
тысяч тонн (то есть на 5,7%), а доля неудовлетворительных проб
воздуха, взятых на стационарных постах, - с 32,7 до 26% в 2003
году.
38. В документе далее констатировалось, что согласно данным от
четырех стационарных постов государственной службы
гидрометеорологии за период 1999 - 2003 годов зарегистрировано
существенное сокращение концентрации ряда вредных веществ:
1) пыли - с 0,2 (1,28 ПДК) до 0,11 мг/куб. м (0,66 ПДК);
2) сероводорода - с 0,016 (3,2 ПДК) до 0,006 мг/куб. м (1,2
ПДК);
3) фенолов - с 0,018 (0,6 ПДК) до 0,014 мг/куб. м (0,47 ПДК).
39. Согласно данному документу загрязнение в районе дома
заявителя было не обязательно выше, чем в других районах города.
Так, в 2003 году концентрация двуокиси азота на посту N 1
составляла 0,025 мг/куб. м, в то время как на посту N 2 - 0,034
мг/куб. м, на посту N 3 - 0,025 мг/куб. м, на посту N 4 - 0,029
мг/куб. м. Среднедневная зарегистрированная концентрация аммиака
на посту N 1 составляла 0,016 мг/куб. м, на посту N 2 - 0,017
мг/куб. м, на посту N 3 - 0,005 мг/куб. м, на посту N 4 - 0,0082
мг/куб. м. Зарегистрированные уровни фенола составляли на посту N
1 - 0,014 мг/куб. м, на посту N 2 - 0,015 мг/куб. м, на посту N 4
- 0,0012 мг/куб. м. И наконец, концентрация формальдегида на посту
N 1 составила 0,019 мг/куб. м, на посту N 2 - 0,012 мг/куб. м, на
посту N 3 - 0,018 мг/куб. м и на посту N 4 - 0,02 мг/куб. м.
40. В документе констатировалось, что среднегодовые
концентрации оксида азота, свинца, марганца, двуокиси азота,
аммиака, сероводорода, фенола, оксида углерода и дисульфида
углерода не превышали ПДК. Превышение среднегодовых ПДК было
зарегистрировано только в отношении пыли, формальдегида и
бензопирена. За период с 1999 по 2003 год определенное улучшение
качества атмосферного воздуха было зарегистрировано в связи с
реализацией металлургическим комбинатом Программы уменьшения
загазованности в жилых кварталах города. Так, доля
неудовлетворительных проб воздуха с 13,2% в 1999 году сократилась
до 12,7% в 2003 году. В документе подчеркивалось, что доля
неудовлетворительных проб воздуха сократилась с 18,4 до 14,2% на
расстоянии 1000 м от предприятия и с 14,05 до 12,8% - 3000 м.
Позитивные тенденции были также отмечены в отношении некоторых
конкретных загрязнителей: в пределах 1000 м доля
неудовлетворительных проб на двуокись азота сократилась с 50% в
1999 году до 47% в 2003 году; по сероводороду - с 75% в 1999 году
до 20% в 2003 году и по фенолу - с 52% в 1999 году до 38% в 2003
году.
41. Документ, представленный властями Российской Федерации,
содержал обобщенные данные о средних уровнях загрязнения за период
1999 - 2003 годы, собранные с четырех стационарных постов
государственной службы гидрометеорологии. Власти также представили
данные по посту N 1, отражающие сокращение среднегодовых и
максимальных уровней загрязнения по сравнению с ситуацией 10 - 12-
летней давности. Наиболее существенные данные, содержащиеся в
указанном документе, приведены в Приложении к настоящему
Постановлению.
42. Власти Российской Федерации также представили извлечения из
отчета главного санитарного врача Вологодской области, который был
подготовлен в июне 2004 года с целью определения новых границ
санитарно-защитной зоны. Согласно данному отчету в 2004 году ОАО
"Северсталь" по-прежнему была ответственна за 94 - 97% вредных
выбросов в атмосферу города. В отчете говорится, что вредные
выбросы ОАО "Северсталь" содержат 80 различных загрязняющих
веществ. Несмотря на существенное сокращение вредных выбросов за
последние годы, максимальные концентрации "пяти наиболее вредных
загрязнителей" (пыль, содержащая больше 20% диоксида кремния, пыль
ферросплавная, двуокись азота, нафталин и сероводород) по-прежнему
превышают ПДК на расстояниях от одного до пяти километров от
предприятия. В отчете далее отмечается, что "в зоне с превышением
ПДК загрязняющих веществ проживают более 150000 человек". В отчете
предложен ряд мер, которые должны уменьшить концентрацию нафталина
и ферросплавов до безопасных уровней к 2010 году, и заявлено, что
концентрация всех токсичных веществ, имеющих своим источником
хозяйственную деятельность ОАО "Северсталь", в нижних слоях
атмосферы должна быть сокращена до уровней ниже ПДК к 2015 году.
43. Наконец, власти Российской Федерации заявили, что если
Европейскому суду требуются документы, запрашиваемые заявителем и
упоминаемые ее представителями как источники первичной информации
о загрязнении атмосферы, то "власти Российской Федерации
предлагают затребовать эти документы от г-на Коротеева [одного из
представителей заявителя]".
D. Воздействие загрязнения на заявителя
44. Начиная с 1982 года Н. Фадеева находилась под медицинским
наблюдением в поликлинике Череповецкой городской больницы N 2. По
заявлению властей Российской Федерации, ухудшение здоровья
заявителя, зафиксированное в ее медицинской книжке в данной
поликлинике, не имеет отношения к неблагоприятной экологической
обстановке по месту ее постоянного жительства.
45. В 2001 году врачи указанной поликлиники проводили
регулярный медицинский осмотр персонала по месту работы заявителя.
В результате осмотра врачи обнаружили признаки профессионального
заболевания у пяти работников, включая заявителя. В 2002 году
диагноз был подтвержден: в медицинском заключении, выданном 30 мая
2002 г. больницей Северо-западного научного центра гигиены и
здравоохранения в г. Санкт-Петербурге, говорится, что она страдает
различными заболеваниями нервной системы, а именно
профессиональной прогрессирующей/сенсомоторной невропатией верхних
конечностей с параличном обоих средних нервов на уровне запястного
канала (первичный диагноз), остеохондрозом позвоночника,
деформирующим артрозом коленных суставов, умеренной степенью
дегенерации оболочки миелина, хроническим гастритом,
гиперметропией глаз 1-ой степени и пресбиопией (связанные
диагнозы). Хотя причины этих заболеваний в медицинском заключении
прямо не указаны, врачи отмечали, что такими причинами могут быть
"работа в условиях вибрации, токсичных загрязнений и
неблагоприятного климата".
46. В 2004 году заявитель представила доклад под названием
"Оценка риска для здоровья человека уровней загрязнения в
окрестностях ОАО "Северсталь" в г. Череповце". Этот доклад,
заказанный от имени заявителя, был подготовлен Марком Чернаиком,
доктором философии (PhD) <*>. Доктор Чернаик сделал вывод, что
люди, проживающие в пределах санитарно-защитной зоны, чаще
обычного могут страдать от запаховых раздражений, респираторных
инфекций, раздражения носовой полости, кашля и головных болей,
тироидных аномалий, рака носовой полости и дыхательных путей,
хронического раздражения глаз, носовой полости и горла, а также
различных нарушений невроповеденческих, неврологических, сердечно-
сосудистых и детородных функций. В отчете сделаны следующие
выводы:
--------------------------------
<*> Доктор Чернаик имеет степень доктора философии (PhD) в
биохимии от Школы здравоохранения Университета Джона Хопкинса,
Балтимор, штат Мэриленд, США. Сфера его научных исследований -
токсикология окружающей среды. Начиная с 1992 года доктор Чернаик
работает штатным научным сотрудником американского офиса
Всемирного правового альянса по защите окружающей среды. В этом
качестве он предоставляет научную информацию, запрашиваемую
юристами в более чем 60 странах. Он часто консультирует юристов по
вопросам воздействия на здоровье людей загрязняющих веществ в
воздухе, в том числе сероводорода, синильной кислоты, нафталина,
формальдегида, дисульфида углерода и другим конкретным
экологическим проблемам.
"Токсичные загрязняющие вещества, обнаруживаемые в недопустимых
концентрациях в пределах санитарно-защитной зоны в г. Череповце,
являются газообразными загрязняющими веществами, характерными
именно для производства чугуна и стали (в частности, для процессов
производства доменного кокса), и не характерными для других
промышленных производств.
Поэтому можно вполне обоснованно заключить, что неадекватно
контролируемые выбросы ОАО "Северсталь" являются основной причиной
повышенного числа вышеперечисленных заболеваний людей, постоянно
проживающих в пределах санитарно-защитной зоны в г. Череповце".
47. Заявитель также представила справку из Отдела по защите
окружающей среды мэрии г. Череповца, которая содержит рекомендации
жителям Череповца по действиям в обстоятельствах "неблагоприятных
метеоусловий", а именно, когда ветер несет выбросы ОАО
"Северсталь" на город. В записке рекомендуется, чтобы люди не
покидали свои дома и ограничили свою физическую активность. В ней
также содержатся рекомендации по питанию. Главной причиной этих
ограничивающих рекомендаций являются выбросы предприятий ОАО
"Северсталь". Заявитель также упомянула Письмо от 20 сентября 2001
г. из Череповецкого центра санэпидемнадзора, констатирующее, что в
дни таких "неблагоприятных метеоусловий" обращения детей в местные
поликлиники увеличиваются в 1,3 раза.
II. Применимое национальное законодательство
и правоприменительная практика
A. Стандарты окружающей среды
48. Статья 42 Конституции Российской Федерации гласит:
"Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду,
достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба,
причиненного его здоровью или имуществу экологическим
правонарушением".
49. В соответствии с Федеральным законом от 30 марта 1999 г. "О
санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" федеральная
санитарная служба устанавливает государственные стандарты защиты
здоровья населения от воздействия окружающей среды. В частности,
эти стандарты применяются при оценке качества воздуха в городах:
загрязнение воздушной среды оценивается в ПДК вредных веществ в
воздухе. Как следует из пункта 2.1 Санитарных правил от 17 мая
2001 г. и статьи 1 Федерального закона "Об охране атмосферного
воздуха" (1999 год), если ПДК не превышены, воздух безопасен для
здоровья и благосостояния жителей, проживающих в соответствующем
месте. В соответствии с пунктом 2.2 Санитарных правил качество
воздуха в жилых зонах городов должно обеспечиваться ПДК вредных
веществ, не превышающими 1,0 для всех категорий токсичных
элементов, и не превышающими 0,8 ПДК в оздоровительных зонах.
50. В соответствии с Федеральным законом "Об охране
атмосферного воздуха" от 4 мая 1999 г. федеральный орган власти по
защите окружающей среды устанавливает стандарты окружающей среды
для различных типов источников загрязнения (автомобили,
сельскохозяйственные и промышленные предприятия и т.д.). Эти общие
стандарты применяются в отношении к конкретным предприятиям
региональными агентствами по защите окружающей среды. В принципе,
хозяйственная деятельность промышленного предприятия не должна
приводить к загрязнению, превышающему ПДК (статья 16 Федерального
закона). Однако в целях экономического развития региона
региональное агентство по защите окружающей среды может временно
разрешить предприятию превысить эти нормы (статьи 1 и 12
Федерального закона). Разрешение должно содержать график
поэтапного сокращения токсичных выбросов до безопасных уровней.
B. Санитарно-защитные зоны
1. Законодательство
51. Каждое предприятие с вредными выбросами должно создавать
санитарно-защитную зону вокруг своей территории - буферную зону,
отделяющую источники загрязнения от жилых районов города (Правила
3.5 и 3.6 Санитарных правил 1996 года, введенные Постановлением N
41 Государственной санитарно-эпидемиологической службы от 31
октября 1996 года; аналогичные требования содержались также в
Санитарных правилах 2000, 2001 и 2003 годов, которые заменили
собой Правила 1996 года). Нормы загрязнения в этой буферной зоне
могут превышать ПДК.
52. Минимальная ширина зоны определяется Санитарными правилами
в зависимости от категории предприятия. В соответствии с Правилами
1996 года санитарно-защитная зона вокруг ОАО "Северсталь" должна
быть 2000 метров. В соответствии с Санитарными правилами от 1
октября 2000 г. ширина санитарно-защитной зоны для
металлургического предприятия такой мощности должна составлять, по
крайней мере, 1000 метров. В некоторых случаях Государственная
санитарно-эпидемиологическая служба может увеличивать ширину зоны
(например, там, где концентрация токсичных веществ в воздухе за
пределами зоны превышает ПДК). Последующие Санитарные правила (от
17 мая 2001 г. и 10 апреля 2003 г.) сохраняли эти требования.
53. Пункт 3.6 Правил городского планирования 1989 года
предусматривает, что предприятие должно предпринять все
необходимые меры для обустройства санитарно-защитной зоны в
соответствии с Законом с целью сокращения загрязнений.
54. Пункт 3.8 Правил городского планирования 1989 года
предусматривает, что в пределах санитарно-защитной зоны не должно
быть жилых домов. Это условие позже было заложено в
Градостроительный кодекс Российской Федерации 1998 года (статья
43) и Санитарные правила от 17 мая 2001 г. и 10 апреля 2003 г.
Согласно пункту 3.3.3 Санитарных правил 2001 года проект развития
зоны может включать в качестве первоочередной задачи переселение
жителей зоны. Однако прямых требований переселения жителей из
санитарно-защитной зоны вокруг действующих предприятий в этих
Правилах нет.
55. Часть 5 статьи 10 Градостроительного кодекса Российской
Федерации 1998 года гласит:
"В случаях, когда государственные или общественные интересы
требуют осуществления экономической или другой деятельности на
территориях с неблагоприятной окружающей средой, временное
проживание на этих территориях разрешается только при условии
применения специального градостроительного режима...".
2. Правоприменительная практика
56. Как следует из Постановления Федерального арбитражного суда
Северо-Кавказского округа (от 3 июня 2003 г. N Ф08-1540/2003),
органы власти имеют право прекращать хозяйственную деятельность
предприятия, не обустроившего санитарно-защитную зону в
соответствии с законодательством.
57. Заявитель представил извлечение из Решения Верховного суда
Российской Федерации по делу по иску гражданина Иващенко к
Красноярской железной дороге (опубликованное в "Обзоре судебной
практики Верховного суда", Бюллетень Верховного суда Российской
Федерации, N 9, от 15 июля 1998 г., з 22). В указанном деле
заявитель требовал немедленного переселения из ветхого дома. Суд
первой инстанции отклонил требование заявителя, указав, что она
могла требовать переселения только в порядке общей очереди (т.е.
будучи включенной в список очередников на получение жилья).
Верховный суд отменил это Решение со следующей формулировкой:
"Дом [заявителя] не только ветхий [...], но также расположен в
30 метрах от железной дороги в пределах санитарно-защитной зоны,
что противоречит санитарным правилам (эта зона должна составлять
100 метров, и в ее пределах не должно быть никаких жилых
помещений)".
Верховный суд направил дело на рассмотрение в суд первой
инстанции, указав ему определить конкретное жилое помещение,
которое должно быть предоставлено заявителю взамен ее предыдущего
жилого помещения.
58. В другом деле, связанном с переселением гражданки Ледяевой,
другого жителя в пределах санитарно-защитной зоны ОАО
"Северсталь", президиум Вологодского областного суда в своем
Постановлении от 11 февраля 2002 г., в частности, указал:
"Суд первой инстанции не произвел оценку адекватности принятых
мер по переселению заявителя из санитарно-защитной зоны по
сравнению со степенью угрозы для ее здоровья. В результате, суд не
установил, может ли считаться предоставление нового жилья
[гражданке Ледяевой] в соответствии с существующим жилищным
законодательством в порядке общей очереди реальным шансом, что она
будет жить в благоприятной для ее жизни и здоровья среде".
Суд также выразил сомнение по поводу того, что ответственность
за переселение жителей из санитарно-защитной зоны лежит на
государстве.
C. Жилищное законодательство Российской Федерации
59. В годы советской власти большая часть жилья в России
принадлежала различным общественным организациям или
государственным предприятиям. Люди проживали в предоставленном им
жилье как пожизненные квартиросъемщики. В 1990-х годах были
осуществлены крупномасштабные программы приватизации жилья. В
некоторых случаях жилье, которое не было приватизировано, было
передано местным органам власти.
60. До настоящего времени некоторая часть населения России
продолжает жить на правах квартиросъемщиков в муниципальных домах
из-за связанных с этим преимуществ. В частности, квартиросъемщики
муниципального дома не платят налог на имущество, их плата за
жилье в основном ниже рыночной стоимости, и они имеют право
использовать жилье по своему усмотрению. Некоторые лица в
соответствии с законодательством имеют право на получение нового
жилья от местных органов власти.
61. С исторической точки зрения, право на получение нового
жилья было одним из основных социально-экономических прав,
заложенных в советском законодательстве. В соответствии с Жилищным
кодексом РСФСР от 24 июня 1983 г., который на момент описываемых
событий оставался в силе, каждый квартиросъемщик, условия
проживания которого не соответствовали принятым нормам, имел право
встать на очередь в местном органе власти на получение нового
жилья. Список очередников устанавливал порядок получения жилья по
мере его появления.
62. Однако нахождение в списке очередников не давало права
требовать от государства каких-либо конкретных жилищных условий
или конкретного времени получения жилья. Некоторые категории
граждан, например судьи, сотрудники милиции или инвалиды, имели
право на получение жилья по "списку первоочередников". Однако, как
представляется, российское законодательство не гарантировало
попадание в список первоочередников по причине серьезных
экологических угроз.
63. С советских времен сотни тысяч граждан стояли в очереди на
получение жилья, которая с каждым годом росла по причине
отсутствия ресурсов для строительства нового муниципального жилья.
В настоящее время факт нахождения в списке очередников на
получение жилья представляет собой некое обязательство государства
обеспечить людей жильем при наличии соответствующих ресурсов.
Например, заявитель утверждает, что лицо, являющееся первым в
списке очередников на получение муниципального жилья, ждет этого
жилья с 1968 года. Сама она попала в этот список под номером 6820
в 1999 году.
ПРАВО
I. Предполагаемое нарушение статьи 8 Конвенции
64. Заявитель утверждала, что в отношении нее имело место
нарушение статьи 8 Конвенции по причине неисполнения государством
своих обязанностей защиты ее частной жизни и ее жилища от
серьезной экологической угрозы в результате хозяйственной
деятельности металлургического предприятия "Северсталь".
65. Статья 8 Конвенции, на которую ссылается заявитель, гласит:
"1. Каждый имеет право на уважение своей частной и семейной
жизни, своего жилища и своей переписки.
2. Государство не вправе вмешиваться в осуществление этого
права, за исключением случаев, предусмотренных законодательством и
необходимых в демократическом обществе для защиты интересов
национальной безопасности, общественного спокойствия или
экономического благополучия государства, предотвращения
беспорядков или преступлений, защиты здоровья или морали, или
защиты прав и свобод других людей".
A. Применимость статьи 8 Конвенции в настоящем деле
1. Природа и степень предполагаемого
нарушения прав заявителя
66. Обе стороны согласились, что постоянное местожительство
заявителя подвергается воздействию промышленных загрязнений. Не
оспаривают стороны и того факта, что главной причиной загрязнений
является металлургическое предприятие "Северсталь", работающее
неподалеку от дома заявителя.
67. Европейский суд, однако, отметил, что стороны не согласны
со степенью нарушения прав заявителя со стороны ОАО "Северсталь" и
воздействия загрязнений на заявителя. В то время как заявитель
настаивала на том, что загрязнение серьезно влияет на ее частную
жизнь и здоровье, власти Российской Федерации утверждали, что
вред, нанесенный заявителю в результате того, что ее жилище
находится в пределах санитарно-защитной зоны, не подпадает под
применение статьи 8 Конвенции. Учитывая данную позицию властей
Российской Федерации, Европейский суд должен сначала установить,
действительно ли ситуация в случае заявителя подпадает под
применение статьи 8 Конвенции.
a) Общие принципы
68. Статья 8 Конвенции применяется в самых разнообразных
случаях, связанных с экологическими проблемами, однако ее
нарушение не всегда связано с ухудшением окружающей среды: в число
прав и свобод, гарантируемых Конвенцией, не включено право на
защиту природы (см. Постановление Европейского суда по делу
"Киртатос против Греции" (Kyrtatos v. Greece), жалоба N 41666/98,
ECHR 2003-VI, з 52). Таким образом, чтобы попадать под применение
статьи 8 Конвенции, правонарушение должно непосредственно
воздействовать на жилище заявителя, его семью или частную жизнь.
69. Европейский суд далее отметил, чтобы подпадать под
применение статьи 8 Конвенции, неблагоприятное воздействие
окружающей среды должно достигнуть некоторого минимального уровня
(см. Постановление Европейского суда по делу "Лопес Остра против
Испании" (Lopez Ostra v. Spain) от 9 декабря 1994 г., Series A, N
303-C, p. 54, з 51; см. также Постановление Большой палаты
Европейского суда по делу "Хаттон и другие против Соединенного
Королевства" (Hatton and others v. United Kingdom), жалоба N
36022/97, ECHR 2003-VIII, з 118). Оценка указанного минимального
уровня относительна и зависит от всех обстоятельств дела,
например, от интенсивности и продолжительности правонарушения, его
материальных или психических результатов. Необходимо также принять
во внимание общий экологический контекст. Нет оснований применять
статью 8 Конвенции, если обжалуемое правонарушение незначительно
по сравнению с экологическими опасностями, присущими жизни в любом
современном городе.
70. Таким образом, чтобы статья 8 Конвенции была применима,
жалоба на неблагоприятное воздействие окружающей среды требует, во-
первых, доказательств, что имеет место фактическое посягательство
на частную жизнь заявителя, и, во-вторых, что это посягательство
достигнуло уровень жестокости.
b) Доводы заявителя
71. Заявитель утверждала, что степень загрязнения окружающей
среды в месте ее постоянного жительства серьезно влияла и
продолжает влиять на состояние здоровья и благополучия и ее самой,
и ее семьи.
