ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 13 апреля 2005 года
Дело N 8-Г05-1
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации в составе:
председательствующего Лаврентьевой М.Н.,
судей Соловьева В.Н.,
Харланова А.В.
рассмотрела в судебном заседании от 13.04.2005 дело по
заявлениям заместителя Генерального прокурора Российской Федерации
о признании недействующими ст. ст. 3, 5, 6 Закона Ярославской
области N 20-з от 23.04.2001 "О стимулировании экономического
развития Ярославской области" и о признании недействующим
постановления администрации Ярославской области от 01.10.2001 N
135 "О порядке рассмотрения заявлений о предоставлении субсидий
юридическим лицам", по кассационному представлению заместителя
Генерального прокурора Российской Федерации на решение
Ярославского областного суда от 13.01.2005, которым указаное
заявление удовлетворено частично.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации
Соловьева В.Н., заключение прокуроров Генеральной прокуратуры
Российской Федерации Калмыковой Е.А. и Федотовой А.В.,
поддержавшей доводы кассационного представления, объяснения
представителей Государственной Думы Ярославской области Соколова
А.А., губернатора Ярославской области Килинченко О.Ю., Долгова
А.Н., администрации Ярославской области Бурова С.А., Судебная
коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
заместитель генерального прокурора Российской Федерации
обратился в суд с заявлениями о признании недействующими с момента
принятия ст. ст. 3, 5, 6 Закона Ярославской области N 20-з от
23.04.2001 "О стимулировании экономического развития Ярославской
области" и о признании недействующим постановления администрации
Ярославской области от 01.10.2001 N 135 "О порядке рассмотрения
заявлений о предоставлении субвенций юридическим лицам", указав на
то, что эти нормы областного Закона и принятое в его исполнение
постановление предусматривают расходование бюджетных средств
Ярославской области в виде субвенций, предоставляемых юридическим
лицам для развития производства и пополнения оборонных средств,
противоречат ст. ст. 6, 35, 67, 68, 69, 78, 80 Бюджетного кодекса
РФ, ст. 3 Закона РСФСР от 26.06.91 "Об инвестиционной деятельности
в РСФСР", приложению N 6 к Федеральному закону от 15.08.96 "О
бюджетной классификации РФ", ст. ст. 11, 15 Федерального закона от
25.02.99 "Об инвестиционной деятельности в РФ, осуществляемой в
форме капитальных вложений", ст. ст. 3, 8 Налогового кодекса РФ и
ст. 7 Закона РСФСР от 22.03.91 "О конкуренции и ограничении
монополистической деятельности на товарных рынках", поскольку
названные субвенции по целям их предоставления фактически являются
инвестициями, относящимися к капитальным расходам бюджета, и
должны предоставляться в порядке, предусмотренном для бюджетных
инвестиций, а не в том, что устанавливают оспариваемые правовые
акты.
Представители губернатора Ярославской области по доверенностям
Долгова А.Н., Килипченко О.Ю. Бушкова Е.В. и представитель
Государственной Думы Ярославской области по доверенности Соколов
А.А. с заявленными прокурором требованиями не согласились,
сославшись на то, что оспариваемые нормы не противоречат
федеральным законам и приняты в соответствии с положениями
Бюджетного кодекса РФ, указав при этом, что в федеральном
законодательстве не содержится ограничений по целям предоставления
субвенций юридическим лицам.
Решением Ярославского областного суда от 13.01.2005 признана
недействующей со дня вступления решения в законную силу преамбула
постановления администрации Ярославской области от 01.10.2001 N
135 "О порядке рассмотрения заявлений о предоставлении субвенций
юридическим лицам" в части установления цели этого предоставления,
определенной как "осуществления капитальных вложений в основные
фонды".
В удовлетворении остальной части заявленных требований
прокурора отказано.
В кассационном представлении заместителя Генерального прокурора
Российской Федерации ставится вопрос об отмене вынесенного судом
решения в силу неправильного истолкования и применения положений
норм материального права.
Проверив материалы дела, изучив доводы кассационного
представления прокурора, Судебная коллегия по гражданским делам
Верховного Суда Российской Федерации находит решение Ярославского
областного суда подлежащим оставлению без изменения по следующим
основаниям.
Судом правильно учтено, что в силу ч. 5 ст. 76 Конституции
Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты
субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным
законам, принятым в соответствии с частями первой и второй
настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом
и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует
федеральный закон.
Целям финансового регулирования служит Бюджетный кодекс РФ. В
соответствии со ст. 2 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ)
бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из
настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных
законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов
субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской
Федерации на соответствующий год, нормативных правовых актов
представительных органов местного самоуправления о местных
бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов,
законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых
актов представительных органов местного самоуправления,
регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 настоящего
Кодекса.
