ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 2 марта 2005 года
Дело N 86-Г05-1
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации в составе:
председательствующего Пирожкова В.Н.,
судей Емышевой В.А.,
Макарова Г.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению
заместителя прокурора Владимирской области о признании
недействующими со дня принятия и не подлежащими применению пункта
4 статьи 4 Закона Владимирской области "О разграничении полномочий
по осуществлению расходов между областным бюджетом и бюджетами
муниципальных образований Владимирской области на 2004 год" от 4
августа 2003 года N 76-ОЗ (в редакции от 24.12.2003), статьи 35
Закона Владимирской области "Об областном бюджете на 2004 год" от
29 декабря 2003 года N 136-ОЗ (в редакции от 03.11.2004) и
приложений к нему N 1, 8, 10, 11, 12, 13 по кассационному
представлению прокурора Владимирской области на решение
Владимирского областного суда от 1 декабря 2004 г., которым
заявление оставлено без удовлетворения.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации
Емышевой В.А., объяснения представителя Законодательного собрания
Владимирской области Поляковой И.С., представителя администрации
Владимирской области Мочалова К.Н., возражавших против
удовлетворения кассационного представления, заключение помощника
Генерального прокурора Российской Федерации Селяниной Н.Я.,
полагавшей оставить решение суда без изменения, Судебная коллегия
по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
прокурор Владимирской области обратился в суд с заявлением о
признании пункта 4 статьи 4 Закона Владимирской области "О
разграничении полномочий по осуществлению расходов между областным
бюджетом и бюджетами муниципальных образований Владимирской
области на 2004 год", статьи 35 Закона Владимирской области "Об
областном бюджете на 2004 год" и приложений к нему N 1, 8, 10, 11,
12, 13 недействующими со дня принятия и не подлежащими применению.
Свое заявление мотивирует тем, что в перечень муниципальных
образований включены не все внутрирайонные муниципальные
образования, что нарушает принцип равенства муниципальных
образований и ставит их в финансовую зависимость от органов
местного самоуправления муниципальных образований (районов), в
состав которых они входят.
Представители Законодательного Собрания и администрации
Владимирской области Полякова И.С., Барышева М.В., Петрова А.Н.
возражали против удовлетворения заявления, считая его
необоснованным.
Решением Владимирского областного суда от 1 декабря 2004 г. в
удовлетворении заявления отказано.
Прокурор, участвующий в деле, подал кассационное представление,
в котором просит решение отменить и принять новое, которым
удовлетворить заявление прокурора. Полагает, что суд неправильно
применил материальный закон, дал ошибочную оценку доводам
заявления.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного
представления, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного
Суда Российской Федерации не находит оснований к отмене решения
суда первой инстанции.
Законом Владимирской области N 38-ОЗ "О муниципальных
образованиях Владимирской области" от 3 июня 2003 г.
территориальная организация местного самоуправления во
Владимирской области включает: район как муниципальное
образование, на территории которого находятся города районного
значения, поселки как муниципальные образования, входящие в состав
района (статья 2.3).
Особенностями территориальной организации местного
самоуправления предопределяется необходимость установления
правовых начал финансовых взаимоотношений муниципальных
образований, имеющих различные территориальные основы своего
создания, в частности, в случае нахождения поселков как
муниципальных образований в границах других муниципальных
образований - районов.
Постановлением Законодательного собрания Владимирской области
от 23.07.2003 N 407 принят Закон Владимирской области "О
разграничении полномочий по осуществлению расходов между областным
бюджетом и бюджетами муниципальных образований Владимирской
области на 2004 год" от 4 августа 2003 года N 76-ОЗ, который
опубликован в издании "Владимирские ведомости", N 185, 27.08.2003.
Статья 4 указанного Закона регулирует распределение полномочий
по обеспечению финансовыми средствами и финансированию бюджетных
обязательств.