72. Она упомянула ряд документов, которые, на ее взгляд,
свидетельствуют о неблагоприятном воздействии хозяйственной
деятельности ОАО "Северсталь" на здоровье жителей г. Череповца. В
частности, она упомянула экспертное заключение доктора Чернаика
(см. выше з 46), доклад Санкт-Петербургского центра гигиены и
здравоохранения (см. выше з 45), информационную справку отдела
защиты окружающей среды мэрии г. Череповца, письмо из
Череповецкого центра санэпиднадзора (см. выше з 47).
73. Заявитель указала, что в 2004 году Европейский суд
предложил властям Российской Федерации представить первичную
информацию о загрязнении атмосферы в г. Череповце. Заявитель
настаивала на том, что власти имеют доступ к этим данным, но не
захотели представить их Европейскому суду. Документ,
подготовленный властями Российской Федерации, содержал только
долговременные средние показатели уровня вредных веществ, что
недостаточно, чтобы понять, как они влияют на здоровье жителей г.
Череповца. С точки зрения заявителя, долговременные средние
показатели, будучи сами по себе далекими от безопасных уровней,
маскируют эпизоды чрезвычайно высоких уровней загрязнения в
пиковые периоды. Заявитель предложила Европейскому суду сделать из
факта нежелания властей представить запрашиваемые документы
соответствующие выводы.
c) Доводы властей Российской Федерации
74. Власти Российской Федерации, в целом, признали, что
концентрация загрязняющих веществ в воздухе около дома заявителя
превышает установленные экологические нормы. В то же время, по их
мнению, нет никаких свидетельств, что частной жизни заявителя или
ее здоровью так или иначе был нанесен ущерб в результате
хозяйственной деятельности металлургического предприятия
неподалеку от ее дома. Власти Российской Федерации утверждали, что
"факт проживания Н. Фадеевой [заявителя] в санитарно-защитной зоне
[ОАО "Северсталь"] свидетельствует не о нанесении ущерба ее
здоровью, а только о возможности такого ущерба".
75. Власти Российской Федерации отметили, что российские суды
не расследовали влияние промышленных загрязнений на здоровье
заявителя и степень ущерба, вызванного этими загрязнениями. Власти
Российской Федерации заявили, что заявитель не ставила этих
вопросов в ходе судебного разбирательства в Российской Федерации.
76. Власти Российской Федерации далее отметили, что заявитель
не воспользовалась всеми средствами правовой защиты в соответствии
с российским законодательством для оценки степени экологических
угроз. В частности, заявитель могла затребовать "санитарно-
эпидемиологический доклад" о состоянии окружающей среды, как это
предусмотрено Постановлением Министерства здравоохранения
Российской Федерации от 15 августа 2001 г. Более того, по мнению
властей Российской Федерации, "при оценке степени риска для
здоровья населения необходимо рассматривать официально
зарегистрированные данные о выбросах в атмосферу, которые
проанализированы и обобщены на основе соответствующих методов в
соответствии с законодательством Российской Федерации".
77. Что касается заболевания, выявленного Северо-западным
центром гигиены и здравоохранения (см. выше з 45), то власти
Российской Федерации настаивали на том, что это профессиональное
заболевание. Как утверждали власти Российской Федерации, заявитель
работала на вредном производстве; ее работа заключалась в покрытии
труб и другого промышленного оборудования термоизоляционными
материалами. Такая работа требовала значительной физической силы и
часто осуществлялась на открытом воздухе или в холодных
помещениях. Следовательно, это заболевание не связано с местом
постоянного жительства заявителя, но вызвано неблагоприятными
условиями ее труда. По мнению властей Российской Федерации,
сопутствующие диагнозы заявителя широко распространены и не
являются редкими среди лиц ее возраста независимо от места их
постоянного жительства.
78. Власти Российской Федерации не имели ничего против исходных
положений доклада доктора Чернаика, но не согласились с его
выводами (см. выше з 46). Власти Российской Федерации заявили, что
"выводы Чернаика, касающиеся повышенной восприимчивости жителей в
санитарно-защитной зоне ОАО "Северсталь" к некоторым заболеваниям,
являются абстрактными по своей природе, не обоснованы и потому не
могут быть приняты во внимание".
d) Мнение Европейского суда
79. Европейский суд напомнил, что при оценке свидетельств общим
принципом является применение стандарта доказательства "вне
разумных сомнений". Данное доказательство следует из
сосуществования достаточно сильных, понятных и согласующихся между
собой посягательств и других аналогичных неопровержимых допущений
факта. Необходимо также отметить, что в таких ситуациях
Европейский суд практикует гибкий подход, учитывая природу
рассматриваемого субстантивного права и любых трудностей в
отношении доказательных элементов. В некоторых случаях только
власти имеют доступ и информации, способной подтвердить или
опровергнуть утверждения заявителя; следовательно, строгое
применение принципа утверждения без отрицания и присущей
вероятности невозможно (см. Постановление Европейского суда по
делу "Акташ против Турции" (Aktas v. Turkey), жалоба N 24351/94, з
272, ECHR 2003-V (извлечения)).
80. Возвращаясь к обстоятельствам настоящего дела, Европейский
суд отметил, что, по мнению заявителя, ее здоровье ухудшилось в
результате ее проживания неподалеку от металлургического
предприятия. Единственный медицинский документ, представленный
заявителем в обоснование данного утверждения - это справка
медицинского учреждения г. Санкт-Петербурга (см. выше з 45).
Европейский суд счел, что эта справка не устанавливает никакой
причинной связи между заболеваниями заявителя и загрязнением
окружающей среды. Заявитель не представила никаких других
медицинских свидетельств, которые прямо связывали бы состояние ее
здоровья с высокими уровнями загрязнения по месту ее постоянного
жительства.
81. Заявитель также представила ряд официальных документов,
подтверждающих, что, начиная с 1995 года (года ее первого
обращения в суд), загрязнение окружающей среды по месту ее
постоянного жительства постоянно превышало безопасные уровни (см.
выше з 31 и далее). По мнению заявителя, эти документы доказывают,
что в условиях таких уровней загрязнения неизбежно наносится
серьезный ущерб здоровью и благополучию любых лиц.
82. В отношении этого утверждения Европейский суд счел, прежде
всего, что Конвенция вступила в силу в отношении России лишь 5 мая
1998 г. Следовательно, только период после этой даты может
учитываться при оценке природы и степени предполагаемого
посягательства на частную жизнь заявителя.
83. Согласно материалам, представленным Европейскому суду, с
1998 года уровни загрязнения по ряду представленных параметров
превысили допустимые российским законодательством нормы. Так,
данные, представленные властями Российской Федерации,
подтверждают, что в 1999 - 2003 годах концентрация пыли,
дисульфида углерода и формальдегида в воздухе около дома заявителя
постоянно превышала ПДК (см. Приложение). В 1999 году концентрация
пыли составляла 1,76 ПДК, а в 2003 году - 1,13 ПДК. В 1999 году
концентрация дисульфида углерода составляла 3,74 ПДК; в 2003 году
концентрация этого вещества сократилось, но по-прежнему превышала
ПДК в 1,12 раза. Концентрация формальдегида в 1999 году составляла
4,53 ПДК, а в 2003 году - 6,3 ПДК. Кроме того, в течение этого
периода зафиксированы чрезмерные концентрации различных других
веществ, например, марганца, бензопирена и диоксида серы (см. выше
з 38 и далее).
84. Далее Европейский суд отметил, что данные, представленные
властями Российской Федерации, отражают только среднегодовые
уровни и не показывают среднедневные или максимальные уровни
загрязнения. Согласно утверждениям властей Российской Федерации,
максимальные концентрации загрязняющих веществ, зарегистрированные
около дома заявителя, часто более чем в десять раз превышали
среднегодовые уровни (которые и так уже превышали безопасные
уровни). Европейский суд также отметил, что власти Российской
Федерации не объяснили, почему они не сумели представить документы
и доклады, затребованные Европейским судом (см. выше з 43), хотя
эти документы, конечно же, были в их распоряжении. Поэтому
Европейский суд пришел к выводу, что ситуация с окружающей средой
в некоторые периоды времени могла быть даже хуже, чем она
вырисовывается из представленных данных.
85. Далее Европейский суд отметил, что во многих случаях
государство признает тот факт, что состояние окружающей среды в г.
Череповце вызывает рост заболеваемости населения города (см выше з
12, 15, 34, 47). Доклады и официальные документы, представленные
заявителем, и, в частности, доклад доктора Марка Чернаика (см.
выше з 46) описывают неблагоприятное воздействие загрязнения на
всех жителей г. Череповца, особенно проживающих около
металлургического предприятия. Так, согласно данным,
представленным обеими сторонами, в течение всего рассматриваемого
периода времени концентрация формальдегида в воздухе около дома
заявителя была от трех до шести раз выше безопасного уровня.
Доктор Чернаик описал неблагоприятное воздействие формальдегида
следующим образом:
"Учитывая такое постоянное наличие формальдегида в пределах
санитарно-защитной зоны Череповца, можно ожидать, что постоянно
проживающие там жители будут чаще обычного страдать от рака
носовой полости, головных болей, хронического раздражения глаз,
носовой полости и горла по сравнению с жителями, проживающими в
районах, не загрязненных формальдегидом в чрезмерных дозах".
Что касается дисульфида углерода, концентрация которого
составляла от 1,1 до 3,75 ПДК в течение всего рассматриваемого
периода времени (за исключением 2002 года), доктор Чернаик
утверждает:
"Учитывая такое постоянное наличие дисульфида углерода в
пределах санитарно-защитной зоны Череповца, можно ожидать, что
постоянно проживающие там жители будут чаще обычного страдать
невроповеденческими, неврологическими, сердечно-сосудистыми
заболеваниями и нарушением функций деторождения по сравнению с
жителями, проживающими в районах, не загрязненных дисульфидом
углерода в чрезмерных дозах".
86. Наконец, Европейский суд обратил особое внимание на тот
факт, что российские суды в данном случае признавали право
заявителя на переселение. Воздействие загрязнения окружающей среды
на частную жизнь заявителя не было в центре внимания российских
судебных слушаний по данной делу. Однако, как следует из мнения
Вологодского областного суда по делу Ледяевой (см. выше з 58),
судом не оспаривается тот факт, что загрязнение окружающей среды,
вызванное хозяйственной деятельностью ОАО "Северсталь", требует
переселения людей в более безопасные районы. Кроме того, само
российское законодательство определяет зону, нахождение жилого
дома в которой считается незаконным (см. выше з 51).
Следовательно, можно сказать, что наличие посягательства на личную
жизнь заявителя на уровне российских судов принимается как данное,
само собой разумеющееся.
87. В целом Европейский суд отметил, что на протяжении
длительного времени концентрация различных токсичных элементов в
воздухе около дома заявителя серьезно превышала ПДК. Российское
законодательство определяет ПДК как безопасные концентрации
токсичных элементов (см. выше з 49). Следовательно, там, где ПДК
превышены, загрязнение становится потенциально вредным для
здоровья и благополучия людей, подвергающихся воздействию
токсичных элементов. Это допущение, которое может оказаться ложным
в каком-то конкретном случае. То же самое можно сказать в
отношении отчетов и документов, представленных заявителем:
правомочно допустить, что, несмотря на чрезмерное загрязнение и
его доказанное негативное воздействие на население в целом,
заявителю не было нанесено какого-либо особенного и
экстраординарного ущерба.
88. В настоящем деле, однако, мощное сочетание косвенных
свидетельств и допущений делает возможным сделать вывод, что
здоровье заявителя ухудшилось в результате длительного воздействия
на нее промышленных выбросов ОАО "Северсталь". Даже если
допустить, что загрязнение не принесло какого-либо измеримого
вреда ее здоровью, оно неизбежно сделало заявителя более уязвимым
в отношении различных заболеваний. Кроме того, нет никаких
сомнений в том, что оно неблагоприятно сказалось на качестве жизни
в ее доме. Поэтому Европейский суд счел, что фактический ущерб
здоровью и благополучию заявителя достиг уровня, достаточного для
его рассмотрения в рамках статьи 8 Конвенции.
2. Ответственность государства за предполагаемое
посягательство на права заявителя
89. Европейский суд отметил, что в рассматриваемый период
времени ОАО "Северсталь" не находилось в собственности государства
и не управлялось им. Следовательно, Европейский суд счел, что
Российская Федерация не может считаться прямым виновником
посягательства на частную жизнь заявителя или ее жилище. В то же
время Европейский суд указал, что ответственность государства в
случаях, связанных с окружающей средой, может являться результатом
его неспособности регулировать частную промышленность (см.
упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу "Хаттон
и другие против Соединенного Королевства"). Соответственно, жалоба
заявителя требует анализа прямых обязанностей государства
принимать приемлемые и соответствующие меры, гарантирующие права
заявителя в соответствии с пунктом 1 статьи 8 Конвенции (см.
Постановление Европейского суда по делу "Пауэлл и Райнер против
Соединенного Королевства" (Powell and Rayner v. United Kingdom) от
21 февраля 1990 г., Series A, N 172, з 41, и Постановление
Европейского суда по делу "Герра и другие против Италии" (Guerra
and others v. Italy) от 19 февраля 1998 г., Reports of Judgments
and Decisions 1998-I, з 58). В подобных обстоятельствах первой
задачей Европейского суда является оценка действий государства по
предотвращению или прекращению предполагаемых посягательств на
права заявителя.
90. Европейский суд в связи с этим отметил, что
металлургическое предприятие "Северсталь" было построено
государством и первоначально принадлежало государству. Предприятие
с самого начала было экологически неблагополучным, выбрасывая в
атмосферу токсичные вещества и, тем самым, являясь источником
проблем со здоровьем и жизнью для многих жителей г. Череповца (см.
Приложение, а также з 11 и 12). Вслед за приватизацией предприятия
в 1993 году государство продолжало осуществлять контроль над
хозяйственной деятельностью предприятия, устанавливая
собственникам условия этой деятельности и контролируя их
выполнение. Предприятие подвергалось многочисленным проверкам со
стороны государственных служб охраны окружающей среды, на
собственников и администрацию предприятия накладывались
административные штрафы (см. ниже з 114). Обжалуемая экологическая
ситуация не была результатом внезапного или неожиданного поворота
событий, но, напротив, имела долгосрочный и известный характер
(см. выше з 11, 12 и 15). Как и в деле "Лопес Остра против
Испании" (см. выше з 52 - 53), в настоящем деле местные органы
власти знали о долговременных экологических проблемах и принимали
некоторые меры по улучшению ситуации.
91. Европейский суд далее отметил, что ОАО "Северсталь" было и
остается источником почти 95% всех токсичных выбросов в атмосферу
города (см. выше з 42). В отличие от многих других городов, где
загрязнение атмосферы осуществляется из большого количества
незначительных источников, главная причина экологических проблем
г. Череповца вполне очевидна. Обжалуемые экономические проблемы
вполне конкретны и полностью обусловлены хозяйственной
деятельностью одного конкретного предприятия. Это особенно
очевидно в отношении проблем тех граждан, которые проживают в
непосредственной близости от ОАО "Северсталь".
92. Европейский суд пришел к выводу, что органы власти в
настоящем деле были, конечно, в состоянии оценить экологические
угрозы и принять адекватные меры, чтобы их предотвратить или
уменьшить. Комбинация этих факторов демонстрирует достаточную
связь между загрязняющими окружающую среду выбросами и
государством, чтобы поставить в вину государству нарушение статьи
8 Конвенции.
93. Остается определить, сумело ли государство, обеспечивая
права заявителя, найти справедливый баланс между противоречащими
интересами заявителя и общества в целом, как это требуется в
соответствии с пунктом 2 статьи 8 Конвенции.
B. Соблюдение пункта 2 статьи 8 Конвенции
1. Общие принципы
94. Европейский суд вновь отметил, что какой бы аналитический
подход ни был принят - неисполнение прямых обязанностей по защите
прав или прямое вмешательство государства в права человека -
соответствующие принципы пункта 2 статьи 8 Конвенции, касающиеся
необходимости соблюдения баланса между правами конкретного
человека и интересами общества в целом, являются в своей основе
одними и теми же (см. Постановление Европейского суда по делу
"Киган против Ирландии" (Keegan v. Ireland) от 26 мая 1994 г.,
Series A, N 290, p. 19, з 49).
95. Прямое вмешательство государства в права человека не будет
нарушением пункта 2 статьи 8 Конвенции, если это вмешательство
осуществляется "в соответствии с законом". Нарушение внутреннего
законодательства в этих случаях обязательно приводит к
установлению нарушения Конвенции.
96. Однако в тех случаях, когда от государства требуется
принять позитивные меры, выбор средств осуществления этих мер, в
принципе, подлежит оценке для государств, подписавших Конвенцию.
Существуют различные средства обеспечения прав человека "в
соответствии с законом", и даже если государство не сумело принять
одни конкретные меры, предусмотренные внутренним
законодательством, оно может выполнить свои позитивные обязанности
другими средствами. Поэтому в этих случаях критерий "соответствия
закону" не может применяться таким же образом, как в случаях
прямого посягательства государства на права человека.
97. Европейский суд при этом отметил, что во всех предыдущих
случаях, когда экологические проблемы приводили к нарушению
Конвенции, эти нарушения были вызваны ненадлежащим исполнением
национального законодательства. Так, в деле "Лопес Остра против
Испании" предприятие по переработке отходов действовало незаконно,
поскольку не имело соответствующей лицензии, а потому, в конечном
счете, было закрыто (см. упоминавшееся выше Постановление
Европейского суда по делу "Лопес Остра против Испании", з 16 -
22). В деле "Герра и другие против Италии" нарушение Конвенции
также имело в своей основе неотрегулированные внутренние нормы,
поскольку истцы были не в состоянии получить информацию, которую
государство, согласно законодательству, обязано было им
предоставить (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского
суда по делу "Герра и другие против Италии", p. 219, з 25 - 27). В
деле "S. против Франции" (S. v. France) (см. Решение Европейской
комиссии от 17 мая 1990 г., жалоба N 13728/88, Decisions and
Reports (DR) 65, p. 263), также предметом рассмотрения было
национальное законодательство.
98. Таким образом, в тех случаях, когда заявитель жалуется на
неисполнение государством своих обязанностей по обеспечению его
законных прав, внутреннее законодательство анализируется не
отдельно и в последнюю очередь, а наряду со многими другими
аспектами, которые должны быть приняты во внимание при оценке,
сумело ли государство найти "справедливый баланс" интересов в
соответствии с пунктом 2 статьи 8 Конвенции.
2. "Законная цель"
99. В тех случаях, когда от государства требуется принять
позитивные меры для нахождения справедливого баланса между
интересами заявителя и общества в целом, цели, которые упоминаются
в пункте 2 статьи 8 Конвенции, могут являться предметом отдельного
рассмотрения, хотя это условие относится только к "вмешательству"
в права человека, защищаемые пунктом 1 - другими словами, когда
речь идет о негативных обязанностях, вытекающих из требований
пункта 1 статьи 8 Конвенции (см. Постановление Европейского суда
по делу "Риз против Соединенного Королевства" (Rees v. United
Kingdom) от 17 октября 1986 г., Series A, N 106, p. 15, з 37).
100. Европейский суд отметил, что существенным оправданием,
выдвигаемым властями для отказа в переселении заявителя, является
защита интересов других жителей г. Череповца, имеющих право на
получение бесплатного жилья в соответствии с национальным
законодательством. Представленные властями Российской Федерации
документы свидетельствуют о том, что у органов местного
самоуправления ограничены ресурсы для строительства жилья в
социальных целях, поэтому немедленное переселение заявителя
неизбежно нарушило бы права других граждан, стоящих в очереди на
получение жилья.
101. Далее, власти Российской Федерации ссылались на
экономические интересы страны (см. ниже з 111). Как и власти
Российской Федерации, Европейский суд счел, что продолжение
хозяйственной деятельности металлургического предприятия вносит
определенный вклад в экономическое развитие Вологодской области и
в этом смысле служит законным целям, предусмотренным пунктом 2
статьи 8 Конвенции. Остается определить, сумели ли власти,
преследуя эти цели, найти справедливый баланс между интересами
заявителя и общества в целом.
3. "Необходимо в демократическом обществе"
a) Общие принципы
102. Европейский суд напомнил, что при решении того, что
является необходимым для достижения одной из целей, упомянутых в
пункте 2 статьи 8 Конвенции, национальные власти обладают большой
широтой усмотрения, которые, в принципе, находятся в лучшем
положении, чем международный суд, при оценке местных нужд и
условий. В то время как право первичного определения
целесообразности тех или иных действий остается за национальными
властями, право окончательной оценки применимости и достаточности
принятых национальными властями решений остается за Европейским
судом (см., среди других прецедентов, Постановление Европейского
суда по делу "Люстиг-Прин и Беккетт против Соединенного
Королевства" (Lustig-Prean and Beckett v. United Kingdom) от 27
сентября 1999 г., жалоба N 31417/96 и 32377/96, з 80 - 81).
103. В последние десятилетия загрязнение окружающей среды стало
предметом повышенного общественного внимания. Как следствие,
государства приняли различные меры, чтобы преодолеть
неблагоприятные экологические последствия промышленного развития.
При оценке этих мер с точки зрения статьи 1 Протокола 1 к
Конвенции Европейский суд, как правило, соглашается с тем, что
государства имеют в сфере защиты окружающей среды самые широкие
полномочия. Так, в 1991 году по делу "Фредин против Швеции"
(Fredin v. Sweeden) (см. Постановление Европейского суда от 18
февраля 1991 г., Series A, N 192, з 48) Европейский суд признал,
что в "современном обществе защита окружающей среды играет все
более важную роль", и постановил, что нарушение права частной
собственности (в виде отзыва лицензии, выданной заявителю для
добычи гравия на его земле, на основании природоохранного
законодательства) не противоречит и не выходит за пределы
контекста статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции. Позже в том же году
по делу "Пайн Велли Девелопмент Лимитед" и другие против Ирландии"
(Pine Vally Development Ltd. and others v. Ireland) (см.