Согласно пункту 4 ст. 3 БК РФ органы государственной власти
субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые
акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей
компетенции.
Одним из принципов, на которых основана бюджетная система РФ,
является принцип самостоятельности бюджетов (ст. 28 БК РФ),
который означает право органов государственной власти
(законодательных и исполнительных) и органов местного
самоуправления самостоятельно в соответствии с БК РФ определять
форму и направления расходования средств соответствующих бюджетов
(ст. 31 БК РФ).
Судом обоснованно учтено, что в силу ст. 69 БК РФ субвенции
физическим и юридическим лицам определены в качестве одной из форм
расходов бюджета.
В силу ст. 6 БК РФ субвенции - это бюджетные средства,
предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы
Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и
безвозвратной основах на осуществление определенных целевых
расходов. Предоставление субвенций, в том числе на выделение
грантов и оказание материальной поддержки, допускается из бюджетов
субъектов Российской Федерации - в случаях, предусмотренных
федеральными целевыми программами, федеральными законами,
региональными целевыми программами, федеральными законами,
региональными целевыми программами и законами субъектов Российской
Федерации (п. 1 ст. 78 БК РФ). При этом обеспечение реализации
региональных целевых программ и прочих расходов, связанных с
осуществлением полномочий субъектов Российской Федерации,
финансируется исключительно из бюджетов субъектов Российской
Федерации.
Оспариваемыми статьями 3, 5, 6 Закона Ярославской области N 20-
з от 23.04.2001 "О стимулировании экономического развития
Ярославской области" предусмотрены цели, условия и расчет размера
предоставляемой юридическим лицам субвенции за счет собственных
средств бюджета Ярославской области. Постановлением администрации
Ярославской области от 23.06.2004 N 93 утверждена стратегия
социально-экономического развития Ярославской области на 2004 -
2007 гг. "От выживания к благополучию", где в п. 5.4 "Бюджетная
политика" определена необходимость реализации таких бюджетных
инструментов, как субвенция, в том числе предоставляемых за счет
дополнительных доходов бюджета организациям на цели их развития.
С учетом указанных положений, принимая во внимание
постановление Конституционного Суда Российской Федерации от
10.12.97 N 19-П о том, что отнесение Конституцией РФ финансового,
валютного, кредитного регулирования к ведению Российской Федерации
не препятствует органам государственной власти субъекта Российской
Федерации в пределах своих полномочий осуществлять меры по
мобилизации и расходованию собственных финансовых ресурсов, судом
был сделан вывод о правомерности принятия оспариваемых положений
Закона Ярославской области.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ
полагает возможным согласиться в этой связи с выводом суда о том,
что субвенции имеют целевой характер и могут быть переданы
юридическому лицу, а случаи передачи субвенций из собственных
доходов бюджетов субъектов Российской Федерации могут определяться
региональными целевыми программами и законами субъектов Российской
Федерации.
Поскольку действующим бюджетным законодательством не
установлены ограничения в вопросе определения субъектом Российской
Федерации целей направления соответствующих субвенций, то следует
согласиться с выводом суда о несостоятельности довода прокурора о
том, что установленные ст. 3 Закона Ярославской области N 20-з от
23.04.2001 "О стимулировании экономического развития Ярославской
области" цели предоставляемой юридическим лицам субвенции в
качестве оказания финансовой поддержки получателя для развития
производства и пополнения оборотных средств противоречат целям
субвенции. Свидетельствуют также о том, что эта субвенция может
быть отнесена только к текущим расходам бюджета (ст. 69 БК РФ),
тогда как цель субвенции "развитие производства" должна относится
в силу ст. 67 БК РФ к капитальным расходам бюджета в виде
инвестирования.
Между тем, руководствуясь п. 1 ст. 78 Бюджетного кодекса
Российской Федерации, субвенции предоставляются, в том числе на
оказание материальной поддержки их получателей в случаях, которые
самостоятельно определяют субъекты Российской Федерации.
В силу п. 2 ст. 66 БК РФ группировка расходов бюджетов на
текущие и капитальные устанавливается экономической классификацией
расходов бюджетов Российской Федерации.
В силу Приложение N 6 к Федеральному закону "О бюджетной
классификации в РФ" (в ред. Федерального закона от 23.12.2004 N
174-ФЗ) в экономической классификации расходов бюджетов РФ не
предусмотрено деление расходов бюджетов на капитальные и текущие,
а напротив, подстатья N 242 "Безвозмездные и безвозвратные
перечисления организациям, за исключением государственных и
муниципальных организаций" входит в общую группу расходов
бюджетов.