Пунктом 4 ст. 4 указанного Закона (в редакции от 24.12.2003)
установлено, что субвенции или субсидии на исполнение бюджетных
обязательств, возникающих в результате принятия законов и иных
нормативных правовых актов, предусмотренных абзацами 3 и 4 пункта
1 статьи 2 настоящего Закона, предоставляются в соответствии с
Законом Владимирской области "Об областном бюджете на 2004 год"
органам местного самоуправления муниципальных образований: округ
Александров, город Владимир, округ Вязники, город Гусь-
Хрустальный, город Ковров, округ Кольчугино, округ Муром, город
Собинка, город Суздаль, Гороховецкий район, Гусь-Хрустальный
район, Камешковский район, Киржачский район, Ковровский район,
Меленковский район, Петушинский район, Селивановский район,
Собинский район, Судогодский район, Суздальский район, Юрьев-
Польский район.
При этом бюджетные обязательства исполняются или за счет
собственных доходов и источников покрытия дефицита областного
бюджета путем предоставления местным бюджетам субвенций или
субсидий из областного бюджета, указанные в абзаце 3 пункта 1 ст.
2, или за счет субвенций или субсидий из федерального бюджета
(абз. 4 п. 1 ст. 2).
24 декабря 2003 года постановлением N 762 Законодательного
собрания Владимирской области принят Закон Владимирской области
"Об областном бюджете на 2004 год" от 29 декабря 2003 года N 136-
ОЗ.
Статьей 35 Закона Владимирской области "Об областном бюджете на
2004 год" (в редакции от 03.11.2004) органы местного
самоуправления муниципальных образований, на территориях которых
находятся другие муниципальные образования, наделены в 2004 году
полномочиями по распределению между бюджетами муниципальных
образований, находящихся в границах их территорий, финансовой
помощи из областного бюджета, передаваемой в порядке бюджетного
регулирования (часть первая); при этом реализацию указанных
полномочий предписано осуществлять на принципах единого подхода ко
всем муниципальным образованиям, расположенным на соответствующих
территориях, исходя из численности конечных потребителей бюджетных
услуг, наличия бюджетных учреждений и иных организаций,
оказывающих бюджетные услуги.
В приложении N 8 к Закону "Об областном бюджете на 2004 год"
указано, что субвенции и субсидии из областного фонда компенсаций
предоставляются органам местного самоуправления муниципальных
образований, определенным пунктом 4 статьи 4 Закона Владимирской
области "О разграничении полномочий по осуществлению расходов
между областным бюджетом и бюджетами муниципальных образований
Владимирской области на 2004 год".
В приложениях N 1, 10, 11, 12, 13 к указанному Закону области
приведены нормативы отчислений от федеральных, региональных
налогов и сборов, расчеты распределения дотаций на выравнивание
уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных
образований, распределение субвенций и субсидий из областного
фонда компенсаций, распределения дотаций по бюджетам муниципальных
образований, распределения субвенций и субсидий по бюджетам
муниципальных образований из областного бюджета на финансирование
отдельных целевых расходов для муниципальных образований.
Отказывая в удовлетворении заявления, суд исходил из того, что
органы государственной власти субъектов Российской Федерации в
соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации и п.
6 ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации" вправе наделять
органы местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями с передачей необходимых для их осуществления
финансовых средств.
Согласно п. 3 ст. 6 ФЗ N 154-ФЗ "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации"", пп. 4 п. 1 ст.
4, п. 7 ст. 7 ФЗ от 25 сентября 1997 года ФЗ N 126-ФЗ "О
финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации"
в случае нахождения в границах территории муниципального
образования (за исключением города) других муниципальных
образований предметы ведения муниципальных образований, объекты
муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов
разграничиваются законом субъекта Российской Федерации, органы
государственной власти субъектов Российской Федерации распределяют
средства, выделяемые для финансирования федеральных целевых
программ и региональных программ и иных мероприятий, между
муниципальными образованиями, осуществляют контроль за эффективным
и целевым использованием этих средств.