Постановление Европейского суда от 29 ноября 1991 г., Series A, N
222) Европейский суд подтвердил этот подход.
104. В другой группе дел, в которых рассматривалась
неспособность государства принять адекватные меры, Европейский суд
также предпочел воздержаться от ревизии национального
природоохранного законодательства. В недавнем Постановлении
Большой палаты Европейского суда говорится, что "Европейскому суду
не стоило прибегать для этого к специальному подходу, ссылаясь на
особый статус экологических прав человека" (см. упоминавшееся выше
Постановление Большой палаты Европейского суда по делу "Хаттон и
другие против Соединенного Королевства", з 122). В одном из ранее
рассмотренных дел Европейский суд постановил, что "в компетенцию
Европейского суда... ни в коем случае не входит подмена
национальных органов власти в оценке наилучших стратегий в этих
трудных технических и социальных сферах. Это те сферы, в которых
за сторонами-участниками Конвенции признается право на широкую
свободу усмотрения (см. упоминавшееся выше Постановление
Европейского суда по делу "Пауэлл и Райнер против Соединенного
Королевства", p. 89, з 44).
105. Европейскому суду остается в данном случае только сделать
заключение, что в оценке национальными властями справедливого
баланса различных конфликтующих частных интересов в этой сфере
имела место явная ошибка. Однако сложность проблем, касающихся
защиты окружающей среды, сводит роль Европейского суда, главным
образом, к вспомогательной. Европейский суд должен, прежде всего,
рассмотреть вопрос о том, было ли принятие решений справедливым и
проходило таким образом, что были соблюдены интересы,
гарантируемые статьей 8 Конвенции (см. Постановление Европейского
суда по делу "Баккли против Соединенного Королевства" (Buckley v.
United Kingdom) от 25 сентября 1996 г., Reports of Judgment and
Decisions 1996-IV, pp. 1292 - 1293, з 76 - 77), и только в
исключительных обстоятельствах Европейский суд может выйти за
рамки этих ограничений подвергнуть ревизии материальные выводы
национальных властей (см. Постановление Европейского суда по делу
"Ташкин и другие против Турции" ({Taskin} <*> and others v.
Turkey) от 10 ноября 2004 г., жалоба N 46117/99, з 117).
--------------------------------
<*> Здесь и далее по тексту слова на национальном языке набраны
латинским шрифтом и выделены фигурными скобками.
b) Доводы заявителя
106. Заявитель, прежде всего, утверждала, что российское
законодательство требует ее переселения из санитарно-защитной зоны
ОАО "Северсталь". По ее мнению, ее переселение из санитарно-
защитной зоны государство было обязано осуществить в соответствии
с Постановлением 1974 года (см. выше з 11). Далее, переселение
жителей из санитарно-защитной зоны предусматривалось Федеральной
программой 1996 года (см. выше з 15). Законодательство в
толковании Верховного суда Российской Федерации по делу по иску
гражданина Иващенко (см. выше з 57) предусматривает немедленное
переселение заявителя, а не постановку ее на очередь. Единственным
критерием для переселения всегда был факт проживания в пределах
санитарно-защитной зоны. Однако власти нарушили Закон, обязывающий
их переселить заявителя, а суды не потребовали от властей эту
обязанность выполнить.
107. В своих доводах власти Российской Федерации ссылались на
часть 5 статьи 10 Градостроительного кодекса Российской Федерации
в обоснование продолжающегося проживания заявителя в пределах
санитарно-защитной зоны (см. выше з 55). Однако, по мнению
заявителя, это условие применимо только к временному жилью, а не
жилым районам и домам, в одном из которых заявитель проживает.
Следовательно, часть 5 статьи 10 Градостроительного кодекса
Российской Федерации, упомянутого властями, не применима к
ситуации заявителя.
108. Заявитель далее утверждала, что власти Российской
Федерации не предприняли адекватных мер по обеспечению ее прав в
соответствии со статьей 8 Конвенции. Во-первых, власти Российской
Федерации даже не пытались пресечь посягательство на ее права в
соответствии со статьей 8 Конвенции без каких-либо веских причин.
Во-вторых, они не предприняли эффективных мер, чтобы предотвратить
или минимизировать загрязнение окружающей среды. Несмотря на
очевидные свидетельства недопустимых норм загрязнения окружающей
среды ОАО "Северсталь" сверх пределов, предусмотренных
законодательством, власти Российской Федерации просто
констатировали, что "вопрос ограничения, приостановки или
прекращения его [предприятия] хозяйственной деятельности в связи с
загрязнением окружающей среды не поднимался".
c) Доводы властей Российской Федерации
109. Власти Российской Федерации заявили, что жалоба заявителя
является необоснованной и что в настоящем деле нет никакого
нарушения статьи 8 Конвенции. Доводы властей можно обобщить
следующим образом.
110. В своих изначально представленных Европейскому суду
доводах власти Российской Федерации согласились с тем фактом, что
дом заявителя находится в пределах санитарно-защитной зоны ОАО
"Северсталь", но настаивали на том, что решения российских судов,
отклонивших требования заявителя о немедленном переселении, были
законны. Соответствующее российское законодательство
предусматривает только постановку заявителя в общую очередь для
будущего переселения, которое вменяется в обязанность местных
органов власти. Власти Российской Федерации далее пояснили, что
предоставление заявителю квартиры вне очереди нарушило бы права
других людей, имеющих право на получение бесплатного жилья в
соответствии с российским законодательством.
111. В своих последующих доводах и в ходе устных слушаний по
делу власти Российской Федерации настаивали на том, что решения
российского суда были ошибочны, потому что дом заявителя не
расположен в пределах санитарно-защитной зоны. Власти Российской
Федерации также отметили, что в соответствии с российским
законодательством "временное проживание Н.М. Фадеевой на
территории санитарно-защитной зоны допустимо", поскольку
"государственные или общественные интересы требуют осуществления
экономической или другой деятельности на таких территориях".
Власти Российской Федерации ссылались, в частности, на статью 10
из Градостроительного кодекса (см. выше з 55). Власти Российской
Федерации указывали, что "в соответствии с частью 5 статьи 10
Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешается
временное проживание людей на экологически неблагоприятных
территориях в случаях, когда государственные или общественные
интересы требуют осуществления экономической или другой
деятельности на таких территориях".
112. Власти Российской Федерации также утверждали, что
заявитель переехала в квартиру в доме 1 по ул. Жукова по своей
собственной воле, и что ничто не мешало ей выехать из этой
квартиры. Кроме того, заявитель могла приватизировать квартиру и
затем продать ее, чтобы купить жилье в другом районе города.
113. Власти Российской Федерации утверждали, что
государственные органы проводили регулярный контроль качества
атмосферного воздуха в городе и, кроме того, предприняли ряд
научных исследований с целью оценки влияния загрязнения на жителей
г. Череповца.
114. Власти Российской Федерации далее утверждали, что
государство приняло различные административные санкции в отношении
ОАО "Северсталь", чтобы обеспечить соблюдение им норм российского
законодательства. В частности, в 1995 - 2000 годах Госкомитет по
защите окружающей среды осуществил 89 проверок ОАО "Северсталь",
выявив более 300 нарушений. За этот период администрация
предприятия привлекалась к административной ответственности за
нарушения природоохранного законодательства 45 раз. В 2001 - 2003
годах Министерство природных ресурсов Российской Федерации
осуществило четыре комплексных проверки предприятия, в ходе
которых были выявлены 44 нарушения природоохранного
законодательства. К настоящему времени большая часть выявленных
нарушений устранена.
115. Наконец, власти Российской Федерации сочли, что реализация
в последние годы ряда федеральных и муниципальных программ привела
к улучшению экологической ситуации в г. Череповце. Власти
Российской Федерации подчеркивали, что осуществляемый государством
контроль окружающей среды свидетельствует об улучшении
экологической ситуации во всем городе, и уровень загрязнения около
дома заявителя существенно не отличается от среднего уровня по
городу в целом. Власти Российской Федерации также перечислили
различные технологические новшества, внедренные ОАО "Северсталь"
для сокращения выбросов, и заверили, что в ближайшем будущем будет
осуществлен ряд новых экологических проектов.
d) Мнение Европейского суда
i) Предполагаемый отказ переселить заявителя
116. Европейский суд прежде всего отметил, что экологические
последствия хозяйственной деятельности ОАО "Северсталь" не
отвечают природоохранным и здравоохранительным нормам,
установленным соответствующим российским законодательством. Для
обеспечения деятельности предприятий такого типа российское
законодательство в качестве компромисса предусматривает создание
вокруг них буферной зоны, в которой загрязнение может официально
превышать безопасные уровни. Поэтому существование такой зоны -
обязательное условие осуществления хозяйственной деятельности
экологически опасных предприятий; в противном случае они должны
быть закрыты или существенно реструктурированы.
117. Главная цель санитарно-защитной зоны - отделить жилые
районы от источников загрязнения и таким образом минимизировать
негативное воздействие на жителей в непосредственной близости от
предприятия. Власти Российской Федерации продемонстрировали, что
за прошедшие 20 лет объем выбросов ОАО "Северсталь" существенно
сократился, и эту тенденцию можно только приветствовать (см. выше
з 37 и далее). Однако в пределах всего обсуждаемого периода
времени (с 1998 года) выбросы отдельных опасных веществ продолжали
превышать безопасные уровни. Следовательно, хозяйственная
деятельность ОАО "Северсталь" в соответствии с национальными
экологическими стандартами возможна только при условии сохранения
этой зоны, отделяющей предприятие от жилых районов города, и
продолжения выполнения ею своей роли.
118. Стороны не согласились друг с другом относительно размера
зоны. В своих последних доводах и в ходе устных слушаний по делу
власти Российской Федерации отрицали факт проживания заявителя в
пределах зоны. Тем не менее в своих изначальных доводах по данному
делу власти Российской Федерации прямо констатировали, что дом
заявителя расположен в пределах зоны. Тот факт, что санитарно-
защитная зона ОАО "Северсталь" включает жилые районы города, был
подтвержден Правительственной программой 1996 года (см. выше з
15). Что же касается дома заявителя в частности, факт его
нахождения в пределах санитарно-защитной зоны металлургического
предприятия не оспаривался в ходе слушаний в российских судах и
был многократно подтвержден российскими властями. Статус зоны был
оспорен только после того, как власти Российской Федерации были
уведомлены о жалобе, поданной в Европейский суд. Поэтому
Европейский суд счел, что в течение рассматриваемого периода
времени заявитель жила в пределах санитарно-защитной зоны ОАО
"Северсталь".
119. Власти Российской Федерации далее утверждали, что уровень
загрязнения, вызванного хозяйственной деятельностью
металлургического предприятия в прилегающих к нему районах, не
выше, а иногда и ниже, чем в других районах г. Череповца (см. выше
з 39). Однако это только доказывает, что ОАО "Северсталь" нарушает
российское природоохранное законодательство по уровням вредных
выбросов и предполагает необходимость более широкой санитарно-
защитной зоны. В любом случае данный аргумент не влияет на вывод
Европейского суда о том, что заявитель живет в зоне, где
промышленные выбросы превышают безопасные уровни и проживание в
принципе запрещено российским законодательством.
120. Важным в настоящем деле является то, что заявитель
переехала в этот район в 1982 году, зная, что экологическая
ситуация там чрезвычайно неблагоприятна. Но учитывая нехватку
жилья в то время и тот факт, что почти все жилые дома в
промышленных городах принадлежали государству, вполне вероятно,
что у заявителя не было выбора, кроме как переехать в предложенную
ее семье квартиру (см. выше з 59 и далее). Кроме того, из-за
относительной нехватки экологических информации в то время
заявитель, возможно, недооценила серьезность экологических проблем
проживания в этом районе. Важно также, что заявитель на законных
основаниях получила квартиру от государства, которое не могло не
знать, что ее квартира расположена в пределах санитарно-защитной
зоны металлургического предприятия с очень неблагоприятной
экологической ситуацией. Следовательно, нельзя утверждать, что
заявитель сама создала обжалуемую ситуацию или что она сама, так
или иначе, должна нести за это ответственность.
121. Также важно, что в 1990-х годах стало возможным арендовать
или покупать жилье без ограничений, и заявителю ничто не мешало
выехать из опасного района. В этом отношении Европейский суд
отметил, что заявитель арендовала муниципальную квартиру в доме 1
по ул. Жукова как пожизненный квартиросъемщик. Условия такой
аренды были намного более выгодны, чем на свободном рынке жилья.
Переезд в другой дом подразумевал бы значительные издержки,
которые в ее ситуации были бы ей практически недоступны по причине
единственного дохода в виде государственной пенсии плюс выплат,
связанных с ее профессиональным заболеванием. То же самое можно
сказать в отношении возможности покупки другой квартиры, о чем
указывается в доводах властей Российской Федерации. Хотя для
заявителя теоретически возможно изменить свою личную ситуацию,
практически это оказалось бы очень трудно. Соответственно, эта
возможность не лишает заявителя статуса жертвы нарушения Конвенции
по смыслу статьи 34 Конвенции, хотя в данном случае это в
определенной степени может повлиять на выбор властями средств
осуществления своих позитивных обязательств.
122. Европейский суд напомнил, что российское законодательство
прямо запрещает строительство любого жилья в пределах санитарно-
защитной зоны. Однако Закон прямо не предписывает, что должно быть
предпринято в отношении тех граждан, которые уже живут в пределах
такой зоны. Заявитель настаивала на том, что российское
законодательство требует немедленного переселения жителей из такой
зоны и что такое переселение должно осуществляться за счет
загрязняющего окружающую среду предприятия. Тем не менее
российские суды интерпретировали законодательство по-другому.
Решениями Череповецкого городского суда Вологодской области 1996 и
1999 годов было установлено, что загрязняющее окружающую среду
предприятие не ответственно за переселение; законодательство
предусматривает только постановку жителей зоны в общую очередь.
Тот же самый суд отклонил требование заявителя компенсировать ей
стоимость переселения. В отсутствие любого прямого требования
немедленного переселения Европейский суд не счел такое толкование
Закона абсолютно лишенным основания. Учитывая все вышеизложенное,
Европейский суд готов признать, что в этой ситуации единственным
решением в соответствии с российским законодательством является
постановка заявителя на очередь. Таким образом, российское
законодательство, как оно применяется российскими судами и
российскими властями, не делает никакого различия между теми
лицами, которые имеют право на бесплатное новое жилье по
социальным основаниям (ветераны войны, большие семьи и т.д.), и
теми, чья повседневная жизнь сопряжена с постоянным воздействием
на них токсичных выбросов предприятия, находящегося неподалеку.
123. Европейский суд далее отметил, что начиная с 1999 года,
когда заявитель была поставлена на очередь, ее ситуация не
изменилась. Более того, как справедливо указала заявитель, нет
никакой надежды, что эта мера позволит ей переселиться из зоны в
обозримом будущем. Переселение некоторых семей из зоны,
осуществляемое ОАО "Северсталь", является доброй волей этого
предприятия, полагаться на которую нельзя. Поэтому Решение,
принятое российскими судами, для заявителя не имеет никакого
значения: оно не дает ей никакой реальной надежды на переселение
из санитарно-защитной зоны.
ii) Предполагаемая неспособность регулировать частную
промышленность
124. Меры, которых заявитель добивалась через российские суды
(срочное переселение или компенсация затрат на переселение), не
являются единственным средством решения обжалуемой проблемы.
Европейский суд отметил, что "выбор способа, обеспечивающего права
человека в соответствии со статьей 8 Конвенции... в сфере
отношений граждан между собой, находится, в принципе, в сфере
компетенции государств, подписавших Конвенцию. В связи с этим
существуют различные способы обеспечения права "уважения к частной
жизни", и природа обязанностей государства зависит от конкретного
аспекта частной жизни, право на уважение которой надлежит
обеспечить (см. Постановление Европейского суда по делу "X. и U.
против Нидерландов" (X. and U. v. Netherlands) от 26 марта 1985
г., Series A, N 91, з 24). В настоящем деле в распоряжении
государства было большое число других мер, способных предотвратить
или уменьшить загрязнения, и Европейский суд может исследовать,
сумело ли государство, осуществляя меры общего порядка, исполнить
свои позитивные обязанности в соответствии с Конвенцией.
125. В этом отношении Европейский суд отметил, что за последние
20 лет, согласно представленным властями Российской Федерации
документам, загрязнение окружающей среды, вызванное хозяйственной
деятельностью металлургического предприятия, существенно
сократилось. По сравнению с 1970 годами качество воздуха в городе
изменилось к лучшему. Так, когда семья заявителя в 1982 году
переехала в ту самую квартиру в доме 1 по ул. Жукова, уровень
общего загрязнения воздушной среды в г. Череповце был более чем в
два раза выше, чем в 2003 году. С 1980 года токсичные выбросы ОАО
"Северсталь" в воздух города сократились с 787,7 до 333,2 тысяч
тонн. С началом реализации в 1996 году Федеральной программы (см.
выше з 15) ежегодные суммарные выбросы в атмосферу загрязняющих
веществ предприятиями ОАО "Северсталь" сократились на 5,7%.
Документы, представленные властями Российской Федерации,
свидетельствуют, что к 2003 году средние концентрации некоторых
токсичных элементов в воздухе города существенно сократились (см.
выше з 37 и далее); доля "неудовлетворительных проб" воздуха
вокруг предприятий ОАО "Северсталь" за последние пять лет
уменьшилась.
126. Европейский суд при этом отметил, что реализация
Федеральных программ 1990 и 1996 годов не привела к ожидаемым
результатам; в 2003 году концентрация ряда токсичных веществ в
воздухе около предприятия превышала безопасные уровни. В то время
как согласно Программе 1990 года металлургическое предприятие
должно было сократить свои токсичные выбросы до безопасного уровня
к 1998 году, главный санитарный врач в 2004 году был вынужден
констатировать, что эта задача не была выполнена и что новый
крайний срок для сокращения выбросов предприятия до безопасного
уровня переносится на 2015 год.
127. Несомненно, за последние 10 - 20 лет в сокращении выбросов
был достигнут существенный прогресс. Тем не менее если принимать
во внимание только временной период в пределах компетенции
Европейского суда, общее улучшение экологической ситуации шло
очень медленно. Более того, как свидетельствуют представленные
властями Российской Федерации документы, динамика загрязнения
атмосферы некоторыми токсичными веществами не была стабильной, и в
некоторые годы уровни загрязнения даже возрастали (см.
Приложение).
128. Можно, конечно, заявлять, что, учитывая сложность и
масштаб экологических проблем ОАО "Северсталь", эта проблема не
может быть решена за короткий промежуток времени. Действительно, в
задачу Европейского суда не входит определение, что конкретно
должно быть сделано в данной ситуации для более эффективного
сокращения уровней загрязнения. Однако, несомненно, в юрисдикции
Европейского суда оценить, сумели ли власти подойти к решению
данной проблемы с должным вниманием и должным ли образом они учли
все противоречащие интересы. В этом отношении Европейский суд
напомнил, что в обязанности государства входит на основе подробных
и строгих данных разобраться с ситуацией, когда некоторые граждане
за счет остального общества вынуждены нести тяжелое бремя
проживания в неблагоприятных условиях. Рассматривая данное дело с
этой точки зрения, Европейский суд отметил следующее.
129. Власти Российской Федерации ссылались на ряд исследований,
осуществленных для оценки экологической ситуации в связи с
хозяйственной деятельностью Череповецкого металлургического
комбината. Тем не менее власти Российской Федерации не представили
эти документы и не объяснили, как эти исследования повлияли на
государственную политику в отношении предприятия и, в частности,
на лицензионные условия хозяйственной деятельности предприятия.
Европейский суд также отметил, что власти Российской Федерации не
представили копию лицензии на хозяйственную деятельность
предприятия и не уточнили, как этой лицензией учитываются интересы
населения, постоянно проживающего неподалеку от предприятия.
130. Власти Российской Федерации указывали, что в течение
рассматриваемого времени ОАО "Северсталь" подвергалось различным
проверкам и административным штрафам за различные нарушения
природоохранного законодательства. Однако власти Российской
Федерации не указывали, какие конкретно санкции применялись и о
каких нарушениях идет речь. Следовательно, невозможно оценить, в
какой степени эти санкции могли реально заставить ОАО "Северсталь"
предпринимать все необходимые меры для защиты окружающей среды.
131. Европейский суд счел невозможным осуществить серьезный
анализ государственной политики в отношении ОАО "Северсталь",
потому что власти Российской Федерации не сумели ясно
продемонстрировать, что эта политика представляет собой. При этих
обстоятельствах Европейский суд вынужден делать неблагоприятные
выводы. Учитывая представленные по делу материалы, Европейский суд
пришел к выводу, что в регулировании хозяйственной деятельности
металлургического предприятия власти не учли должным образом
интересы жителей, проживающих в непосредственной близости от
предприятия.
132. В целом, Европейский суд пришел к следующим выводам.
Государство разрешило хозяйственную деятельность загрязняющего
окружающую среду предприятия в центре плотно заселенного города.
Так как токсичные выбросы этого предприятия превышают безопасные
уровни, установленные в соответствии с российским
законодательством, и могут подвергать опасности здоровье людей,
проживающих в окрестностях предприятия, государство установило,
что на некоторой территории вокруг предприятия не должно быть
каких-либо жилых помещений. Тем не менее эти законодательные акты
на практике не были реализованы.
