ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 1 июня 2005 года
Дело N 39-Г05-2
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В.,
судей Маслова А.М.,
Еременко Т.И.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлениям Ф.
и К. о признании недействующими статей 1 и 7 Закона Курской
области от 23 апреля 2002 года N 23-ЗКО "О маршрутных пассажирских
перевозках автомобильным транспортом в Курской области" в редакции
Закона Курской области от 12 августа 2004 года N 33-ЗКО по
кассационной жалобе председателя Курской областной Думы на решение
Курского областного суда от 15 февраля 2005 г.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации
Маслова А.М., объяснения представителей Курской областной Думы
Чадовой З.Н. и Прокопова В.Н., поддержавших доводы кассационной
жалобы, представителя Ф. и К. - Крыловой Ю.Е., просившей решение
суда оставить без изменения, заключение помощника Генерального
прокурора Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение
отменить в части удовлетворения заявленных требований, Судебная
коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
статьей 7 Закона Курской области от 23 апреля 2002 г. N 23-ЗКО
"О маршрутных пассажирских перевозках автомобильным транспортом в
Курской области" (с изменениями от 21 февраля 2003 г., 12 августа,
28 декабря 2004 г.) установлено:
- размещение маршрутов, не включенных в государственный или
муниципальный заказ, осуществляется на основе открытого конкурса;
- порядок проведения конкурсов по размещению маршрутов, не
включенных в государственный или муниципальный заказ, и критерии
конкурсного отбора перевозчиков устанавливаются органом
исполнительной власти Курской области или органами местного
самоуправления Курской области;
- закрепление маршрутов, не включенных в государственный или
муниципальный заказ, оформляется контрактом на организацию
перевозок пассажиров, заключаемым органом исполнительной власти
Курской области или органами местного самоуправления Курской
области с перевозчиком, определенным по результатам конкурсного
отбора;
- открытие нового маршрута или изменение условий выполнения
перевозок на действующем маршруте, не включенном в государственный
или муниципальный заказ, допускается в случае отсутствия
обоснованных возражений органов государственного контроля,
заинтересованных саморегулируемых организаций перевозчиков или
других заинтересованных некоммерческих объединений перевозчиков.
Возражения могут охватывать следующие случаи:
предложенный новый маршрут или изменение условий выполнения
перевозок на действующем маршруте не соответствует требованиям по
безопасности дорожного движения;
предложенный маршрут или изменение условий выполнения перевозок
на действующем маршруте не соответствует принятому плану развития
улично-дорожной сети;
открытие нового маршрута или изменение условий выполнения
перевозок на действующем маршруте приведет к скоплению
транспортных средств на остановочных пунктах, препятствующему
движению транспортного потока;
открытие нового маршрута или изменение условий выполнения
перевозок на действующем маршруте приведет к превышению
установленных проектной документацией норм размещения транспортных
средств на специально оборудованных стоянках во время технических
перерывов в работе;
открытие нового маршрута или изменение условий выполнения
перевозок на действующем маршруте не соответствует установленным
стандартам транспортного обслуживания или приведет к нарушению
установленных стандартов транспортного обслуживания на других
маршрутах.
Изменение условий выполнения перевозок на действующем маршруте,
согласованное с органом исполнительной власти Курской области или
органами местного самоуправления Курской области, оформляется
дополнительным соглашением к контракту на организацию перевозок
пассажиров.
Индивидуальные предприниматели, имеющие лицензии на
осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом, Ф.
и К. обратились в суд с заявлениями, в окончательной редакции
которых оспаривают ст. 1 и ч. ч. 1 - 3, 5 - 7 ст. 7 Закона Курской
области от 23.04.02 N 23-ЗКО "О маршрутных пассажирских перевозках
автомобильным транспортом в Курской области" в редакции Закона
Курской области от 12.08.04 N 33-ЗКО, утверждая, что указанные
нормы противоречат статье 7 Закона РСФСР "О конкуренции и
ограничении монополистической деятельности на товарных рынках",
статье 6 Федерального закона "Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ" и, вводя дополнительные условия
допуска предпринимателей к перевозке пассажиров, нарушают права
заявителей на осуществление пассажирских межмуниципальных
перевозок на территории Курской области.
Представитель Курской областной Думы Проскурин А.С. требования
заявителей не признал.
Решением Курского областного суда от 15 февраля 2005 г.
постановлено: заявления Ф. и К. удовлетворить частично.
Признать части 1 - 3, 5 - 7 статьи 7 Закона Курской области от
23 апреля 2002 года N 23-ЗКО "О маршрутных пассажирских перевозках
автомобильным транспортом в Курской области" в редакции Закона
Курской области от 12 августа 2004 года N 33-ЗКО недействующими со
дня вступления настоящего решения в законную силу.