При таких обстоятельствах следует согласиться с выводом суда о
том, что в соответствии со ст. ст. 69, 78, 80 БК РФ субвенции
юридическим лицам и инвестиции в уставные капиталы действующих или
вновь создаваемых юридических лиц являются самостоятельными
формами расходования бюджета, имеющими не связанное между собой
правовое регулирование, содержащее существенные различия по
признакам, порядку предоставления и правовым последствиям.
Правильным по существу данного дела является и вывод суда о
том, что оспариваемые нормы регулируют вопросы предоставления
субвенций, а не инвестиций, поэтому ссылка прокурора на их
противоречие федеральному законодательству, регулирующему
предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, является
несостоятельной.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации с учетом установленных судом обстоятельств
полагает обоснованным вывод о том, что не подлежит удовлетворению
заявленное прокурором требование о признании недействующим
постановления администрации Ярославской области от 01.10.2001 N
135 "О порядке рассмотрения заявлений о предоставлении субвенций
юридическим лицам", поскольку оно не регулирует вопросы
предоставления бюджетных инвестиций и не противоречит тем самым
бюджетному федеральному законодательству.
В соответствии с ч. 4 п. 2 ст. 4 Закона Ярославской области N
20-з от 23.04.2001 "О стимулировании экономического развития
Ярославской области" порядок рассмотрения заявления, необходимая
документация, форма соглашения о предоставлении субвенции
определяются администрацией Ярославской области. Оспариваемое
постановление не устанавливает случаи предоставления бюджетных
субвенций, в силу чего его принятие органом исполнительной власти
субъекта РФ не находится в противоречии с пунктом 1 ст. 78 БК РФ.
Вместе с тем преамбула постановления администрации Ярославской
области от 01.10.2001 в части установления цели предоставления
субвенций юридическим лицам, определенной как "в целях
осуществления капитальных вложений в основные фонды", судом
обоснованно признана недействующей, поскольку Законом Ярославской
области N 20-з от 23.04.2001 "О стимулировании экономического
развития Ярославской области" администрации Ярославской области не
предоставлялись полномочия по определению иных целей
предоставления субвенций, чем тех, что указаны в Законе
Ярославской области.
Об этом же свидетельствует и ст. 78 БК РФ.
Суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не
противоречит федеральному закону или другому нормативному
правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает
решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть
противоречит федеральному закону или другому нормативному
правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает
нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со
дня его принятия или иного указанного судом времени (ст. 253 ГПК
РФ).
При определении момента, с какого оспариваемый пункт должен
быть признан недействительным, судом была принята во внимание
правовая позиция, высказанная в постановлении от 27.01.2004 N 1-П
Конституционного Суда РФ, и в связи с чем оспариваемый нормативный
правовой акт признан недействующим в части со дня вступления
решения суда в законную силу.
При таких обстоятельствах постановленное по делу Ярославским
областным судом решение следует признать законным и обоснованным.
Относительно доводов кассационного представления следует
отметить, что они противоречат обстоятельствам дела и сделанным
судом выводам по следующим основаниям.
Утверждение о том, что Государственная Дума Ярославской области
как и губернатор области, вышли за пределы своей компетенции при
принятии оспариваемых нормативно-правовых актов, противоречит
Уставу Ярославской области, ст. 5 Федерального закона от 06.10.99
N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации", а также ряду положений Бюджетного
кодекса РФ.
Более того, в судебном заседании прокурор Калмыкова Е.А. (л.д.
212 - 213) с такой постановкой вопроса была не согласна.
Не могут быть приняты во внимание и высказанные в представлении
прокурора суждения, основанные на предположениях о том, что
оспариваемым механизмом предоставления субвенций фактически
устанавливается "возмездность налогового платежа", либо о его
"дискриминационном" содержании для отдельных хозяйствующих
субъектов.
Несостоятельной является и ссылка на положения
законодательства, действовавшего до введения в действие Бюджетного
кодекса Российской Федерации.
В кассационном представлении по существу высказаны доводы,
свидетельствующие о смешении понятий субвенции (признаки которой
закреплены в ст. ст. 6, 69, 78 Бюджетного кодекса РФ), с понятием
бюджетных инвестиций (ст. ст. 6, 68, 79, 80 БК РФ).
В силу этого сделаны ошибочные выводы об их правовой природе и
правовых механизмах регулирования.
При таких обстоятельствах вынесенное по данному делу решение
Ярославского областного суда является законным и обоснованным, в
связи с чем подлежит оставлению без изменения, а кассационное
представление прокурора - без удовлетворения.
Руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским
делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Ярославского областного суда от 13.01.2005 оставить без
изменения, кассационное представление заместителя Генерального
прокурора Российской Федерации - без удовлетворения.
|