133. Было бы неправомерно заявлять, что государство или
загрязняющее окружающую среду предприятие обязано за свой счет
обеспечить заявителя новым жильем, и, во всяком случае, не в
компетенции Европейского суда диктовать конкретные меры, которые
должны быть приняты государством во исполнение его позитивных
обязанностей в соответствии со статьей 8 Конвенции. Однако в
данном деле, хотя ситуация с предприятием требовала особого
подхода к проживающим в пределах санитарно-защитной зоны,
государство не предложило заявителю никакого эффективного решения,
способствующего ее переезду из опасного района. Кроме того, хотя
предприятие осуществляло свою хозяйственную деятельность с
серьезными нарушениями природоохранного законодательства, нет
никаких указаний на то, что государство разработало или применило
эффективные меры, которые учитывали бы интересы местного
населения, подвергающегося воздействию токсичных выбросов
предприятия, и которые были бы способны привести к сокращению
промышленных загрязнений до приемлемых уровней.
134. Европейский суд пришел к выводу, что несмотря на имеющиеся
в распоряжении государства большие полномочия, оно не сумело найти
справедливый баланс между интересами общества и эффективного
удовлетворения прав заявителя на уважение ее дома и ее частной
жизни. Соответственно, имело место нарушение статьи 8 Конвенции.
II. Применение статьи 41 Конвенции
135. Статья 41 Конвенции гласит:
"Если суд объявляет, что имело место нарушение Конвенции или
Протоколов к ней, а внутреннее право Высокой Договаривающейся
Стороны допускает возможность лишь частичного устранения
последствий этого нарушения, Суд, в случае необходимости,
присуждает справедливую компенсацию потерпевшей стороне".
A. Ущерб
1. Моральный вред
136. Заявитель потребовала 10 тысяч евро в качестве компенсации
понесенного ею морального вреда. Эта сумма, по мнению заявителя,
оправдывается чрезмерным загрязнением окружающей среды в пределах
санитарно-защитной зоны, что неблагоприятно сказалось на здоровье
заявителя, условиях проживания в ее доме и ее частной жизни. Такие
условия жизни привели ее к сильному расстройству, особенно в связи
с тем, что она и ее семья вынуждены жить в этой зоне в течение
более 20 лет.
137. Власти Российской Федерации сочли, что эти требования явно
чрезмерны и что установленные нарушения прав заявителя само по
себе было бы адекватной справедливой компенсацией. В качестве
альтернативы, по мнению властей Российской Федерации, "было бы
достаточно компенсировать нанесенный заявителю моральный вред
чисто символической суммой".
138. Европейский суд готов согласиться с тем, что длительное
воздействие на заявителя промышленных загрязнений привело к
значительным неудобствами жизни заявителя, психическим
расстройствам и в какой-то степени физическим страданиям - это
очевидно в связи с теми обстоятельствами, на основании которых
Европейский суд установил нарушение статьи 8 Конвенции. При этом
Европейский суд напомнил, что Конвенция вступила в законную силу в
отношении России 5 мая 1998 г.; поэтому Европейский суд не имеет
никаких рациональных оснований для компенсаций за период времени
до этой даты. В целом, приняв во внимание различные уместные
факторы, как возраст, состояние здоровья заявителя и
продолжительность обжалуемой ситуации, а также определив в
соответствии со статьей 41 Конвенции величину справедливой
компенсации, Европейский суд присудил заявителю в качестве
компенсации морального ущерба 6 тысяч евро плюс любую сумму
налогов, которые могут быть начислены на эту сумму.
2. Материальный ущерб
139. В целях компенсации материального ущерба заявитель
потребовала, чтобы власти Российской Федерации предложили ей новое
жилье, сопоставимое с имеющейся квартирой, вне санитарно-защитной
зоны г. Череповца. Заявитель сочла, что в свете принципов,
установленных в аналогичных случаях, и учитывая неспособность
государства в данном случае добиться исполнения требований
российского законодательства по ее переселению, Европейский суд
должен потребовать от государства обеспечить ее жильем вне
санитарно-защитной зоны. В качестве альтернативы, заявитель
потребовала компенсации понесенного ею ущерба в сумме 30 тысяч
евро, что составляет стоимость квартиры, сопоставимой с имеющейся
у заявителя, но расположенной вне санитарно-защитной зоны г.
Череповца.
140. Власти Российской Федерации утверждали, что эти требования
заявителя должны быть отклонены.
141. В связи с этими требованиями Европейский суд, прежде
всего, отметил, что обжалуемое заявителем нарушение ее прав имеет
длительный характер. В пределах рассматриваемого периода времени
заявитель проживала в своей квартире на правах квартиросъемщика и
этого статуса не лишалась. Хотя в течение этого времени ее частная
жизнь подвергалась неблагоприятному воздействию промышленных
загрязнений, ничто не указывает на то, что в этом отношении она
понесла какие-либо расходы. Таким образом, за период времени до
принятия Судебного решения заявитель не сумела представить
доказательств о каких-либо понесенных материальных убытках.
142. Что касается будущих мер, которые могут быть приняты
властями с целью устранения выявленных в данном деле Европейским
судом нарушений статьи 8 Конвенции, то переселение заявителя в
экологически безопасное место жительства можно было бы
рассматривать только как один из многих вариантов решения
проблемы. В любом случае согласно статье 41 Конвенции, установив в
настоящем деле нарушение статьи 8 Конвенции, Европейский суд
установил обязанность властей Российской Федерации принять
соответствующие меры для исправления ситуации, в которой оказалась
заявитель.
B. Судебные расходы и издержки
143. Наконец, в покрытие судебных расходов и издержек заявитель
потребовала следующие суммы:
i) 2 тысячи евро за предоставление ее интересов в российских
органах власти в Европейском суде Юрием Ванжой на начальной стадии
рассмотрения дела из расчета 40 часов по 50 евро за час;
ii) 3 тысячи евро за предоставление ее интересов в Европейском
суде Кириллом Коротеевым из расчета 60 часов по 50 евро за час;
iii) 2940 фунтов стерлингов судебных расходов и издержек,
которые понесли представители заявителя в г. Лондоне (Филипп Лич и
Билл Бауринг);
iv) 600 фунтов стерлингов за консультации Мириам Каррион
Бенитес.
144. Дополнительно заявитель потребовала возмещения следующих
издержек и затрат, связанных с участием ее представителей в
слушаниях по данному делу 1 июля 2004 г.:
i) 1200 фунтов стерлингов (800 фунтов стерлингов за услуги
Филиппа Лича из расчета 100 фунтов стерлингов за час, плюс 400
фунтов стерлингов на транспортные расходы из расчета 50 фунтов
стерлингов за час);
ii) 1400 фунтов стерлингов (1000 фунтов стерлингов за услуги
Билла Бауринга из расчета 100 фунтов стерлингов за час, плюс 400
фунтов стерлингов на транспортные расходы из расчета 50 фунтов
стерлингов за час);
iii) 1000 евро (500 евро за услуги Кирилла Коротеева из расчета
50 евро за час, плюс 500 евро на транспортные расходы из расчета
25 евро за час);
iv) 700 евро (200 евро за услуги Дины Ведерниковой из расчета
50 евро за час, плюс 500 евро на транспортные расходы из расчета
25 евро за час).
145. В своих возражениях власти Российской Федерации не
согласились с данными требованиями заявителя как необоснованными.
Они настаивали на том, что "заявителем не были представлены какие-
либо контракты [с представителями заявителя] или платежные
документы в подтверждение обоснованности таких затрат". Они также
оспаривали некоторые аспекты счетов, выставленных юристами, в
частности время, предположительно потраченное Коротеевым на
телефонные переговоры с заявителем, а также необходимость
появления на слушаниях в Европейском суде Д. Ведерниковой.
146. Европейский суд должен прежде всего установить,
действительно ли указанные заявителем расходы и издержки были
фактически понесены, и, во-вторых, были ли они необходимы (см.
Постановление Европейского суда по делу "МакКанн и другие против
Соединенного Королевства" (McCann and others v. United Kingdom) от
27 сентября 1995 г., Series A, N 324, з 220).
147. Что касается первого вопроса, Европейский суд отметил, что
заявитель не представила какого-либо письменного соглашения между
нею и ее юристами. Однако это не означает, что такого соглашения
не было. Российское законодательство предусматривает, что контракт
на консультационные услуги может быть заключен в устной форме
(статья 153 в сочетании со статьей 779 Гражданского кодекса
Российской Федерации), и все говорит о том, что в отношении
заявителя и ее представителей дело именно так и обстояло. В любом
случае власти не представили никаких свидетельств об обратном.
Поэтому услуги юристов подлежат компенсации в соответствии с
российским законодательством и с точки зрения Конвенции реальны.
Тот факт, что от заявителя не требовалось компенсировать эти
затраты авансом, не противоречит данному выводу.
148. Далее, необходимо установить, были ли расходы юристов
заявителя необходимы. Что касается издержек, понесенных Юрием
Ванжой, то их компенсация должна быть уменьшена в связи с тем, что
некоторые части жалобы заявителя были признаны неприемлемыми.
Исходя из принципа справедливости, Европейский суд присудил
заявителю компенсации расходов в сумме 1500 евро.
149. В отношении расходов и издержек, понесенных заявителем
после объявления ее жалобы приемлемой, указанных в пунктах "ii" -
"iv" з 143, Европейский суд отметил, что для подготовки этого дела
к слушанию потребовался большой объем юридической и технической
работы с обеих сторон. Поэтому Европейский суд расценил их как
необходимые и постановляет компенсировать их в полном объеме, то
есть в сумме 3000 евро в качестве оплаты и расходов К. Коротеева и
3540 фунтов стерлингов в качестве оплаты и расходов британских
юристов и консультантов заявителя.
150. Наконец, что касается издержек, связанных с явкой на
слушания дела в Европейском суде 1 июля 2004 г., Европейский суд
отметил, что присутствие всех четырех представителей заявителя не
было абсолютно необходимым. Исходя из принципа справедливости,
Европейский суд присудил заявителю компенсацию в сумме 2 тысячи
евро российским юристам и 2 тысячи фунтов стерлингов британским
юристам.
151. Любые налоги, могущие быть начисленными на указанные
суммы, должны быть добавлены к указанным выше суммам.
C. Процентная ставка при просрочке платежей
152. Европейский суд счел, что процентная ставка при просрочке
платежей должна быть установлена в размере предельной годовой
процентной ставки по займам Европейского центрального банка плюс
три процента.
НА ЭТИХ ОСНОВАНИЯХ СУД ЕДИНОГЛАСНО:
1) постановил, что имело место нарушение статьи 8 Конвенции;
2) постановил:
a) что государство-ответчик обязано в течение трех месяцев со
дня вступления Постановления в законную силу в соответствии с
пунктом 2 статьи 44 Конвенции выплатить заявителю в возмещение
морального вреда 6 тысяч (шесть тысяч) евро, подлежащих переводу в
российские рубли по курсу, установленному на день выплаты, плюс
любые налоги, которые могут быть взысканы с данной суммы;
b) что государство-ответчик обязано в течение трех месяцев со
дня вступления Постановления в законную силу в соответствии с
пунктом 2 статьи 44 Конвенции выплатить заявителю следующие
денежные суммы:
i) 6500 (шесть тысяч пятьсот) евро в качестве компенсации
судебных расходов и издержек, понесенных ее российскими юристами в
российских рублях по курсу на момент выплаты за вычетом 1732
(одной тысячи семисот тридцати двух) евро, уже выплаченных К.
Коротееву в качестве оказанной правовой помощи;
ii) 5540 (пять тысяч пятьсот сорок) фунтов стерлингов в
качестве компенсации судебных расходов и издержек, понесенных ее
британскими юристами и консультантами;
iii) любой налог, налагаемый на указанные выше суммы;
c) что с даты истечения вышеуказанного трехмесячного срока до
момента выплаты простые проценты должны начисляться на эти суммы в
размере, равном минимальному ссудному проценту Европейского
центрального банка плюс три процента;
3) отклонил остальные требования заявителя о справедливой
компенсации.
Совершено на английском языке, и уведомление о Постановлении
направлено в письменном виде 9 июня 2005 г. в соответствии с
пунктами 2 и 3 правила 77 Регламента Суда.
Председатель Палаты
Христос РОЗАКИС
Секретарь Секции Суда
Серен НИЛЬСЕН
В соответствии с пунктом 2 статьи 45 Конвенции и пунктом 2
правила 74 Регламента Европейского суда к настоящему Постановлению
прилагается совпадающее мнение судьи А. Ковлера.
СОВПАДАЮЩЕЕ МНЕНИЕ СУДЬИ А. КОВЛЕРА
Я разделяю общее мнение Палаты, что российские власти не сумели
в данном случае исполнить свои позитивные обязанности по защите
прав заявителя в соответствии со статьей 8 Конвенции. В то же
время я хотел бы объяснить свой подход к специфическому интересу,
защищенному в данном деле.
В прецедентном деле "Лопес Остра против Испании", упомянутом в
Постановлении, Европейский суд установил, что государство не
сумело найти справедливый баланс между интересами экономического
благополучия города и эффективного использования заявителем своего
права на уважением своего дома и своей частной и семейной жизни. В
деле "Хаттон и другие против Соединенного Королевства", также
упоминаемом в Постановлении, Европейский суд использовал ту же
самую цепочку рассуждений (хотя Большая палата в конечном счете не
усмотрела нарушения статьи 8 Конвенции). В недавнем деле о высоком
уровне шума (см. Постановление Европейского суда по делу "Морено
Гомес против Испании" (Moreno Gomez v. Spain) от 16 ноября 2004
г., жалоба N 4143/02) ситуация вновь была расценена как
посягательство на частную жизнь заявителя и ее жилище.
Вместе с тем в деле "Герра и другие против Италии (см.
Постановление Европейского суда от 19 февраля 1998 г., жалоба N
14967/89, Reports 1998-I), где проблемой был доступ к информации о
промышленных опасностях, Европейский суд усмотрел нарушение только
права истцов на частную и семейную жизнь, без упоминания их
"жилища". Я склонен согласиться с последним подходом и полагаю,
что "экологические права" (в том, насколько они защищаются статьей
8 Конвенции) имеют отношение больше к сфере "частной жизни", чем к
"жилищу". На мой взгляд, понятие "жилища" было включено в текст
этого положения Конвенции с ясным намерением определения
специфической области защиты, которая отличается от "частной и
семейной жизни". В обоснование такого истолкования я хотел бы
сослаться на цитату из особого мнения судьи Х.-С. Грев в
Постановлении по делу "Хаттон и другие против Соединенного
Королевства", в котором она указала, что "экологические права
имеют, тем не менее, другую природу, отличающуюся от ключевого
права на защиту от посягательства на жилище в виде вторжения в
него без соответствующего ордера". Поэтому, не подвергая сомнению
установленное Европейским судом нарушение статьи 8 Конвенции, я
предпочел бы описывать это нарушение как необоснованное
посягательство на частную жизнь заявителя.
Следовательно, вина государства в рамках данного дела
заключается не только в неспособности властей переселить заявителя
в более безопасный район. Государство имеет широкие полномочия в
выборе путей нахождения баланса между соблюдением прав в
соответствии со статьей 8 Конвенции и интересами общества в целом.
Поэтому в рассматриваемом деле переселение людей, живущих около
предприятия, может рассматриваться только как один из многих
возможных вариантов решения проблемы, и, на мой взгляд, не самый
лучший: если бы власти относились к соблюдению национального
природоохранного законодательства более строго и последовательно,
проблема могла бы быть решена без какой-либо необходимости в
переселении людей и с позитивным развитием экологической ситуации
вообще.
Приложение
ИЗВЛЕЧЕНИЯ
ИЗ ДОКЛАДА ОБ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ СИТУАЦИИ В Г. ЧЕРЕПОВЦЕ <*>
--------------------------------
<*> Приведенные данные отражают только результаты наблюдений на
самом близком к дому заявителя стационарном посту контроля N 1
Государственной службы гидрометеорологии.
A. Динамика загрязнения атмосферы в 1999 - 2003 гг.
(по сравнению с ПДК)
--------------------T---------T----------------------------------¬
¦ Токсичный элемент ¦ Средние ¦ Годы ¦
¦ ¦ дневные +------T------T------T------T------+
¦ ¦ ПДК, ¦ 1999 ¦ 2000 ¦ 2001 ¦ 2002 ¦ 2003 ¦
¦ ¦мг/куб. м¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+-------------------+---------+------+------+------+------+------+
¦Оксид азота (IV) ¦ 0,04 ¦0,027 ¦0,022 ¦0,018 ¦0,016 ¦0,025 ¦
+-------------------+---------+------+------+------+------+------+
¦Оксид азота (II) ¦ 0,06 ¦0,021 ¦0,015 ¦0,011 ¦0,01 ¦0,024 ¦
+-------------------+---------+------+------+------+------+------+
¦Аммиак ¦ 0,04 ¦0,0125¦0,011 ¦0,011 ¦0,005 ¦0,016 ¦
+-------------------+---------+------+------+------+------+------+
¦Марганец ¦ 0,001 ¦0,0006¦0,002 ¦0,0007¦0,0004¦0,0008¦
+-------------------+---------+------+------+------+------+------+
¦Оксид углерода (II)¦ 3,0 ¦1,884 ¦1,3 ¦1,5 ¦1,28 ¦1,76 ¦
+-------------------+---------+------+------+------+------+------+
¦Пыль ¦ 0,15 ¦0,264 ¦0,25 ¦0,24 ¦0,2 ¦0,17 ¦
+-------------------+---------+------+------+------+------+------+
¦Сульфид водорода ¦ 0,008 ¦0,0002¦0,0007¦0,0004¦0,0006¦0,0006¦
+-------------------+---------+------+------+------+------+------+
¦Сульфид углерода ¦ 0,005 ¦0,0187¦0,015 ¦0,011 ¦0,004 ¦0,0056¦
¦(IV) ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+-------------------+---------+------+------+------+------+------+
¦Фенол ¦ 0,003 ¦0,002 ¦0,0014¦0,0012¦0,0009¦0,0014¦
+-------------------+---------+------+------+------+------+------+
¦Формальдегид ¦ 0,003 ¦0,0136¦0,02 ¦0,013 ¦0,0099¦0,019 ¦
+-------------------+---------+------+------+------+------+------+
¦Оксид серы (IV) ¦ 0,05 ¦0,0049¦0,0056¦0,0021¦0,0024¦0,037 ¦
L-------------------+---------+------+------+------+------+-------
B. Средние и максимальные концентрации
токсичных элементов за последние 20 - 30 лет
---------------T------------------------------------------------------------¬
¦Контролируемое¦ Годы ¦
¦ вещество +----------T-----------T------------T-----------T------------+
¦ ¦ 1974 ¦ 1983 ¦ 1989 ¦ 1996 ¦ 2003 ¦
¦ +----T-----+-----T-----+-----T------+-----T-----+------T-----+
¦ ¦ср. ¦макс.¦ср. ¦макс.¦ср. ¦макс. ¦ср. ¦макс.¦ср. ¦макс.¦
+--------------+----+-----+-----+-----+-----+------+-----+-----+------+-----+
¦Пыль ¦ - ¦ - ¦0,3 ¦4,0 ¦0,3 ¦ 2,1 ¦0,1 ¦1,2 ¦ 0,2 ¦0,8 ¦
+--------------+----+-----+-----+-----+-----+------+-----+-----+------+-----+
¦Средний ¦0,08¦ 0,86¦0,04 ¦0,79 ¦0,03 ¦ 1,170¦0,004¦0,160¦ 0,004¦0,114¦
¦ангидрид ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+--------------+----+-----+-----+-----+-----+------+-----+-----+------+-----+
¦Оксид углерода¦7 ¦20 ¦1 ¦7 ¦1 ¦16 ¦1 ¦7 ¦ 1 ¦8 ¦
¦(II) ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+--------------+----+-----+-----+-----+-----+------+-----+-----+------+-----+
¦Оксид азота ¦0,07¦ 0,65¦0,04 ¦0,31 ¦0,04 ¦ 0,23 ¦0,02 ¦0,16 ¦ 0,03 ¦0,45 ¦
¦(IV) ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+--------------+----+-----+-----+-----+-----+------+-----+-----+------+-----+
¦Оксид азота ¦ - ¦ - ¦0,07 ¦0,058¦0,05 ¦ 0,43 ¦0,02 ¦0,30 ¦ 0,03 ¦1,02 ¦
¦(II) ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+--------------+----+-----+-----+-----+-----+------+-----+-----+------+-----+
¦Сульфид ¦ - ¦ - ¦0,006¦0,058¦0,002¦ 0,029¦0,002¦0,023¦10,001¦0,013¦
¦водорода ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+--------------+----+-----+-----+-----+-----+------+-----+-----+------+-----+
¦Сульфид ¦ - ¦ - ¦ - ¦ - ¦ - ¦ - ¦0,011¦0,076¦ 0,006¦0,046¦
¦углерода (IV) ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+--------------+----+-----+-----+-----+-----+------+-----+-----+------+-----+
¦Фенол ¦ - ¦ - ¦ - ¦ - ¦0,003¦ 0,018¦0,003¦0,04 ¦ 0,001¦0,021¦
+--------------+----+-----+-----+-----+-----+------+-----+-----+------+-----+
¦Аммиак ¦ - ¦ - ¦0,27 ¦5,82 ¦0,08 ¦ 1,37 ¦0,02 ¦0,23 ¦ 0,02 ¦0,21 ¦
+--------------+----+-----+-----+-----+-----+------+-----+-----+------+-----+
¦Формальдегид ¦ - ¦ - ¦ - ¦ - ¦ - ¦ - ¦0,014¦0,129¦ 0,019¦0,073¦
L--------------+----+-----+-----+-----+-----+------+-----+-----+------+------
EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS
FORMER FIRST SECTION
CASE OF FADEYEVA v. RUSSIA
(Application No. 55723/00)
JUDGMENT <*>
(Strasbourg, 9.VI.2005)
--------------------------------
<*> This judgment will become final in the circumstances set
out in Article 44 з 2 of the Convention. It may be subject to
editorial revision.