В остальной части в удовлетворении заявлений Ф. и К. отказать.
Председатель Курской областной Думы подал кассационную жалобу,
в которой просит решение Курского областного суда в части
удовлетворения заявления Ф. и К. отменить. Принять новое решение,
которым в удовлетворении заявления Ф. и К. о признании части 1 -
3, 5 - 7 статьи 7 Закона Курской области от 23 апреля 2002 года N
23-ЗКО "О маршрутных пассажирских перевозках автомобильным
транспортом в Курской области" в редакции Закона Курской области
от 12 августа 2004 года N 33-ЗКО недействующими отказать.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы,
письменных возражений представителя К., Судебная коллегия по
гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит
решение суда подлежащим отмене в части удовлетворения заявленных
требований.
Согласно ст. 1 Закона Курской области от 23 апреля 2002 года N
23-ЗКО "О маршрутных пассажирских перевозках автомобильным
транспортом в Курской области" целями настоящего Закона являются:
полное удовлетворение потребности населения в маршрутных
пассажирских перевозках автомобильным транспортом;
повышение безопасности дорожного движения при осуществлении
маршрутных пассажирских перевозок автомобильным транспортом,
укрепление транспортной дисциплины среди перевозчиков;
совершенствование работы по государственному регулированию
маршрутных пассажирских перевозок автомобильным транспортом;
установление полномочий органов государственной власти Курской
области и органов местного самоуправления Курской области в сфере
маршрутных пассажирских перевозок автомобильным транспортом.
Вопросы организации транспортного обслуживания населения не
входят в предметы исключительного ведения Российской Федерации.
В силу ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации"
решение вопросов по организации транспортного обслуживания
населения автомобильным транспортом относится к полномочиям
органов государственной власти субъекта Российской Федерации,
осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств
бюджета субъекта Российской Федерации.
Сферой правового регулирования оспариваемого Закона являются
отношения по организации перевозки пассажиров транспортом общего
пользования на территории Курской области и по обеспечению
безопасности дорожного движения, на что указывается в ст. 1
оспариваемого Закона, о признании которой недействующей решением
суда заявителям отказано, и они решение не обжаловали.
Суд в решении сослался на правовые нормы, которые установлены
Федеральным законом от 10.12.95 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного
движения" и Федеральным законом от 08.08.01 N 128-ФЗ "О
лицензировании отдельных видов деятельности" и допускают
ограничения прав собственников и предпринимателей по пользованию
собственностью (транспортными средствами) и осуществлению
предпринимательской деятельности в области пассажирских перевозок
автомобильным транспортом.
Между тем организация мер по безопасности дорожного движения
осуществляется, в том числе посредством выбора перевозчиков,
способных осуществить наиболее качественное и безопасное оказание
услуг по перевозке граждан на регулярных маршрутах.
Статьей 4 названного Федерального закона в систему
законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного
движения включены нормативные правовые акты субъектов Российской
Федерации, которыми осуществляется решение вопросов безопасности
дорожного движения по вопросам, не отнесенным к исключительной
компетенции Российской Федерации (п. 3 и 4 ст. 6 Федерального
закона), устанавливаются мероприятия по организации дорожного
движения (ст. 21 Федерального закона). Пункт 1 ст. 6 Федерального
закона "О безопасности дорожного движения" не относит к
компетенции Российской Федерации вопросы организации деятельности
городского, пригородного и междугороднего транспорта.
Следовательно, эти вопросы отнесены к компетенции субъектов
Российской Федерации. Согласно п. 4 ст. 6 данного Федерального
закона нормы законодательства Российской Федерации и ее субъектов
в области безопасности дорожного движения обязательны для органов
местного самоуправления при организации перевозочного процесса и
обеспечении его безопасности для граждан.
Статья 5 данного Федерального закона приводит перечень мер,
направленных на обеспечение безопасности движения, которые не
могут регулироваться на основе равноправия сторон, а предполагают
отношения на уровне власти - подчинения, характерные для
административных правоотношений. К ним отнесены, в частности,
регулирование деятельности на автомобильном, городском наземном
электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве; координация
деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов
местного самоуправления, общественных объединений, юридических и
физических лиц в целях предупреждения дорожно-транспортных
происшествий и снижения тяжести их последствий; осуществление
деятельности по организации дорожного движения; осуществление
государственного надзора и контроля за выполнением
законодательства Российской Федерации, правил, стандартов,
технических норм и других нормативных документов в области
обеспечения безопасности дорожного движения.
Данные правоотношения возникают также между перевозчиком и
уполномоченными органами государственной власти по вопросам
технического обеспечения безопасности движения, соблюдения
установленных технических, санитарных, кадровых и иных требований
к перевозчикам, которые не охватываются действием гражданского
законодательства.