In the case of Fadeyeva v. Russia,
The European Court of Human Rights (Former First Section),
sitting as a Chamber composed of:
Mr C.L. Rozakis, President,
Mr P. Lorenzen,
Mrs F. Tulkens,
Mrs {N. Vajic},
Mrs S. Botoucharova,
Mr A. Kovler,
Mr V. Zagrebelsky, judges,
and Mr S. Nielsen, Section Registrar,
Having deliberated in private on 1 July 2004 and on 19 May
2005,
Delivers the following judgment, which was adopted on the last-
mentioned date:
PROCEDURE
1. The case originated in an application (No. 55723/00) against
the Russian Federation lodged with the Court under Article 34 of
the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental
Freedoms ("the Convention") by a Russian national, Ms Nadezhda
Mikhaylovna Fadeyeva ("the applicant"), on 11 December 1999.
2. The applicant, who was granted legal aid in the proceedings
before the Court, was initially represented by Mr Yuriy Vanzha,
and subsequently by Mr Kirill Koroteyev and Ms Dina Vedernikova,
lawyers with the Russian NGO "Memorial" and Mr Bill Bowring and Mr
Phillip Leach, solicitors in England and Wales. The Russian
Government ("the Government") were represented by Mr Pavel Laptev,
Representative of the Russian Federation at the European Court of
Human Rights.
3. The applicant alleged, in particular, that the operation of
a steel-plant in close proximity to her home endangered her health
and well-being. She relied on Article 8 of the Convention.
4. The application was allocated to the Second Section of the
Court (Rule 52 з 1 of the Rules of Court). Within that Section,
the Chamber that would consider the case (Article 27 з 1 of the
Convention) was constituted as provided in Rule 26 з 1.
5. On 1 November 2001 the Court changed the composition of its
Sections (Rule 25 з 1). The case was assigned to the newly
composed First Section (Rule 52 з 1).
6. By a decision of 16 October 2003 the Court declared the
application partly admissible and decided to obtain additional
information and observations from the parties and hold a hearing
on the merits of the case.
7. The applicant and the Government each filed observations on
the merits (Rule 59 з 1). A hearing took place in public in the
Human Rights Building, Strasbourg, on 1 July 2004 (Rule 59 з 3).
There appeared before the Court:
(a) for the Government
Mr P. Laptev, Representative of the Russian Federation at the
European Court of Human Rights,
Mr Y. Berestnev, Counsel,
Ms T. Gournyak,
Mr M. Stavrovskiy,
Mr M. Vinogradov, Advisers;
(b) for the applicant
Mr K. Koroteyev,
Ms D. Vedernikova,
Mr B. Bowring,
Mr P. Leach Counsel.
8. The Court heard addresses by Mr Laptev, Mr Bowring, Mr Leach
and Mr Koroteyev.
9. On 1 November 2004 the Court changed the composition of its
Sections (Rule 25 з 1). The present case remained with the former
composition of the First Section.
THE FACTS
I. The circumstances of the case
A. Background
10. The applicant was born in 1949 and lives in the town of
Cherepovets, an important steel-producing centre situated about
300 km north-east of Moscow. In 1982 her family moved to a flat
situated at 1 Zhukov Street, about 450 metres from the territory
of the "Severstal" steel-plant ("the plant"). This flat was
provided by the plant to the applicant's husband, Mr Nikolay
Fadeyev, under a tenancy agreement.
11. The Severstal steel plant was built in Soviet times and
owned by the Ministry of Black Metallurgy of the Russian Soviet
Federative Socialist Republic (RSFSR). The plant was and remains
the largest iron smelter in Russia and the main employer of
approximately 60,000 people. In order to delimit the areas in
which pollution caused by steel production could be excessive, the
authorities established a buffer zone around the Severstal
premises - "the sanitary security zone". This zone was first
delimited in 1965. It covered a 5,000 metre-wide area around the
territory of the plant. Although this zone was, in theory,
supposed to separate the plant from the town's residential areas,
in practice thousands of people (including the applicant's family)
lived there. The apartment buildings in the zone belonged to the
plant and were designated mainly for its workers, who occupied the
flats as life-long tenants (see "Relevant Domestic Law and
Practice" below). A Decree of the Council of Ministers of the
RSFSR, dated 10 September 1974, obliged the Ministry of Black
Metallurgy to resettle the inhabitants of the sanitary security
zone who lived in districts Nos. 213 and 214 by 1977. However,
this has not been done.
12. In 1990 the Government of the RSFSR adopted a programme "On
Improving the Environmental Situation in Cherepovets". The
programme stated that "the concentration of toxic substances in
the town's air exceeds the acceptable norms many times" and that
the morbidity rate of Cherepovets residents was higher than
average. It was noted that many people still lived within the
steel-plant's sanitary security zone. Under the programme, the
steel-plant was required to reduce its toxic emissions to safe
levels by 1998. The programme listed certain specific
technological measures to attain this goal. The steel-plant was
also ordered to finance the construction of 20,000 square metres
of residential property every year for the resettlement of people
living within its sanitary security zone.
13. By municipal decree No. 30 of 18 November 1992 the
boundaries of the sanitary security zone around the plant were
redefined. The width of the zone was reduced to 1,000 metres.
14. In 1993 the steel-plant was privatized and acquired by
Severstal PLC. In the course of privatisation the apartment
buildings owned by the steel-plant and situated within the zone
were transferred to the municipality.
15. On 3 October 1996 the Government of the Russian Federation
adopted Decree No. 1161 "On the Special Federal Programme
"Improvement of the Environmental Situation and Public Health in
Cherepovets" for 1997 - 2010" (in 2002 this programme was replaced
by the Special Federal Programme "Russia's Ecology and Natural
Resources"). Implementation of the 1996 programme was funded by
the World Bank. The second paragraph of this programme stated as
follows:
"The concentration of certain polluting substances in the
town's residential areas is 20 - 50 times higher than the maximum
permissible limits (MPLs) <*>... The biggest "contributor" to
atmospheric pollution is Severstal PLC, which is responsible for
96 per cent of all emissions. The highest level of air pollution
is registered in the residential districts immediately adjacent to
Severstal's industrial territory. The principal cause of the
emission of toxic substances into the atmosphere is the operation
of archaic and ecologically dangerous technologies and equipment
in metallurgic and other industries, as well as the low efficiency
of gas-cleaning systems. The situation is aggravated by an almost
complete overlap of industrial and residential areas of the city,
in the absence of their separation by sanitary security zones."
--------------------------------
<*> MPLs are the safe levels of various polluting substances,
as established by Russian legislation ("предельно допустимые
концентрации", ПДК).
The Decree further stated that "the environmental situation in
the city has resulted in a continuing deterioration in public
health". In particular, it stated that over the period 1991 - 1995
the number of children with respiratory diseases increased from
345 to 945 cases per thousand, those with blood and haematogenic
diseases from 3.4 to 11 cases per thousand, and those with skin
diseases from 33.3 to 101.1 cases per thousand. The Decree also
noted that the high level of atmospheric pollution accounted for
the increase in respiratory and blood diseases among the city's
adult population and the increased number of deaths from cancer.
16. Most of the measures proposed in the programme concerned
the functioning of the Severstal steel-plant. The Decree also
enumerated a number of measures concerning the city as a whole:
these included the resettlement of 18,900 people from Severstal's
sanitary security zone. It transpires from the programme that the
State was supposed to be the main funding source for such
resettlement. However, it seems that in subsequent years Severstal
PLC continued to pay for the resettlement of the zone's
inhabitants, at least as regards districts Nos. 213 and 214. Thus,
according to Decree No. 1260 by the Mayor of Cherepovets, dated 4
April 2004, in 2004 the residents of the apartment buildings
situated on Gagarin Street were resettled to another district of
the city. According to a letter of 3 June 2004 from the Mayor of
Cherepovets, Severstal funded approximately one third of the cost
of resettlement.
17. On 9 August 2000 the Chief Sanitary Inspector for
Cherepovets established that the width of the sanitary security
zone should be 1,000 metres from the main sources of industrial
pollution. However, no specific boundaries were identified for the
zone. In 2002 the municipality challenged its own decree No. 30 of
1992, which had established the zone's boundaries (see з 13). On
13 June 2002 the Cherepovets Town Court declared decree No. 30
invalid on the ground that it was ultra vires. The Town Court
ruled that at the relevant time the municipality had not had
jurisdiction to define the width of the zone. The boundaries of
the sanitary security zone around the Severstal facilities
currently remain undefined.
18. In 2001 implementation of the 1996 Government Programme was
discontinued and the measures proposed in it were included in the
corresponding section of the sub-programme "Regulation of
Environmental Quality" in the Special Federal Programme "Russia's
Ecology and Natural Resources (2002 - 2010)".
19. According to a letter from the Mayor of Cherepovets dated 3
June 2004, in 1999 the plant was responsible for more than 95 per
cent of industrial emissions into the town's air. According to the
State Report on the Environment for 1999, the Severstal plant in
Cherepovets was the largest contributor to air pollution of all
metallurgical plants in Russia.
B. The applicant's attempt to be resettled outside the zone
1. First set of court proceedings
20. In 1995 the applicant, with her family and various other
residents of the apartment block where she lived, brought a court
action seeking resettlement outside the zone. The applicant
claimed that the concentration of toxic elements and the noise
levels in the sanitary security zone exceeded the maximum
permissible limits established by Russian legislation. The
applicant alleged that the environmental situation in the zone was
unfavourable for humans, and that living there was potentially
dangerous to health and life. In support of her claims she relied
mainly on the city planning regulations of 1989 (see "Relevant
Domestic Law and Practice" below). According to the applicant,
these regulations imposed an obligation on the plant's owners to
implement various ecological measures in the zone, including the
resettlement of residents to an ecologically safe area. The
applicant claimed that Severstal had failed to fulfil this
obligation.
21. On 17 April 1996 the Cherepovets Town Court examined the
applicant's action. The court recognized that the building at 1
Zhukov Street, where the plaintiff lived, was located within
Severstal's sanitary security zone. The court noted that, prior to
1993, the applicant's flat had been owned by the Ministry of Black
Metallurgy, which had also owned the plant. Following
privatisation of the plant in 1993 it had become a privately-owned
entity and the applicant's flat had become the property of the
local authorities. Referring to the Ministerial Decree of 1974,
the court found that the authorities ought to have resettled all
of the zone's residents but that they had failed to do so. In view
of those findings, the court accepted the applicant's claim in
principle, stating that she had the right in domestic law to be
resettled. However, no specific order to resettle the applicant
was given by the court in the operative part of its judgment.
Instead, the court stated that the local authorities must place
her on a "priority waiting list" to obtain new local authority
housing (see "Relevant Domestic Law and Practice" below). The
court also stated that the applicant's resettlement was
conditional on the availability of funds.
22. The applicant appealed, claiming that the obligation to
resettle was on the plant rather than on the municipality. She
also maintained that the court had distorted the object of her
claim: whereas she had been seeking immediate resettlement, the
court had ordered that she be placed on a waiting list. In the
applicant's view, this decision was unfeasible because its
enforcement depended on too many conditions (the existence of a
resettlement order, the number of people on the waiting list, the
availability of funds for resettlement etc).
23. On 7 August 1996 the Vologda Regional Court upheld in
principle the decision of 17 April 1996, and confirmed that the
applicant's house was located within the Severstal steel-plant's
sanitary security zone. The appeal court further found that the
applicant's resettlement in an ecologically safe area was to be
carried out by the municipality. Finally, the appeal court
excluded from the operative part of the judgment the reference to
the availability of funds as a pre-condition for the applicant's
resettlement.
24. The first-instance court issued an execution warrant and
transmitted it to a bailiff. However, the decision remained
unexecuted for a certain period of time. In a letter of 11
December 1996 the Deputy Mayor of Cherepovets explained that
enforcement of the judgment was blocked, since there were no
regulations establishing the procedure for the resettlement of
residents outside the zone.
25. On 10 February 1997 the bailiff discontinued the
enforcement proceedings on the ground that there was no "priority
waiting list" for new housing for residents of the sanitary
security zone.
2. Second set of court proceedings
26. In 1999 the applicant brought a fresh action against the
municipality, seeking immediate execution of the judgment of 17
April 1996. The applicant claimed, inter alia, that systematic
toxic emissions and noise from Severstal PLC's facilities violated
her basic right to respect for her private life and home, as
guaranteed by the Russian Constitution and the European Convention
of Human Rights. She asked to be provided with a flat in an
ecologically safe area or with the means to purchase a new flat.
27. On 27 August 1999 the municipality placed the applicant on
the general waiting list for new housing. She was number 6820 on
that list (see "Relevant Domestic Law and Practice" below).
28. On 31 August 1999 the Cherepovets Town Court dismissed the
applicant's action. The court noted that there was no priority
waiting list for the resettlement of residents of sanitary
security zones, and no council housing had been allocated for that
purpose. The court concluded that the applicant had been duly
placed on the general waiting list. The court held that the
judgment of 17 April 1996 had been executed and that there was no
need to take any further measures. That judgment was upheld by the
Vologda Regional Court on 17 November 1999.
C. Pollution levels at the applicant's place of residence
29. The State authorities conduct regular inspections of air
quality in the city. Pollution is monitored by four stationary
posts of the State Agency for Hydrometeorology, including one
(post No. 1) situated at 4 Zhukov Street, 300 metres from the
applicant's house. The emission levels of thirteen hazardous
substances are monitored by the authorities (nitrogen dioxide,
ammonia, carbonic oxide, dust, hydrogen sulphide, carbon
disulphide, phenol, formaldehyde; sulphur dioxide, nitric oxide,
manganese, benzopyrene, lead). Four stationary posts of the State
Agency for Hydrometeorology monitor emissions of only the first
eight of the above substances; additionally, post No. 1 monitors
emissions of sulphur dioxide, nitric oxide, lead, benzopyrene,
manganese; post No. 2 monitors emission of benzopyrene, manganese
and sulphur dioxide. In addition, the State Agency for Sanitary
Control conducts regular air tests at distances of one, two, five,
seven, and nineteen kilometres from the steel-plant. Finally,
Severstal PLC has its own monitoring system, which evaluates
emissions from every separate industrial facility at the plant.
30. It appears that the primary data on air pollution, whether
collected by the State monitoring posts or Severstal, are not
publicly available. Both parties produced a number of official
documents containing generalised information on industrial
pollution in the town. These documents, insofar as relevant, are
summarised in the following paragraphs and in the Appendix to the
present judgment.
1. Information referred to by the applicant
31. The applicant claimed that the concentration of certain
toxic substances in the air near her home constantly exceeded and
continues to exceed the safe levels established by Russian
legislation. Thus, in the period 1990 - 1999 the average annual
concentration of dust in the air in the Severstal plant's sanitary
security zone was 1.6 to 1.9 times higher than the MPLs, the
concentration of carbon disulphide was 1.4 to 4 times higher and
the concentration of formaldehyde was 2 to 4.7 times higher (data
reported by the Cherepovets Centre for Sanitary Control). The
Cherepovets State Agency for Hydrometeorology reported that the
level of atmospheric pollution within the zone during the period
1997 - 2001 was rated as "high" or "very high". The State Agency
for Hydrometeorology confirmed that an excessive concentration of
other hazardous substances, such as hydrogen sulphide and ammonia,
was also registered during this period.
32. As regards the year 2002, the applicant submitted a report
prepared by the Northern Regional Office of the State Agency for
Hydrometeorology and Environmental Monitoring. This report stated,
inter alia, that in 2002 the annual average concentration of dust
near the applicant's house was 1.9 times higher than the MPL, and
that the short-term peak concentration of dust was twice as high
as the MPL. In July an over-concentration of carbon oxide was
registered near the applicant's house: the short-term peak
concentration of this element was seven times higher than the MPL.
The agency also reported that the average annual concentration of
formaldehyde in the town was three times higher than the MPL. The
average annual concentration of carbon disulphide near the
applicant's house was 2.9 times higher than the MPL. The short-
term peak concentration of phenols was 4 times higher than the
MPL, and that of hydrogen sulphide was 4.5 times higher.
33. The applicant also submitted information published on the
website of the Northern Department of the State Agency for
Hydrometeorology. This source reported that in April 2004 the
concentration of formaldehyde in Cherepovets exceeded the norms.
In March 2004 the monthly average concentration of formaldehyde
was 5 times higher than the MPL.
34. The applicant further produced a study paper entitled "On
the Economic Effectiveness of Public Health Measures at Severstal
PLC", drawn up by the Centre for the Preparation and
Implementation of International Projects on Technical Assistance,
a public body established in 1993 under the supervision of the
then State Committee for Environmental Protection. The study was
commissioned by the Cherepovets municipality in order to obtain an
analysis of the cost-effectiveness of various measures suggested
in the 1996 Federal Programme. The expert team had access to data
on 58 polluting elements contained in industrial emissions from
the Severstal plant. The experts singled out the thirteen most
toxic elements and, using a special dispersion dissemination
model, established how these elements affected the morbidity rate
in the city. The experts then calculated how the implementation of
one or another measure from the Federal Programme would reduce the
concentration of these pollutants, and, consequently, how the
morbidity rate would decrease.
35. In April 2004 the applicant informed the Court that further
information on atmospheric pollution could be requested from the
respondent Government. In particular, the applicant sought to
obtain: (a) baseline emissions data for the Severstal plant,
including data on the physical parameters of the stacks and the
volume of chemicals emitted annually by each process at the
Severstal facility; (b) dispersion modelling data for estimating
the ambient air concentration of 13 toxic pollutants at each of
the x and y coordinate locations on the Cherepovets city grid,
based on the above emissions data. The applicant indicated that
this information might be obtained from the Centre for the
Preparation and Implementation of International Projects on
Technical Assistance (see з 34). The applicant also wished to
obtain data on the ambient air quality in Cherepovets, obtained in
1998 - 1999 as part of the Project on Environmental Management in
the Russian Federation, implemented with financial support from
the World Bank. In May 2004 the Court invited the respondent
Government to submit the information sought by the applicant.
2. Information referred to by the respondent Government
36. In June 2004 the Government presented a report entitled "On
the Environmental Situation in Cherepovets and its Correlation
with the Activity of [Severstal PLC] for the period until 2004",
prepared by the Cherepovets municipality.
37. According to the report, the environmental situation in
Cherepovets has improved in recent years: thus, gross emissions of
pollutants in the town were reduced from 370.5 thousand tons in
1999 to 346.7 thousand tons in 2003 (by 6.4 per cent). Overall
emissions from the Severstal PLC facilities were reduced during
this period from 355.3 to 333.2 thousand tons (i.e. by 5.7 per
cent), and the proportion of unsatisfactory testing of atmospheric
air at stationary posts fell from 32.7 per cent to 26 per cent in
2003.
38. The report further stated that, according to data received
from four stationary posts of the State Agency for
Hydrometeorology, a substantial decrease in the concentration of
certain hazardous substances was recorded in 1999 - 2003:
3 3
(i) dust - from 0.2 mg/m (1.28 of MPL) to 0.11 mg/m (0.66 of
MPL);
3
(ii) hydrogen sulphide - from 0.016 mg/m (3.2 of MPL) to
3
0.006 mg/m (1.2 of MPL);
3 3
(iii) phenols - from 0.018 mg/m (0.6 of MPL) to 0.014 mg/m
(0.47 of MPL).
39. According to the report, pollution in the vicinity of the
applicant's house was not necessarily higher than in other
districts of the town. Thus, the concentration of nitrogen dioxide
3 3
at post No. 1 was 0,025 mg/m in 2003, whereas it was 0,034 mg/m
3 3
at post No. 2, 0.025 mg/m at post No. 3 and 0.029 mg/m at post
No. 4. The average daily concentration of ammonia registered at
3 3
post No. 1 was 0.016 mg/m , at post No. 2 - 0.017 mg/m , at post
3
No. 3 - 0.005 mg/m , at post No. 4 - 0.0082 mg. The phenol
3
level registered at post No. 1 was 0.014 mg/m , at post
3 3
No. 2 - 0.015 mg/m , at post No. 4 - 0.0012 mg/m . Finally, the
3
concentration of formaldehyde at post No. 1 was 0.019 mg/m ,
3 3
whereas it was 0.012 mg/m at post No. 2, 0.018 mg/m at post
3
No. 3 and 0.02 mg/m at post No. 4.
40. The report stated that the average annual concentrations of
nitric oxide, lead, manganese, nitrogen dioxide, ammonia, hydrogen
sulphide, phenol, carbon oxide, and carbon disulphide did not
exceed the MPL. Excessive annual concentrations were recorded only
with respect to dust, formaldehyde and benzopyrene. Over the
period 1999 - 2003 a certain improvement in the quality of
atmospheric air was registered under the steel-plant's "pollution
plume" in the residential area of the town. Thus, the proportion
of unsatisfactory tests was 13.2 per cent in 1999, whereas in 2003
it had fallen to 12.7 per cent. The report emphasised that the
proportion of unsatisfactory air tests was decreasing: from 18.4
per cent to 14.2 per cent, as measured at a distance of 1000 m
from the plant; and from 14.05 per cent to 12.8 per cent at a
distance of 3000 m. The trend was also positive in respect of
certain specific ingredients: within 1000 m the proportion of
unsatisfactory tests for nitrogen dioxide decreased from 50 per
cent in 1999 to 47 per cent in 2003; for hydrogen sulphide - from
75 per cent in 1999 to 20 per cent in 2003, and for to phenol -
from 52 per cent in 1999 to 38 per cent in 2003.
41. The report produced by the Government contained generalised
data on average pollution levels for 1999 - 2003, collected from
four stationary posts of the State Agency for Hydrometeorology.
The Government also produced data collected from monitoring post
No. 1, reflecting a reduction in the average annual and maximum
pollution levels compared to the situation which existed ten to
twenty years ago. The most essential data contained in these
reports is summarised in the Appendix to the present judgment.
42. The Government also produced extracts from a report by the
Chief Sanitary Inspector for the Vologda Region, which was
prepared in June 2004 for the purpose of defining new boundaries
for the sanitary security zone. According to the report, Severstal
was still responsible in 2004 for 94 - 97 per cent of overall air
pollution in the city. The report stated that the emissions from
Severstal contained 80 different pollutant substances. Despite a
significant reduction in pollution in recent years, the maximum
concentrations of "five priority pollutants" (dust containing more
than 20 per cent of silicon dioxide, ferroalloy dust, nitrogen
dioxide, naphthalene and hydrogen sulphide) still exceed safety
standards at distances of one to five kilometres from the plant.
The report further indicated that "more than 150,000 people live
in a zone where the acceptable level of risk is exceeded". The
report proposed a number of measures which should reduce the
concentration of naphthalene and ferroalloys to safe levels by
2010, and stated that the concentration of all toxic substances
originating from the Severstal facilities in the bottom layer of
the atmosphere should be below the maximum permissible limits by
2015.
43. Finally, the Government submitted that, should the Court
need the documents sought by the applicant and referred to by her
representatives as a source of primary information on air
pollution, "the authorities of the Russian Federation propose that
this document be requested from Mr Koroteyev [one of the
applicant's representatives]".
D. Effects of pollution on the applicant
44. Since 1982 Ms Fadeyeva has been supervised by the clinic at
Cherepovets Hospital No. 2. According to the Government, the
applicant's medical history in this clinic does not link the
deterioration in her health to unfavourable environmental
conditions in her place of residence.
45. In 2001 a medical team from the clinic carried out regular
medical check-ups on the staff at the applicant's place of work.
As a result of these examinations, the doctors detected
indications of an occupational illness in five workers, including
the applicant. In 2002 the diagnosis was confirmed: a medical
report drawn up by the Hospital of the North-West Scientific
Centre for Hygiene and Public Health in St Petersburg on 30 May
2002 stated that she suffered from various illnesses of the
nervous system, namely occupational progressive/motor-sensory
neuropathy of the upper extremities with paralysis of both middle
nerves at the level of the wrist channel (primary diagnosis),
osteochondrosis of the spinal vertebrae, deforming arthrosis of
the knee joints, moderate myelin sheath degeneration, chronic
gastroduodenitis, hypermetropia 1st grade (eyes) and presbyopia
(associated diagnoses). Whilst the causes of these illnesses were
not expressly indicated in the report, the doctors stated that
they would be exacerbated by "working in conditions of vibration,
toxic pollution and an unfavourable climate".
46. In 2004 the applicant submitted a report entitled "Human
Health Risk Assessment of Pollutant Levels in the Vicinity of the
Severstal Facility in Cherepovets". This report, commissioned on
behalf of the applicant, was prepared by Dr Mark Chernaik, PhD
<*>. Dr Chernaik concluded that he would expect the population
residing within the zone to suffer from above-average incidences
of odour annoyance, respiratory infections, irritation of the
nose, coughs and headaches, thyroid abnormalities, cancer of the
nose and respiratory tract, chronic irritation of the eyes, nose
and throat, and adverse impacts on neurobehavioral, neurological,
cardiovascular and reproductive functions. The report concluded as
follows:
--------------------------------
<*> Dr Chernaik possesses a Doctor of Fhilosophy (Ph.D.) degree
in biochemistry from Johns Hopkins University School of Public
Health, Baltimore, Maryland, U.S. His doctoral studies and
research focused on environmental toxicology. Since 1992 Dr
Chernaik has served as Staff Scientist for U.S. Office of the
Environmental Law Alliance Worldwide. In this capacity, he
provides requested scientific information to lawyers in more than
60 countries. He has frequently advised lawyers on human health
effects of exposure to air pollutants, including hydrogen
sulphide, hydrogen cyanide, naphthalene, formaldehyde, carbon
disulphide and particulate matter.
"The toxic pollutants found in excessive levels within the
Sanitary Security Zone in Cherepovets are all gaseous pollutants
specifically produced by iron and steel manufacturing plants (in
particular, by process units involved in metallurgical coke
production), but not usually by other industrial facilities.
It is therefore reasonable to conclude that inadequately
controlled emissions from the Severstal facility are a primary
cause of the excess incidences of the above-mentioned adverse
health conditions of persons residing within the Sanitary Security
Zone in Cherepovets."
47. The applicant also submitted an information note from the
Environmental Department of the Cherepovets municipality, which
contained recommendations to Cherepovets residents on how to act
in circumstances of "unfavourable weather conditions", namely when
the wind carries emissions from the Severstal plant toward the
city. The note recommends that people do not leave their homes and
that they restrict physical activity. It also contains dietary
suggestions. The primary reason for these restrictive
recommendations is emissions from the Severstal plant. The
applicant also referred to a letter dated 20 September 2001 from
the Cherepovets Centre for Sanitary Control, stating that when
such "unfavourable weather conditions" occur, admissions of
children to local health clinics increase by 1.3.
II. Relevant domestic law and practice
A. Environmental standards
48. Article 42 of the Constitution of the Russian Federation
reads as follows:
"Everyone has the right to a favourable environment, to
reliable information about its state, and to compensation for
damage caused to his health or property by ecological offences"
49. Pursuant to the Federal Law of 30 March 1999 on Sanitary
Safety (О санитарно-эпидемологическом благополучии населения), the
Federal Sanitary Service establishes State standards for
protecting public health from environmental nuisances. In
particular, these standards are applied in assessing air quality
in cities: atmospheric pollution is assessed in comparison to the
maximum permissible limits (MPLs), a unit which defines the
concentration of various toxic substances in the air. It follows
from Regulation 2.1 of the Sanitary Regulations of 17 May 2001 and
section 1 of the Atmospheric Protection Act (1999) that if the
MPLs are not exceeded the air is safe for the health and well-
being of the population living in the relevant area. Pursuant to
Regulation 2.2 of the Sanitary Regulations, the air quality in the
residential zones of cities should not exceed 1.0 MPL for all
categories of toxic elements, and should not exceed 0.8 MPL in
recreational zones.
50. Pursuant to the Atmospheric Protection Act of 4 May 1999
(Об охране атмосферного воздуха), the federal environmental agency
establishes environmental standards for various types of polluting
sources (cars, farms, industrial enterprises etc). These general
standards are applied to specific enterprises by the regional
environmental agencies. In principle, an industrial enterprise's
operations should not result in pollution which exceeds the MPLs
(section 16 of the Act). However, for the sake of a region's
economic development, a regional environmental agency may issue a
temporary permit authorising an enterprise to exceed these norms
(sections 1 and 12 of the Act). The permit should contain a
schedule for the phased reduction of toxic emissions to safe
levels.
B. Sanitary Security Zones
1. Legislation
51. Every polluting enterprise must create a "sanitary security
zone" around its territory - a buffer area separating sources of
pollution from the residential areas of a city (Regulations 3.5
and 3.6 of the 1996 Sanitary Regulations, enacted by Decree No. 41
of the State Sanitary Service of 31 October 1996; similar
provisions were contained in the sanitary regulations of 2000,
2001 and 2003, which replaced the 1996 regulations). The levels of
pollution in this buffer area may exceed the MPLs.
52. The minimum width of the zone is defined by the sanitary
regulations for different categories of enterprises. Pursuant to
the 1996 regulations, the sanitary security zone around a steel-
plant of the size of Severstal ought to be 2,000 metres. Pursuant
to the sanitary regulations of 1 October 2000, the width of the
sanitary security zone for a metallurgical enterprise of this size
ought to be at least 1,000 metres. In certain cases the State
Sanitary Service may enlarge the zone (for example, where the
concentration of toxic substances in the air beyond the zone
exceeds the MPLs). Subsequent sanitary regulations (enacted on 17
May 2001 and 10 April 2003) confirmed these requirements.
53. Regulation 3.6 of the 1989 city planning regulations
provides that an enterprise must take all necessary measures in
order to develop (обустроить) its sanitary security zone in
accordance with the law, with a view to limiting pollution.
54. Regulation 3.8 of the 1989 city planning regulations
provides that no housing should be situated within the sanitary
security zone. This provision was later incorporated into the Town
Planning Code (Градостроительный Кодекс) of 1998 (Article 43) and
the sanitary regulations of 17 May 2001 and 10 April 2003.
According to Regulation 3.3.3 of the 2001 sanitary regulations, a
project to develop the zone may include, as a high-priority
objective, resettlement of the zone's residents. However, there is
no direct requirement to resettle the residents of the sanitary
security zone around an enterprise which is already in operation.
55. Article 10 з 5 of the Town Planning Code of 1998 provides
as follows:
"In cases where State or public interests require that economic
or other activities be conducted on environmentally unfavourable
territories, the temporary residence of the population on these
territories is permitted, subject to the application of a special
town planning regime..."
2. Practice
56. It follows from a judgment of the North-Caucasus Circuit
Federal Commercial Court (decision of 3 June 2003, No. Ф08-
1540/2003) that the authorities may discontinue the operation of
an enterprise which has failed to create a sanitary security zone
around its premises in accordance with the law <*>.
--------------------------------
<*> This decision concerned the closure by the authorities of a
filling station which had no sanitary security zone around its
territory.
57. The applicant produced an extract from the decision of the
Supreme Court of the Russian Federation in the case Ivaschenko v.
the Krasnoyarsk Railways (published in "Overview of the case-law
of the Supreme Court", Бюллетень Верховного Суда РФ, N 9, of 15
July 1998, з 22). In that case the plaintiff had claimed immediate
resettlement from a decrepit house. The lower court had rejected
the plaintiff's action, indicating that she could claim
resettlement following the order of priority (i.e. should be put
on the waiting list). The Supreme Court quashed this judgment,
stating as follows:
"the [plaintiff's] house is not only dilapidated [...], but is
also situated within 30 metres of a railway, within the latter's
sanitary security zone, which is contrary to the sanitary
regulations (this zone is 100 metres wide, and no residential
premises should be located within it)"
The Supreme Court remitted the case to the first-instance
court, ordering it to define specific housing which should be
provided to the individual concerned as a replacement for her
previous dwelling.
58. In another case, concerning the resettlement of Ms
Ledyayeva, another resident of the sanitary security zone around
the Severstal facilities, the Presidium of the Vologda Regional
Court, in its decision of 11 February 2002, stated, inter alia:
"The lower court did not assess whether the measures taken in
order to resettle the residents of the sanitary security zone are
adequate in comparison to the degree of threat that the plaintiff
encounters. As a result, the court did not establish whether
providing [Ms Ledyayeva] with new housing under the provisions of
the housing legislation by placing her on the waiting list can be
regarded as giving her a real chance to live in an environment
that is favourable for her life and health".
The court also expressed doubts as to whether the State should
be held responsible for the resettlement of the zone's residents.
C. Background to the Russian housing provisions
59. During the Soviet period, the majority of housing in Russia
belonged to various public bodies or State-owned enterprises. The
population lived in those flats as life-long tenants. In the 1990s
extensive privatisation programmes were carried out. In certain
cases, property that had not been privatised was transferred to
local authority possession.
60. To date, a certain part of the Russian population continues
to live as tenants in local council homes on account of the
related advantages. In particular, council house tenants are not
required to pay property taxes, they pay a rent that is
substantially lower than the market rate and they have full rights
to use and control the property. Certain persons are entitled to
claim new housing from the local authorities, provided that they
satisfy the conditions established by law.
61. From a historical standpoint, the right to claim new
housing was one of the basic socio-economic rights enshrined in
Soviet legislation. Pursuant to the Housing Code of the RSFSR of
24 June 1983, which was still valid in Russia at the time of the
relevant events, every tenant whose living conditions did not
correspond to the required standards was eligible to be placed on
a local authority waiting list in order to obtain new council
housing. The waiting list establishes the priority order in which
housing is attributed once it is available.
62. However, being on a waiting list does not entitle the
person concerned to claim any specific conditions or timetable
from the State for obtaining new housing. Certain categories of
persons, such as judges, policemen or handicapped persons are
entitled to be placed on a special "priority waiting list".
However, it appears that the Russian legislation guarantees no
right to be placed on the priority waiting list solely on the
ground of serious ecological threats.
63. Since Soviet times, hundreds of thousands of Russians have
been placed on waiting lists, which become longer each year on
account of a lack of resources to build new council housing. At
present, the fact of being on a waiting list represents an
acceptance by the State of its intention to provide new housing
when resources become available. The applicant submits, for
example, that the person who is first on the waiting list in her
municipality has been waiting for new council housing since 1968.
She herself became number 6820 on that list in 1999.
THE LAW
I. Alleged violation of Article 8 of the Convention
64. The applicant alleged that there had been a violation of
Article 8 of the Convention on account of the State's failure to
protect her private life and home from severe environmental
nuisance arising from the industrial activities of the Severstal
steel-plant.
65. Article 8 of the Convention, relied on by the applicant,
reads as follows:
"1. Everyone has the right to respect for his private and
family life, his home, and his correspondence.
2. There shall be no interference by a public authority with
the exercise of this right except such as is in accordance with
the law and is necessary in a democratic society in the interests
of national security, public safety or the economic well-being of
the country, for the prevention of disorder or crime, for the
protection of health or morals, or for the protection of the
rights and freedoms of others."
A. Applicability of Article 8 in the present case
1. Nature and extent of the alleged interference with
the applicant's rights
66. Both parties agreed that the applicant's place of residence
was affected by industrial pollution. Neither was it disputed that
the main cause of pollution was the Severstal steel-plant,
operating near the applicant's home.
67. The Court observes, however, that the degree of disturbance
caused by Severstal and the effects of pollution on the applicant
are disputed by the parties. Whereas the applicant insists that
the pollution seriously affected her private life and health, the
respondent Government assert that the harm suffered by the
applicant as a result of her home's location within the sanitary
security zone was not such as to raise an issue under Article 8 of
the Convention. In view of the Government's contention the Court
has first to establish whether the situation complained of by the
applicant falls to be examined under Article 8 of the Convention.
(a) General principles
68. Article 8 has been invoked in various cases involving
environmental concern, yet it is not violated every time that
environmental deterioration occurs: no right to nature
preservation is as such included among the rights and freedoms
guaranteed by the Convention (see Kyrtatos v. Greece, No.
41666/98, ECHR 2003-VI, з 52). Thus, in order to raise an issue
under Article 8 the interference must directly affect the
applicant's home, family or private life.
69. The Court further points out that the adverse effects of
environmental pollution must attain a certain minimum level if
they are to fall within the scope of Article 8 (see {Lopez} Ostra
v. Spain, judgment of 9 December 1994, Series A No. 303-C, p. 54,
з 51; see also, mutatis mutandis, Hatton and Others v. the United
Kingdom [GC], No. 36022/97, ECHR 2003-VIII, з 118). The assessment
of that minimum is relative and depends on all the circumstances
of the case, such as the intensity and duration of the nuisance,
its physical or mental effects. The general environmental context
should be also taken into account. There would be no arguable
claim under Article 8 if the detriment complained of was
negligible in comparison to the environmental hazards inherent to
life in every modern city.
70. Thus, in order to fall under Article 8, complaints relating
to environmental nuisances have to show, first, that there was an
actual interference with the applicant's private sphere, and,
second, that a level of severity was attained.
(b) The applicant's arguments
71. The applicant claimed that the extent of environmental
pollution at her place of residence was and remains seriously
detrimental to her health and well-being and to that of her
family.
72. She referred to a number of documents which, in her view,
indicated the adverse effects of the Severstal steel-plant's
industrial activities on the population of Cherepovets. In
particular, she referred to the expert opinion by Dr Chernaik (see
з 46), the report of the St Petersburg Centre for Hygiene and
Public Health (see з 45), the information note from the
Environmental Department of the Cherepovets municipality and the
letter from the Cherepovets Centre for Sanitary Control (see з
47).
73. The applicant pointed out that in 2004 the Court had
requested that the Government submit certain primary information
about air pollution in Cherepovets. The applicant insisted that
the Government had access to this data but failed to submit it to
the Court. The report prepared by the Government contained only
long-term averages of pollutant levels, which were insufficient to
understand how pollutants were influencing human health in
Cherepovets. In the applicant's view, the long-term averages,
although themselves far above safe levels, masked episodes of
extremely elevated pollution during peak periods. The applicant
proposed that the Court draw adverse inferences from the
Government's failure to produce the documents required.
(c) The Government's arguments
74. The Government generally accepted that the concentration of
polluting substances in the air near the applicant's house
exceeded the environmental norms. At the same time, there was no
evidence that the applicant's private life or health had somehow
been disrupted by the operation of the steel plant in the vicinity
of her home. They argued that "the fact of Ms Fadeyeva's [the
applicant] living in the territory of the [Severstal PLC] sanitary
security zone indicated not the damage caused, but only the
possibility of such damage being caused".
75. The Government indicated that the domestic courts had never
examined the influence of industrial pollution on the applicant's
health nor assessed the damage caused by it. The Government
claimed that the applicant had not raised these issues in the
domestic court proceedings.
76. The Government further indicated that the applicant had
failed to use the means prescribed by the Russian legislation for
assessing environmental hazards. In particular, the applicant
could have commissioned a "sanitary epidemiologic report" on the
environmental situation, as provided by the Decree of the Ministry
of Public Health of 15 August 2001. Moreover, the Government
insisted that, "when assessing the level of risk to the health of
inhabitants, one should follow the officially registered data on
emissions into the atmosphere, which is analysed and summarised on
the basis of applicable methods in accordance with the legislation
of the Russian Federation".
77. As regards the disease diagnosed by the North-West Centre
for Hygiene and Public Health (see з 45), the Government argued
that it was occupational (профессиональное заболевание). According
to the Government, the applicant was working in a hazardous
industry; her duties consisted of covering tubing and other
industrial equipment with thermo-insulating materials. Such work
required considerable physical strength and was often carried out
outdoors or in unheated premises. Therefore, this disease was not
attributable to the applicant's place of residence, but instead to
her unfavourable working conditions. In the Government's view, the
applicant's concomitant diagnoses were widespread and were not
uncommon among persons of her age, regardless of their place of
residence.
78. The Government did not disagree with the initial positions
contained in Dr Chernaik's report but contested its findings (see
з 46). The Government claimed that "Chernaik's conclusions
concerning the increased susceptibility of inhabitants of the OAO
Cherepovets sanitary security zone to certain diseases are
abstract in nature, have no substantiation and thus cannot be
taken into account".
(d) The Court's assessment
79. The Court recalls at the outset that, in assessing
evidence, the general principle has been to apply the standard of
proof "beyond reasonable doubt". Such proof may follow from the co-
existence of sufficiently strong, clear and concordant inferences
or of similar unrebutted presumptions of fact. It should be also
noted that it has been the Court's practice to allow flexibility
in this respect, taking into consideration the nature of the
substantive right at stake and any evidentiary difficulties
involved. In certain instances solely the respondent Government
have access to information capable of corroborating or refuting
the applicant's allegations; consequently, a rigorous application
of the principle affirmanti, non neganti, incumbit probatio is
impossible (see {Aktas} v. Turkey, No. 24351/94, з 272, ECHR 2003-
V (extracts)).
80. Turning to the particular circumstances of the case, the
Court observes that, in the applicant's submission, her health has
deteriorated as a result of her living near the steel-plant. The
only medical document produced by the applicant in support of this
claim is a report drawn up by a clinic in St Petersburg (see з
45). The Court finds that this report did not establish any causal
link between environmental pollution and the applicant's diseases.
The applicant presented no other medical evidence which would
clearly connect her state of health to high pollution levels at
her place of residence.
81. The applicant also submitted a number of official documents
confirming that, since 1995 (the date of her first recourse to the
courts), environmental pollution at her place of residence has
constantly exceeded safe levels (see з 31 et seq.). In the
applicant's submissions, these documents proved that any person
exposed to such pollution levels inevitably suffered serious
damage to his or her health and well-being.
82. With regard to this allegation, the Court bears in mind,
firstly, that the Convention entered into force with respect to
Russia on 5 May 1998. Therefore, only the period after this date
can be taken into consideration in assessing the nature and extent
of the alleged interference with the applicant's private sphere.
83. According to the materials submitted to the Court, since
1998 the pollution levels with respect to a number of rated
parameters have exceeded the domestic norms. Thus, the data
produced by the Government confirm that in 1999 - 2003 the
concentration of dust, carbon disulphide and formaldehyde in the
air near the applicant's house constantly exceeded the MPLs (see
the Appendix to this judgment). In 1999 the concentration of dust
was 1.76 times higher than the MPL, and in 2003 it was 1.13 times
higher. In 1999 the concentration of carbon disulphide was 3.74
times higher than the MPL; in 2003 the concentration of this
substance had fallen but still was 1.12 times higher that the MPL.
The concentration of formaldehyde was 4.53 times higher than the
MPL. In 2003 it was 6.3 times higher than the MPL. Moreover, an
over-concentration of various other substances, such as manganese,
benzopyrene and sulphur dioxide, was recorded during this period
(see з 38 et seq.).
84. The Court observes further that the figures produced by the
Government reflect only annual averages and do not disclose daily
or maximum pollution levels. According to the Government's own
submissions, the maximum concentrations of pollutants registered
near the applicant's house were often ten times higher than the
average annual MPLs (which were already above safe levels). The
Court also notes that the Government have not explained why they
failed to produce the documents and reports sought by the Court
(see з 43), although these documents were certainly available to
the national authorities. Therefore, the Court concludes that the
environmental situation in certain periods could have been even
worse than it appears from the available data.
85. The Court notes further that on many occasions the State
recognised that the environmental situation in Cherepovets caused
an increase in the morbidity rate for the city's residents (see зз
12, 15, 34, 47). The reports and official documents produced by
the applicant, and, in particular, the report by Dr Mark Chernaik
(see з 46), described the adverse effects of pollution on all
residents of Cherepovets, especially those who live near the
plant. Thus, according to the data provided by both parties,
during the entire period under consideration the concentration of
formaldehyde in the air near the applicant's house was three to
six times higher than the safe levels. Dr Chernaik described the
adverse effects of formaldehyde as follows:
"Considering this ongoing exposure to formaldehyde within the
Cherepovets sanitary security zone, I would expect the population
residing within the zone to suffer from above-average incidences
of cancer of the nasal passages, headaches, and chronic irritation
of the eyes, nose, and throat compared to populations residing in
areas not polluted by excessive levels of formaldehyde".