Таким образом, оспариваемый Закон в указанной части вопреки
утверждению суда не регулирует гражданские правоотношения, носит
административно-правовой характер и в соответствии с п. п. "б" и
"о" ст. 72 Конституции Российской Федерации принят в пределах
ведения субъекта Российской Федерации.
В соответствии со ст. 251 ч. 1 ГПК РФ гражданин, организация,
считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке
нормативным правовым актом органа государственной власти, органа
местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права
и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации,
законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор
в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением
о признании этого акта противоречащим закону полностью или в
части.
Из изложенного следует, что обращение в суд в порядке
нормоконтроля допустимо лишь при условии, что нормативный правовой
акт своей оспариваемой частью нарушает права и свободы,
гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и
другими нормативными правовыми актами.
Суд сослался на Федеральный закон от 06.05.99 N 97-ФЗ "О
конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение
работ, оказание услуг для государственных нужд" и сделал вывод,
что орган власти субъекта РФ, выступая в качестве собственника
соответствующих бюджетных средств и покупателя соответствующих
товаров и услуг, вправе выбрать соответствующего продавца товаров
и услуг, которому он выплатит соответствующую цену за счет
бюджетных средств, в том числе путем конкурсного отбора, однако
при осуществлении коммерческих пассажирских перевозок, не
включенных в государственный (муниципальный) заказ, орган
государственной власти субъекта РФ никаких бюджетных средств
перевозчикам не выплачивает, в связи с чем производить конкурсный
отбор таких перевозчиков не вправе.
Между тем это утверждение не основано на законе
На основании ст. ст. 10, 13 Федерального закона от 10 декабря
1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" федеральные,
региональные и местные программы обеспечения безопасности
дорожного движения финансируются за счет средств соответствующих
бюджетов и внебюджетных источников. Федеральные органы
исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов
Российской Федерации и органы местного самоуправления, юридические
и физические лица, в ведении которых находятся автомобильные
дороги, принимают меры к обустройству этих дорог предусмотренными
объектами сервиса в соответствии с нормами проектирования, планами
строительства и генеральными схемами размещения указанных
объектов, организуют их работу в целях максимального
удовлетворения потребностей участников дорожного движения и
обеспечения их безопасности, представляют информацию участникам
дорожного движения о наличии таких объектов и расположении
ближайших учреждений здравоохранения и связи, а равно информацию о
безопасных условиях движения на соответствующих участках дорог, то
есть органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и
органы местного самоуправления предоставляют победителям конкурса,
с которыми заключены контракты, маршрут для перевозки пассажиров,
соответствующий эксплуатационным качествам. Таким образом,
указанные органы несут бюджетные в интересах перевозчиков.
Нельзя признать установленным и нарушение Закона РСФСР от
22.03.91 N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической
деятельности на товарных рынках". Индивидуальные предприниматели
Ф. и К. не ограничены в возможностях на осуществление пассажирских
перевозок автомобильным транспортом на основании имеющихся
лицензий и не лишены права на участие в конкурсе по размещению
маршрутов, не включенных в государственный или муниципальный
заказ. Таким образом, права и свободы заявителей, гарантированные
Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными
правовыми актами, статьей 7 Закона Курской области от 23 апреля
2002 г. N 23-ЗКО "О маршрутных пассажирских перевозках
автомобильным транспортом в Курской области" не нарушаются.
Учитывая, что имеющие значение для дела обстоятельства судом
установлены правильно, и принимая во внимание, что допущена ошибка
в применении норм материального права, решение суда в указанной
части следует отменить и, не передавая дело на новое рассмотрение,
вынести новое решение, которым в удовлетворении заявления Ф. и К.
о признании части 1 - 3, 5 - 7 статьи 7 Закона Курской области от
23 апреля 2002 года N 23-ЗКО "О маршрутных пассажирских перевозках
автомобильным транспортом в Курской области" в редакции Закона
Курской области от 12 августа 2004 года N 33-ЗКО недействующими -
отказать.
Руководствуясь ст. 361 Гражданского процессуального кодекса
Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам
Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Курского областного суда от 15 февраля 2005 г. в части
удовлетворения заявления Ф. и К. отменить.
Принять новое решение, которым в удовлетворении заявления Ф. и
К. о признании части 1 - 3, 5 - 7 статьи 7 Закона Курской области
от 23 апреля 2002 года N 23-ЗКО "О маршрутных пассажирских
перевозках автомобильным транспортом в Курской области" в редакции
Закона Курской области от 12 августа 2004 года N 33-ЗКО
недействующими отказать.
|