As regards carbon disulphide, the concentration of which
exceeded the MPL by 1.1 to 3.75 times during this entire period
(except for 2002), Dr Chernaik stated:
"Considering his ongoing exposure to CS within the
2
Cherepovets sanitary security zone, I would expect the population
residing within the zone to suffer from above-average incidences
of adverse neurobehavioral, neurological, cardiovascular, and
reproductive functions compared to populations residing in areas
not polluted by excessive levels of CS ".
2
86. Finally, the Court pays special attention to the fact that
the domestic courts in the present case recognised the applicant's
right to be resettled. Indeed, the effects of pollution on the
applicant's private life were not at the heart of the domestic
proceedings. However as follows from the Vologda Regional Court
opinion in the Ledyayeva case (з 58), it was not contested that
the pollution caused by the Severstal facilities called for
resettlement in a safer area. Moreover, the domestic legislation
itself defined the zone in which the applicant's house was
situated as unfit for habitation (see з 51). Therefore, it can be
said that the existence of interference with the applicant's
private sphere was taken for granted at the domestic level.
87. In summary, the Court observes that over a significant
period of time the concentration of various toxic elements in the
air near the applicant's house seriously exceeded the MPLs. The
Russian legislation defines MPLs as safe concentrations of toxic
elements (see з 49). Consequently, where the MPLs are exceeded,
the pollution becomes potentially harmful to the health and well-
being of those exposed to it. This is a presumption, which may not
be true in a particular case. The same may be noted about the
reports produced by the applicant: it is conceivable that, despite
the excessive pollution and its proven negative effects on the
population as a whole, the applicant did not suffer any special
and extraordinary damage.
88. In the instant case, however, the very strong combination
of indirect evidence and presumptions makes it possible to
conclude that the applicant's health deteriorated as a result of
her prolonged exposure to the industrial emissions from the
Severstal steel-plant. Even assuming that the pollution did not
cause any quantifiable harm to her health, it inevitably made the
applicant more vulnerable to various diseases. Moreover, there can
be no doubt that it adversely affected the quality of life at her
home. Therefore, the Court accepts that the actual detriment to
the applicant's health and well-being reached a level sufficient
to bring it within the scope of Article 8 of the Convention.
2. Attribution of the alleged interference to the State
89. The Court notes that, at the material time, the Severstal
steel-plant was not owned, controlled, or operated by the State.
Consequently, the Court considers that the Russian Federation
cannot be said to have directly interfered with the applicant's
private life or home. At the same time, the Court points out that
the State's responsibility in environmental cases may arise from a
failure to regulate private industry (see the Hatton and Others
case cited above). Accordingly, the applicant's complaints fall to
be analysed in terms of a positive duty on the State to take
reasonable and appropriate measures to secure the applicant's
rights under Article 8 з 1 of the Convention (see Powell and
Rayner v. the United Kingdom, judgment of 21 February 1990, Series
A No. 172, з 41, and Guerra v. Italy, judgment of 19 February
1998, Reports of Judgments and Decisions 1998-I, з 58). In these
circumstances the Court's first task is to assess whether the
State could reasonably be expected to act so as to prevent or put
an end to the alleged infringement of the applicant's rights.
90. The Court observes in this respect that the Severstal steel-
plant was built by and initially belonged to the State. The plant
malfunctioned from the start, releasing gas fumes, odour and
contamination and causing health problems and nuisance to many
people in Cherepovets (see the Appendix, also зз 11 and 12).
Following the plant's privatisation in 1993, the State continued
to exercise control over the plant's industrial activities through
the imposition of operating conditions on the plant's owner and
supervision of their implementation. The plant was subjected to
numerous inspections by the State environmental agency and
administrative penalties were imposed on the plant's owner and
management (see below з 114). The environmental situation
complained of was not the result of a sudden and unexpected turn
of events, but, on the contrary, was long-lasting and well-known
(see зз 11, 12, and 15). As in {Lopez} Ostra ({Lopez} Ostra v.
Spain, cited above, з 52 - 53), in the present case the municipal
authorities were aware of the continuing environmental problems
and applied certain sanctions in order to improve the situation.
91. The Court observes further that the Severstal steel-plant
was and remains responsible for almost 95 per cent of overall air
pollution in the city (see з 42). In contrast to many other
cities, where pollution can be attributed to a large number of
minor sources, the main cause of it in Cherepovets was easily
definable. The environmental nuisances complained of were very
specific and fully attributable to the industrial activities of
one particular enterprise. This is particularly true with respect
to the situation of those living in close proximity to the
Severstal steel-plant.
92. The Court concludes that the authorities in the present
case were certainly in a position to evaluate the pollution
hazards and to take adequate measures to prevent or reduce them.
The combination of these factors shows a sufficient nexus between
the pollutant emissions and the State to raise an issue of the
State's positive obligation under Article 8.
93. It remains to be determined whether the State, in securing
the applicant's rights, has struck a fair balance between the
competing interests of the applicant and the community as a whole,
as required by paragraph two of the Article in question.
B. Justification under Article 8 з 2
1. General principles
94. The Court reiterates that whatever analytical approach is
adopted - the breach of a positive duty or direct interference by
the State - the applicable principles regarding justification
under Article 8 з 2 as to the balance between the rights of an
individual and the interests of the community as a whole, are
broadly similar (see Keegan v. Ireland, judgment of 26 May 1994,
Series A No. 290, p. 19, з 49).
95. Direct interference by the State with the exercise of
Article 8 rights will not be compatible with paragraph 2 unless it
is "in accordance with the law". The breach of domestic law in
these cases would necessarily lead to a finding of a violation of
the Convention.
96. However, where the State is required to take positive
measures, the choice of means is in principle a matter that falls
within the Contracting States' margin of appreciation. There are
different avenues to ensure "respect for private life", and even
if the State has failed to apply one particular measure provided
by domestic law, it may still fulfil its positive duty by other
means. Therefore, in those cases the criterion "in accordance with
the law" of the justification test cannot be applied in the same
way as in cases of direct interference by the State.
97. The Court notes, at the same time, that in all previous
cases in which environmental questions gave rise to violations of
the Convention, the violation was predicated on a failure by the
national authorities to comply with some aspect of the domestic
legal regime. Thus, in {Lopez} Ostra the waste-treatment plant at
issue was illegal in that it operated without the necessary
licence, and it was eventually closed down ({Lopez} Ostra
judgment, cited above, зз 16 - 22). In Guerra too, the violation
was founded on an irregular position at the domestic level, as the
applicants had been unable to obtain information that the State
was under a statutory obligation to provide (Guerra and Others v.
Italy, cited above, p. 219, з 25 - 27). In S. v. France (No.
13728/88, Commission decision of 17 May 1990, Decisions and
Reports (DR) 65, p. 263), the internal legality was also taken
into consideration.
98. Thus, in cases where an applicant complains about the
State's failure to protect his or her Convention rights, domestic
legality should be approached not as a separate and conclusive
test, but rather as one of many aspects which should be taken into
account in assessing whether the State has struck a "fair balance"
in accordance with Article 8 з 2.
2. "Legitimate aim"
99. Where the State is required to take positive measures in
order to strike a fair balance between the interests of the
applicant and the community as a whole, the aims mentioned in the
second paragraph of Article 8 may be of a certain relevance,
although this provision refers only to "interferences" with the
right protected by the first paragraph - in other words, it is
concerned with the negative obligations flowing therefrom (see the
Rees v. the United Kingdom judgment of 17 October 1986, Series A
No. 106, p. 15, з 37).
100. The Court observes that the essential justification
offered by the Government for the refusal to resettle the
applicant was the protection of the interests of other residents
of Cherepovets who were entitled to free housing under the
domestic legislation. In the Government's submissions, since the
municipality had only limited resources to build new housing for
social purposes, the applicant's immediate resettlement would
inevitably breach the rights of others on the waiting lists.
101. Further, the respondent Government referred, at least in
substance, to the economic well-being of the country (see below, з
111). Like the respondent Government, the Court considers that the
continuing operation of the steel-plant in question contributed to
the economic system of the Vologda region and, to that extent,
served a legitimate aim within the meaning of з 2 of Article 8 of
the Convention. It remains to be determined whether, in pursuing
this aim, the authorities have struck a fair balance between the
interests of the applicant and those of the community as a whole.
3. "Necessary in a democratic society"
(a) General principles
102. The Court recalls that in deciding what is necessary for
achieving one of the aims mentioned in Article 8 з 2 of the
Convention, a margin of appreciation must be left to the national
authorities, who are in principle better placed than an
international court to evaluate local needs and conditions. While
it is for the national authorities to make the initial assessment
of necessity, the final evaluation as to whether the justification
given by the State is relevant and sufficient remains subject to
review by the Court (see, among other authorities, Lustig-Prean
and Beckett v. the United Kingdom, Nos. 31417/96 and 32377/96, 27
September 1999, зз 80 - 81).
103. In recent decades environmental pollution has become a
matter of growing public concern. As a consequence, States have
adopted various measures in order to reduce the adverse effects of
industrial activities. When assessing these measures from the
standpoint of Article 1 of Protocol No. 1 to the Convention, the
Court has, as a rule, accepted that the States have a wide margin
of appreciation in the sphere of environmental protection. Thus,
in 1991 in Fredin v. Sweden (judgment of 18 February 1991, Series
A No. 192, з 48) the Court recognised that "in today's society the
protection of the environment is an increasingly important
consideration", and held that the interference with a private
property right (revoking the applicant's licence to extract gravel
from his property on the grounds of nature conservation) was not
inappropriate or disproportionate in the context of Article 1 of
Protocol No. 1 to the Convention. Later that year, in Pine Valley
Development Ltd and Others v. Ireland (judgment of 29 November
1991, Series A No. 222), the Court confirmed its approach.
104. In another group of cases where the State's failure to act
was at issue, the Court has also preferred to refrain from
revising domestic environmental policies. In a recent Grand
Chamber judgment the Court held that "it would not be appropriate
for the Court to adopt a special approach in this respect by
reference to a special status of environmental human rights"
(Hatton [GC], cited above, з 122). In an earlier case the Court
held that "it is certainly not for... the Court to substitute for
the national authorities any other assessment of what might be
best policy in this difficult technical and social sphere. This is
an area where the Contracting Parties are to be recognised as
enjoying a wide margin of appreciation" (Powell and Rayner v. the
United Kingdom, cited above, p. 89, з 44).
105. It remains open to the Court to conclude that there has
been a manifest error of appreciation by the national authorities
in striking a fair balance between the competing interests of
different private actors in this sphere. However, the complexity
of the issues involved with regard to environmental protection
renders the Court's role primarily a subsidiary one. The Court
must first examine whether the decision-making process was fair
and such as to afford due respect to the interests safeguarded to
the individual by Article 8 (see Buckley v. the United Kingdom,
judgment of 25 September 1996, Reports of Judgments and Decisions
1996-IV, pp. 1292 - 93, зз 76 - 77), and only in exceptional
circumstances may it go beyond this line and revise the material
conclusions of the domestic authorities (see {Taskin} and Others
v. Turkey, No. 46117/99, з 117, 10 November 2004).
(b) The applicant's arguments
106. The applicant first submitted that the Russian legislation
required her resettlement outside Severstal's sanitary security
zone. In her view, the 1974 Decree (see з 11) imposed an
obligation on the State to resettle her outside the sanitary
security zone. Further, resettlement of the residents of the
sanitary security zone was required by the 1996 Federal Programme
(see з 15). The legislation, as interpreted by the Supreme Court
in the case of Ivashchenko (see з 57), provides for the
applicant's immediate resettlement, not for her placement on the
waiting list. The single criterion for resettlement has always
been the fact of residence within the sanitary security zone.
However, the authorities failed to comply with the legal
obligation to re-house the applicant and this obligation has not
been enforced by the courts.
107. In their submissions, the respondent Government referred
to Article 10 з 5 of the Town Planning Code to justify the
applicant's continued residence within the sanitary security zone
(see з 55). However, in the applicant's view, this provision only
applies to temporary housing, and not to dense residential areas
and houses, in one of which the applicant lives. Consequently,
Article 10 з 5 of the Town Planning Code, referred to by the
Government, is inapplicable to the applicant's situation.
108. The applicant further alleged that the authorities had
failed to take adequate measures to secure her rights under
Article 8 of the Convention. First, the Government have not sought
to justify the interference with her Article 8 rights with any
valid reason. Second, they failed to implement effective measures
in order to prevent or minimise environmental pollution. In spite
of compelling evidence of unacceptable levels of pollution from
the Severstal plant, in breach of the domestic limits, the
Government have merely asserted that "no question arose of
limitation, suspension, or discontinuation of its activity in
connection with environmental pollution".
(c) The Government's arguments
109. The Government contended that the applicant's complaint
was ill-founded and that no violation of Article 8 of the
Convention had occurred in this case. The Government's arguments
may be summarised as follows.
110. In their initial observations to the Court the Government
accepted the fact that the applicant's house is located within
Severstal's sanitary security zone but argued that the domestic
courts' decisions rejecting the applicant's claim for immediate
resettlement had been lawful. The applicable Russian legislation
provides only for placing the applicant on the general waiting
list for future resettlement, which is the duty of the municipal
authorities. The Government further argued that providing the
applicant with a flat, irrespective of her position on the waiting
list, would breach the rights of other people entitled to free
housing under the domestic legislation.
111. In their post-admissibility observations and at the oral
hearing the Government contended that the domestic court's
decisions were erroneous because the applicant's house was not
situated within the sanitary security zone. The Government also
indicated that, under domestic law, "Ms N.M. Fadeyeva's temporary
residence in the territory of the sanitary security zone is
permissible" insofar as "the State or public interests require the
performance of economic or other activity on such territories".
The Government referred in particular to Article 10 of the Town
Planning Code (see з 55). The Government write that "under Article
10 з 5 of the Code of Town Planning of the Russian Federation,
temporary residence of people is permitted on environmentally
unfavourable territories in cases where state or public interests
require the performance of economic or other activity on such
territories".
112. The Government also alleged that the applicant moved to
the flat at 1 Zhukov Street of her own will and that nothing
prevented her from leaving it. Moreover, the applicant could
always privatise the flat and then sell it in order to purchase
housing in another district of the city.
113. The Government asserted that the state authorities
conducted regular monitoring of air quality in the city and had,
moreover, undertaken a number of scientific studies in order to
assess the impact of pollution on the inhabitants of Cherepovets.
114. The Government further submitted that the state
authorities had imposed various administrative sanctions on
Severstal PLC in order to ensure that its activities complied with
the domestic norms. In particular, in 1995 - 2000 the State
Committee for the Protection of the Environment carried out 89
checks of Severstal PLC, bringing to light more than 300
violations. During this period the managers of the steel-plant
were charged with administrative offences in the sphere of
environmental protection on 45 occasions. In 2001 - 2003 the
Ministry of Natural Resources of the Russian Federation carried
out four complex checks of the plant, in the course of which 44
violations of the environmental legislation were brought to light.
To date, the majority of the violations indicated by the statutory
authorities have been eliminated.
115. Finally, the Government argued that in recent years the
implementation of a number of federal and municipal programmes has
resulted in a reduction of pollution in Cherepovets. The
Government stressed that the environmental monitoring carried out
by State agencies has revealed an improvement in the overall
environmental situation throughout the city, and that the
pollution levels near the applicant's house do not differ
significantly from the average levels across the city. The
Government also enumerated various technological modifications
undertaken by the steel-plant in order to reduce emissions and
asserted that several new improvements are due to be made in the
near future.
(d) The Court's assessment
(i) The alleged failure to resettle the applicant
116. The Court notes at the outset that the environmental
consequences of the Severstal steel-plant's operations do not
comply with the environmental and health standards established in
the relevant Russian legislation. In order to maintain the
operation of an important enterprise of this type, the Russian
legislation, as a compromise solution, has provided for the
creation of a buffer zone around the enterprise's premises in
which pollution may officially exceed safe levels. Therefore, the
existence of such a zone is a condition sine qua non for the
operation of a dangerous enterprise - otherwise it must be closed
or significantly restructured.
117. The main purpose of the sanitary security zone is to
separate residential areas from the sources of pollution and thus
to minimise the negative effects thereof on the neighbouring
population. The Government have shown that, in the course of the
past twenty years, overall emissions from the Severstal steel-
plant have been significantly reduced, and this trend can only be
welcomed (see з 37 et seq.). However, within the entire period
under consideration (since 1998), pollution levels with respect to
a number of dangerous substances have continued to exceed the safe
levels. Consequently, the operation of the Severstal plant in
conformity with the domestic environmental standards would be
possible only if this zone, separating the enterprise from the
residential areas of the town, continued to exist and served its
purpose.
118. The parties argue as to the actual size of the zone. In
their later post-admissibility observations and oral submissions
to the Court the Government denied that the applicant lived within
its boundaries. However, in their initial observations the
Government directly stated that the applicant's house was located
within the zone. The fact that the Severstal steel-plant's
sanitary security zone includes residential areas of the town was
confirmed in the Government Programme of 1996 (see з 15). As
regards the applicant's house in particular, the fact that it was
located within the steel-plant's sanitary security zone was not
disputed in the domestic proceedings and has been confirmed by the
domestic authorities on many occasions. The status of the zone was
challenged only after the application had been communicated to the
respondent Government. Therefore, the Court assumes that during
the period under consideration the applicant lived within
Severstal's sanitary security zone.
119. The Government further submitted that the pollution levels
attributable to the metallurgic industry are the same if not
higher in other districts of Cherepovets than those registered
near the applicant's home (see з 39). However, this proves only
that the Severstal steel-plant has failed to comply with domestic
environmental norms and suggests that a wider sanitary security
zone should perhaps have been required. In any event, this
argument does not affect the Court's conclusion that the applicant
lived in a special zone where the industrial pollution exceeded
safe levels and where any housing was in principle prohibited by
the domestic legislation.
120. It is material that the applicant moved to this location
in 1982 knowing that the environmental situation in the area was
very unfavourable. However, given the shortage of housing at that
time and the fact that almost all residential buildings in
industrial towns belonged to the State, it is very probable that
the applicant had no choice other than to accept the flat offered
to her family (see з 59 et seq.). Moreover, due to the relative
scarcity of environmental information at this time the applicant
may have underestimated the seriousness of the pollution problem
in her neighbourhood. It is also important that the applicant
obtained the flat lawfully from the State, which could not have
been unaware that the flat was situated within the steel-plant's
sanitary security zone and that the ecological situation was very
poor. Therefore, it cannot be claimed that the applicant herself
created the situation complained of or was somehow responsible for
it.
121. It is also relevant that it became possible in the 1990s
to rent or buy residential property without restrictions, and the
applicant has not been prevented from moving away from the
dangerous area. In this respect the Court observes that the
applicant was renting the flat at 1 Zhukov Street from the local
council as a life-long tenant. The conditions of her rent were
much more favourable than those she would find on the free market.
Relocation to another home would imply considerable outlay which,
in her situation, would be almost unfeasible, her only income
being a State pension plus payments related to her professional
disease. The same may be noted about the possibility of buying
another flat, invoked by the respondent Government. Although it is
theoretically possible for the applicant to change her personal
situation, this would appear to be very difficult. Accordingly,
this point does not deprive the applicant of the status required
to claim to be a victim of a violation of the Convention within
the meaning of Article 34, although it may, to a certain extent,
affect the scope of the Government's positive obligations in the
present case.
122. The Court reiterates that the Russian legislation directly
prohibits building of any residential property within a sanitary
security zone. However, the law does not clearly indicate what
should be done with those persons who already live within such a
zone. The applicant insisted that the Russian legislation required
immediate resettlement of the residents of such zones and that
resettlement should be carried out at the expense of the polluting
enterprise. However, the national courts interpreted the law
differently. The Cherepovets Town Court's decisions of 1996 and
1999 established that the polluting enterprise is not responsible
for resettlement; the legislation provides only for placing the
residents of the zone on the general waiting list. The same court
rejected the applicant's claim for reimbursement of the cost of
resettlement. In the absence of any direct requirement of
immediate resettlement, the Court does not find this reading of
the law absolutely unreasonable. Against the above background the
Court is ready to accept that the only solution proposed by the
national law in this situation was to place the applicant on a
waiting list. Thus, the Russian legislation as applied by the
domestic courts and national authorities makes no difference
between those persons who are entitled to new housing, free of
charge, on a welfare basis (war veterans, large families etc.) and
those whose everyday life is seriously disrupted by toxic fumes
from a neighbouring enterprise.
123. The Court further notes that, since 1999, when the
applicant was placed on the waiting list, her situation has not
changed. Moreover, as the applicant rightly pointed out, there is
no hope that this measure will result in her resettlement from the
zone in the foreseeable future. The resettlement of certain
families from the zone by Severstal PLC is a matter of the plant's
good faith, and cannot be relied upon. Therefore, the measure
applied by the domestic courts makes no difference to the
applicant: it does not give her any realistic hope of being
removed from the source of pollution.
(ii) The alleged failure to regulate private industry
124. Recourse to the measures sought by the applicant before
the domestic courts (urgent resettlement or reimbursement of the
resettlement costs) is not necessarily the only remedy to the
situation complained of. The Court points out that "the choice of
the means calculated to secure compliance with Article 8... in the
sphere of the relations of individuals between themselves is in
principle a matter that falls within the Contracting States'
margin of appreciation. In this connection, there are different
ways of ensuring "respect for private life", and the nature of the
State's obligation will depend on the particular aspect of private
life that is at issue" (X. and U. v. the Netherlands, judgment of
26 March 1985, ECHR Series A No. 91, з 24). In the present case
the State had at its disposal a number of other tools capable of
preventing or minimising pollution, and the Court may examine
whether, in adopting measures of a general character, the State
had complied with its positive duties under the Convention.
125. In this respect the Court notes that, according to the
Government's submissions, the environmental pollution caused by
the steel-plant has been significantly reduced over the past
twenty years. Since the 1970s, air quality in the town has changed
for the better. Thus, when the applicant's family moved into the
flat at issue in 1982, the overall atmospheric pollution in
Cherepovets was more than twice as high as in 2003. Since 1980
toxic emissions from the Severstal steel-plant into the town's air
have been reduced from 787.7 to 333.2 thousands tons. Following
the enactment of the 1996 Federal Programme (see з 15), the annual
overall emissions of air polluting substances attributable to the
Severstal facilities have been reduced by 5.7 per cent. The report
submitted by the Government indicated that by 2003 the average
concentration of certain toxic elements in the air of the town had
been significantly reduced (see з 37 et seq.); the proportion of
"unsatisfactory tests" of the air around the Severstal plant had
fallen in the past five years.
126. At the same time, the Court observes that the
implementation of the 1990 and 1996 Federal Programmes did not
achieve the expected results: in 2003 the concentration of a
number of toxic substances in the air near the plant still
exceeded safe levels. Whereas, according to the 1990 Programme,
the steel-plant was obliged to reduce its toxic emissions to a
safe level by 1998, in 2004 the Chief Sanitary Inspector admitted
that this had not been done and that the new deadline for bringing
the plant's emissions below dangerous levels is henceforth 2015.
127. Undoubtedly, significant progress has been made in
reducing emissions over the past ten to twenty years. However, if
only the period within the Court's competence ratione temporis is
taken into account, the overall improvement of the environmental
situation would appear to be very slow. Moreover, as the
Government's report shows, the dynamics with respect to a number
of toxic substances are not constant and in certain years
pollution levels increased rather than decreased (see the
Appendix).
128. It might be argued that, given the complexity and scale of
the environmental problem around the Severstal steel-plant, this
problem cannot be resolved in a short period of time. Indeed, it
is not the Court's task to determine what exactly should have been
done in the present situation to reduce pollution in a more
efficient way. However, it is certainly in the Court's
jurisdiction to assess whether the Government approached the
problem with due diligence and gave consideration to all the
competing interests. In this respect the Court reiterates that the
onus is on the State to justify, using detailed and rigorous data,
a situation in which certain individuals bear a heavy burden on
behalf of the rest of the community. Looking at the present case
from this perspective, the Court notes the following points.
129. The Government referred to a number of studies carried out
in order to assess the environmental situation around the
Cherepovets steel-plant. However, the Government have failed to
produce these documents or to explain how they influenced policy
in respect to the plant, particularly the conditions attached to
the plant's operating permit. The Court also notes that the
Government did not provide a copy of the plant's operating permit
and did not specify how the interests of the population residing
around the steel-plant were taken into account when the conditions
attached to the permit were established.
130. The Government submitted that during the period under
consideration Severstal PLC was subjected to various checks and
administrative penalties for different breaches of environmental
law. However, the Government did not specify which sanctions had
been applied and the type of breaches concerned. Consequently, it
is impossible to assess to what extent these sanctions could
really induce Severstal to take the necessary measures for
environmental protection.
131. The Court considers that it is not possible to make a
sensible analysis of the Government's policy {vis-a-vis} Severstal
because the Government have failed to show clearly what this
policy consisted of. In these circumstances the Court has to draw
an adverse inference. In view of the materials before it, the
Court cannot conclude that, in regulating the steel-plant's
industrial activities, the authorities gave due weight to the
interests of the community living in close proximity to its
premises.
132. In sum, the Court finds the following. The State
authorised the operation of a polluting enterprise in the middle
of a densely populated town. Since the toxic emissions from this
enterprise exceeded the safe limits established by the domestic
legislation and might endanger the health of those living nearby,
the State established that a certain territory around the plant
should be free of any dwelling. However, these legislative
measures were not implemented in practice.
133. It would be going too far to state that the State or the
polluting enterprise were under an obligation to provide the
applicant with free housing, and, in any event, it is not the
Court's role to dictate precise measures which should be adopted
by the States in order to comply with their positive duties under
Article 8 of the Convention. In the present case, however,
although the situation around the plant called for a special
treatment of those living within the zone, the State did not offer
the applicant any effective solution to help her move from the
dangerous area. Furthermore, although the polluting enterprise at
issue operated in breach of domestic environmental standards,
there is no information that the State designed or applied
effective measures which would take into account the interests of
the local population, affected by the pollution, and which would
be capable of reducing the industrial pollution to acceptable
levels.
134. The Court concludes that, despite the wide margin of
appreciation left to the respondent State, it has failed to strike
a fair balance between the interests of the community and the
applicant's effective enjoyment of her right to respect for her
home and her private life. There has accordingly been a violation
of Article 8.
II. Application of Article 41 of the Convention
135. Article 41 of the Convention provides:
"If the Court finds that there has been a violation of the
Convention or the Protocols thereto, and if the internal law of
the High Contracting Party concerned allows only partial
reparation to be made, the Court shall, if necessary, afford just
satisfaction to the injured party."
A. Damage
1. Non-pecuniary damage
136. The applicant claimed 10,000 euros (EUR) in compensation
for the non-pecuniary damage she had suffered. This figure, in the
applicant's view, was justified by the excessive environmental
pollution within the sanitary security zone, which had adversely
affected the applicant's health and enjoyment of her home and
private life. Such conditions had also caused distress and
frustration on account of the fact that she and her family had had
to live in the zone for more than 20 years.
137. The Government considered that these claims were
exaggerated and that the finding of a violation would be adequate
just satisfaction. Alternatively, the Government submitted that
"only a symbolic amount would be equitable with regard to non-
pecuniary damage".
138. The Court is prepared to accept that the applicant's
prolonged exposure to industrial pollution caused her much
inconvenience, mental distress and even a degree of physical
suffering - this is clear on the grounds on which the Court found
a violation of Article 8. At the same time the Court recalls that
the Convention entered into force in respect of Russia on 5 May
1998; therefore, the Court has no competence ratione temporis to
make an award for the period prior to this date. In sum, taking
into account various relevant factors, such as age, the
applicant's state of health and the duration of the situation
complained of, and making an assessment on an equitable basis in
accordance with Article 41, the Court awards the applicant EUR
6,000 under this head, plus any tax that may be chargeable on this
amount.
2. Pecuniary damage
139. Under the head of pecuniary damage the applicant claimed
that the Government should be required to offer her new housing,
comparable to her current flat, outside the Cherepovets sanitary
security zone. The applicant submitted that, in the light of the
principles established in similar cases, and the State's failure
in this case to comply with Russian domestic law requiring her re-
housing, the State should be ordered to provide her with housing
outside the sanitary security zone. Alternatively, the applicant
claimed an award of damages of EUR 30,000, which was the value of
a flat comparable to the applicant's but located outside the
Cherepovets sanitary security zone.
140. The Government argued that this claim should be rejected.
141. With regard to this claim the Court notes, first of all,
that the violation complained of by the applicant is of a
continuing nature. Within the period under consideration the
applicant lived in her flat as a tenant and has never been
deprived of this title. Although during this time her private life
was adversely affected by industrial emissions, nothing indicates
that she has incurred any expenses in this respect. Therefore, in
respect of the period prior to the adoption of the present
judgment the applicant failed to substantiate any material loss.
142. As regards future measures to be adopted by the Government
in order to comply with the Court's finding of a violation of
Article 8 of the Convention in the present case, the resettlement
of the applicant in an ecologically safe area would be only one of
many possible solutions. In any event, according to Article 41 of
the Convention, by finding a violation of Article 8 in the present
case, the Court has established the Government's obligation to
take appropriate measures to remedy the applicant's individual
situation.
B. Costs and expenses
143. Finally, under the head of costs and expenses the
applicant claimed the following:
(i) EUR 2,000 in respect of her representation by Mr Yury
Vanzha before domestic authorities and before the Court at the
initial stage of the proceedings, for 40 hours, at the rate of EUR
50 per hour;
(ii) EUR 3,000 in respect of her representation before the
Court by Mr Kirill Koroteyev, for 60 hours, at the rate of EUR 50
per hour;
(iii) GBP 2,940 in respect of costs and expenses incurred by
the applicant's representatives in London (Mr Phillip Leach and
Mr. Bill Bowring);
(iv) GBP 600 for advice from Ms Miriam Carrion Benitez.
144. In her additional submissions on this topic, the applicant
claimed the following amounts related to the participation of her
representatives at the hearing of 1 July 2004:
(i) GBP 1,200 (GBP 800 as fees for Mr Philip Leach, at the rate
of GBP 100 per hour, plus GBP 400 for his travel time, at the rate
of GBP 50 per hour);
(ii) GBP 1,400 (GBP 1,000 as fees for Mr Bill Bowring, at the
rate of GBP 100 per hour, plus GBP 400 for his travel time, at the
rate of GBP 50 per hour);
(iii) EUR 1,000 (EUR 500 as fees for Mr Kirill Koroteyev, at
the rate EUR 50 per hour, plus EUR 500 for his travel time, at the
rate of EUR 25 per hour);
(iv) EUR 700 (EUR 200 as fees for Ms Dina Vedernikova, at the
rate of EUR 50 per hour, plus EUR 500 for her travel time, at the
rate of EUR 25 per hour).
145. In reply the Government argued that the applicant's claims
in this part were unsubstantiated. They submitted that "no
contracts with [the applicant's representatives] or payment
receipts have been presented by the applicant to confirm that the
costs are real". They also challenged certain details of the
lawyers' bills, in particular, the time allegedly spent by Mr
Koroteyev in a telephone interview with the applicant, and the
necessity of Ms Vedernikova's appearance before the European
Court.
146. The Court has to establish, first, whether the costs and
expenses indicated by the applicant were actually incurred and,
second, whether they were necessary (see McCann and Others v. the
United Kingdom, judgment of 27 September 1995, Series A No. 324, з
220).
147. As to the first question the Court notes that the
applicant did not present any written agreement between her and
her lawyers. However, this does not mean that such an agreement
does not exist. Russian legislation provides that a contract on
consulting services may be concluded in an oral form (Article 153
read in conjunction with Article 779 of the Civil Code of the
Russian Federation), and nothing indicates that this was not the
case in respect of the applicant and her representatives. In any
event, the Government did not present any argument to the
contrary. Therefore, the lawyer's fees are recoverable under
domestic law, and, from the standpoint of the Convention, real.
The fact that the applicant was not required to cover these fees
in advance does not affect this conclusion.
148. Further, it has to be established whether the applicant's
lawyers' expenses were necessary. As regards the costs claimed by
Mr Yuri Vanzha, a reduction should be applied on account of the
fact that some of the applicant's complaints were declared
inadmissible. Making an assessment on a reasonable basis, the
Court awards EUR 1,500 for the costs incurred under this head.
149. With regard to the costs and expenses incurred by the
applicant after her application was declared admissible, referred
to in з 143, items (ii) to (iv), the Court notes that a large
amount of legal and technical work was required from both parties
in preparation of this case. Consequently, the Court regards these
as necessarily incurred and awards the whole sum required under
this head, i.e. EUR 3,000 in respect of Mr Koroteyev's fees and
expenses and GBP 3,540 in respect of fees and expenses for the
applicant's British lawyers and advisers.
150. Finally, as regards the costs related to the hearing of 1
July 2004, the Court notes that the presence of all four of the
applicant's representatives was not absolutely necessary. Making a
reasonable assessment, the Court awards EUR 2,000 and GBP 2,000
under this head respectively for the Russian and British lawyers'
fees and expenses.
151. Any tax that may be chargeable should be added to the
above amounts.
C. Default interest
152. The Court considers it appropriate that the default
interest should be based on the marginal lending rate of the
European Central Bank, to which should be added three percentage
points.
FOR THESE REASONS, THE COURT, UNANIMOUSLY
1. Holds that there has been a violation of Article 8 of the
Convention;
2. Holds:
(a) that the respondent State is to pay the applicant, within
three months from the date on which the judgment becomes final in
accordance with Article 44 з 2 of the Convention, EUR 6,000 (six
thousand euros) in respect of non-pecuniary damage, to be
converted into Russian roubles at the rate applicable at the date
of settlement, plus any tax that may be chargeable on that amount;
(b) that the respondent State is to pay the applicant, within
three months from the date on which the judgment becomes final
according to Article 44 з 2 of the Convention, the following
amounts:
(i) EUR 6,500 (six thousand five hundred euros) in respect of
costs and expenses incurred by her Russian lawyers, to be
converted into Russian roubles at the rate applicable at the date
of settlement less EUR 1,732 (one thousand seven hundred thirty
two euros), already paid to Mr Koroteyev in legal aid;
(ii) GBP 5,540 (five thousand five hundred and forty pounds) in
respect of costs and expenses incurred by her British lawyers and
advisers;
(iii) any tax that may be chargeable on the above amounts;
(c) that from the expiry of the above-mentioned three months
until settlement simple interest shall be payable on the above
amounts at a rate equal to the marginal lending rate of the
European Central Bank during the default period plus three
percentage points.
3. Dismisses the remainder of the applicant's claim for just
satisfaction.
Done in English, and notified in writing on 9 June 2005,
pursuant to Rule 77 зз 2 and 3 of the Rules of Court.
Christos ROZAKIS
President
{Soren} NIELSEN
Registrar
In accordance with Article 45 з 2 of the Convention and Rule 74
з 2 of the Rules of Court, the concurring opinion of Mr A. Kovler
is annexed to this judgment.
C.L.R.
S.N.
CONCURRING OPINION OF JUDGE KOVLER
I share the Chamber's unanimous opinion that the Russian
authorities failed in the present case to fulfil their positive
obligation to protect the applicant's rights under Article 8 of
the Convention. At the same time, I would like to explain my
approach to the specific interest protected in the present case.
In the leading case Lopez Ostra v. Spain, referred to in the
judgment, the Court found that the State had not succeeded in
striking a fair balance between the interest of the town's
economic well-being and the applicant's effective enjoyment of her
right to respect for her home and her private and family life. In
the Hatton case, also cited, the Court adopted the same line of
reasoning (although the Grand Chamber did not ultimately find a
violation of Article 8). In a recent case concerning noise
pollution (Moreno {Gomez} v. Spain, No. 4143/02, 16 November
2004), the problem was again regarded as having an effect both on
the applicant's private life and on her home.
On the other hand, in the Guerra and Others v. Italy case
(judgment of 19 February 1998, 14967/89, Reports 1998-I), where
access to information on industrial hazards was at issue, the
Court found a violation only of the applicants' right to private
and family life, without mentioning their "homes". I would be
inclined to agree with the latter approach and to consider that
"environmental rights" (in so far as they are protected by Article
8) relate more to the sphere of "private life" than to the "home".
In my view, the notion of "home" was included in the text of this
provision with the clear intention of defining a specific area of
protection that differs from "private and family life". In support
of this interpretation, I would quote from a dissenting opinion by
Judge Greve in the Hatton judgment, in which she stated that
"environmental rights are nonetheless of a different character
from the core right not to have one's home raided without a
warrant". Therefore, without casting doubt on the Court's finding
of a violation of Article 8, I would prefer to describe the
violation as an unjustified interference with the applicant's
private life.
Consequently, the State's omission in the present case lies not
only in the authorities' failure to resettle the applicant to a
safer area. The State has a margin of appreciation in devising
measures to strike the proper balance between respect for Article
8 rights and the interests of the community as a whole. In the
present case, therefore, the resettlement of those living near the
plant may be regarded as only one of many possible solutions, and,
in my view, not the best one: had the authorities been stricter
and more consistent in applying domestic environmental
regulations, the problem would have been resolved without any need
to resettle the population and with a positive impact on the
environmental situation in general.
Appendix
EXTRACTS FROM THE GOVERNMENT'S REPORT ON THE
ENVIRONMENTAL SITUATION IN CHEREPOVETS <*>
--------------------------------
<*> The data provided above reflects only the rezalts received
from stationary monitoring post no. 1 of the State Agency on
Hidrometeorology, the nearest to the applicant's house.
A. Dynamics of air pollution in 1999 - 2003 (compared to MPLs)
------------------T-------------T------T------T------T------T------¬
¦ Toxic Element ¦Average daily¦ 1999 ¦ 2000 ¦ 2001 ¦ 2002 ¦ 2003 ¦
¦ ¦ 3 ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ MPL, mg/m ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+-----------------+-------------+------+------+------+------+------+
¦Nitrogen dioxide ¦ 0.04 ¦0.027 ¦0.022 ¦0.018 ¦0.016 ¦0.025 ¦
+-----------------+-------------+------+------+------+------+------+
¦Nitric oxide ¦ 0.06 ¦0.021 ¦0.015 ¦0.011 ¦0.01 ¦0.024 ¦
+-----------------+-------------+------+------+------+------+------+
¦Ammonia ¦ 0.04 ¦0.0125¦0.011 ¦0.011 ¦0.005 ¦0.016 ¦
+-----------------+-------------+------+------+------+------+------+
¦Manganese ¦ 0.001 ¦0.0006¦0.002 ¦0.0007¦0.0004¦0.0008¦
+-----------------+-------------+------+------+------+------+------+
¦Carbonic oxide ¦ 3.0 ¦1.884 ¦1.3 ¦1.5 ¦1.28 ¦1.76 ¦
+-----------------+-------------+------+------+------+------+------+
¦Dust ¦ 0.15 ¦0.264 ¦0.25 ¦0.24 ¦0.2 ¦0.17 ¦
+-----------------+-------------+------+------+------+------+------+
¦Hydrogen sulphide¦ 0.008 ¦0.0002¦0.0007¦0.0004¦0.0006¦0.0006¦
+-----------------+-------------+------+------+------+------+------+
¦Carbon disulphide¦ 0.005 ¦0.0187¦0.015 ¦0.011 ¦0.004 ¦0.0056¦
+-----------------+-------------+------+------+------+------+------+
¦Phenols ¦ 0.003 ¦0.002 ¦0.0014¦0.0012¦0.0009¦0.0014¦
+-----------------+-------------+------+------+------+------+------+
¦Formaldehyde ¦ 0.003 ¦0.0136¦0.02 ¦0.013 ¦0.0099¦0.019 ¦
+-----------------+-------------+------+------+------+------+------+
¦Sulphur dioxide ¦ 0.05 ¦0.0049¦0.0056¦0.0021¦0.0024¦0.0037¦
L-----------------+-------------+------+------+------+------+-------
B. Average and maximal concentrations of toxic elements
over the past 20 - 30 years
------------------T-----------T-----------T------------T-----------T------------¬
¦ Substance ¦ 1974 ¦ 1983 ¦ 1989 ¦ 1996 ¦ 2003 ¦
¦ monitored ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+-----------------+-----T-----+-----T-----+-----T------+-----T-----+-----T------+
¦ ¦Aver.¦Max. ¦Aver.¦Max. ¦Aver.¦ Max. ¦Aver.¦Max. ¦Aver.¦ Max. ¦
+-----------------+-----+-----+-----+-----+-----+------+-----+-----+-----+------+
¦Dust ¦ - ¦ - ¦0.3 ¦4.0 ¦0.3 ¦ 2.1 ¦0.1 ¦1.2 ¦0.2 ¦ 0.8 ¦
+-----------------+-----+-----+-----+-----+-----+------+-----+-----+-----+------+
¦Sulphurous ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦anhydride ¦0.08 ¦ 0.86¦0.04 ¦0.79 ¦0.03 ¦ 1.170¦0.004¦0.160¦0.004¦ 0.114¦
+-----------------+-----+-----+-----+-----+-----+------+-----+-----+-----+------+
¦Carbon oxide ¦7 ¦20 ¦1 ¦7 ¦1 ¦16 ¦1 ¦7 ¦1 ¦18 ¦
+-----------------+-----+-----+-----+-----+-----+------+-----+-----+-----+------+
¦Nitrogen dioxide ¦0.07 ¦ 0.65¦0.04 ¦0.31 ¦0.04 ¦ 0.23 ¦0.02 ¦0.16 ¦0.03 ¦ 0.45 ¦
+-----------------+-----+-----+-----+-----+-----+------+-----+-----+-----+------+
¦Nitrogen oxide ¦ - ¦ - ¦0.07 ¦0.058¦0.05 ¦ 0.43 ¦0.02 ¦0.30 ¦0.03 ¦ 1.02 ¦
+-----------------+-----+-----+-----+-----+-----+------+-----+-----+-----+------+
¦Hydrogen sulphide¦ - ¦ - ¦0.006¦0.058¦0.002¦ 0.029¦0.002¦0.023¦0.001¦ 0.013¦
+-----------------+-----+-----+-----+-----+-----+------+-----+-----+-----+------+
¦Carbon disulphide¦ - ¦ - ¦ - ¦ - ¦ - ¦ - ¦0.011¦0.076¦0.006¦ 0.046¦
+-----------------+-----+-----+-----+-----+-----+------+-----+-----+-----+------+
¦Phenol ¦ - ¦ - ¦ - ¦ - ¦0.003¦ 0.018¦0.003¦0.04 ¦0.001¦ 0.021¦
+-----------------+-----+-----+-----+-----+-----+------+-----+-----+-----+------+
¦Ammonia ¦ - ¦ - ¦0.27 ¦5.82 ¦0.08 ¦ 1.37 ¦0.02 ¦0.23 ¦0.02 ¦ 0.21 ¦
+-----------------+-----+-----+-----+-----+-----+------+-----+-----+-----+------+
¦Formaldehyde ¦ - ¦ - ¦ - ¦ - ¦ - ¦ - ¦0.014¦0.129¦0.019¦ 0.073¦
L-----------------+-----+-----+-----+-----+-----+------+-----+-----+-----+-------
|