В соответствии со статей 8 Бюджетного кодекса Российской
Федерации исключительно к ведению субъектов Российской Федерации
относится определение порядка и условий предоставления финансовой
помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта Российской Федерации
местным бюджетам. Порядок предоставления и расчет финансовой
помощи на выравнивание уровня социально-экономического развития
определяются законом субъекта Российской Федерации либо законом
субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый
год (пункт 3 ст. 139 Бюджетного кодекса РФ).
На основании указанных выше положений Федерального закона суд
пришел к правильному выводу о том, что оспариваемые Законы приняты
Законодательным собранием Владимирской области в пределах его
компетенции.
Доводы прокурора о том, что оспариваемые положения противоречат
федеральному законодательству, поскольку ущемляют права некоторых
внутрирайонных муниципальных образований, не включенных в перечень
муниципальных образований, получивших финансовую помощь из
областного бюджета, ставят их в финансовую зависимость от органов
местного самоуправления муниципальных образований (районов), в
состав которых они входят правильно отвергнуты судом как
необоснованные по следующим основаниям.
Как указано в ст. 35 Закона "Об областном бюджете на 2004 г.",
распределение между бюджетами муниципальных образований,
находящихся в границах их территорий, финансовой помощи из
областного бюджета должно осуществляться на принципах единого
подхода ко всем муниципальным образованиям. Статьей 30 указанного
Закона утверждены основные принципы взаимоотношений областного
бюджета и бюджетов муниципальных образований в 2004 году и
методика расчетов распределения средств финансовой помощи бюджетам
муниципальных образований из областного бюджета на 2004 год
(приложения N 8, 9).
Таким образом, наделение органов местного самоуправления
муниципальных образований, в границах территории которых находятся
другие муниципальные образования, полномочиями по распределению
между местными бюджетами муниципальных образований средств
финансовой помощи, переданных из областного бюджета в порядке
бюджетного регулирования на основе единых принципов и условий,
определяемых в законе Владимирской области об областном бюджете на
очередной финансовый год с целью выравнивания уровня минимальной
бюджетной обеспеченности, имеет конституционно значимую цель и
обусловлена применением единых подходов, которые не могут
изменяться органами местного самоуправления муниципальных
образований - районов.
Как правильно отметил суд, муниципальные образования,
получающие финансовую помощь из бюджета субъекта Российской
Федерации, имеют возможность проконтролировать методику расчета
финансовой помощи и согласовать с субъектом Российской Федерации
вопросы оказания финансовой помощи до принятия ежегодного закона
субъекта Российской Федерации о региональном бюджете на очередной
финансовый год.
Кроме того, местному самоуправлению в лице муниципальных
образований, находящихся в границах других муниципальных
образований, гарантируется право на судебную защиту (статья 133
Конституции Российской Федерации) в связи с распределением между
ними регулирующих налогов и сборов, средств финансовой помощи в
порядке бюджетного регулирования в субъектах Российской Федерации.
Судом 1 инстанции также установлено, что субвенции и субсидии
выделяются из фонда компенсаций на реализацию федеральных законов
и законов Владимирской области, носят целевой характер и не могут
быть использованы на другие цели. Согласно Постановлению
Правительства Российской Федерации от 14.07.2001 N 536 "О порядке
предоставления и расходования в 2001 году средств Фонда
компенсаций на реализацию Федеральных законов "О социальной защите
инвалидов в Российской Федерации" и "О государственных пособиях
гражданам, имеющим детей", действие которых продлено на 2004 год,
расходование предоставленных субсидий и субвенций на выполнение
данных Законов производится органами социальной защиты населения
муниципальных образований, их учреждениями и организациями.
В связи с чем пунктом 4 статьи 4 областного Закона "О
разграничении полномочий по осуществлению расходов между областным
бюджетом и бюджетами муниципальных образований Владимирской
области на 2004 год" средства выделены тем муниципальным
образованиям, на территории которых созданы органы социальной
защиты населения, которые реально могут обеспечить финансирование
социальных льгот и пособий за счет средств, переданных из Фонда
компенсаций.
Учитывая указанные обстоятельства, суд пришел к правильному
выводу о том, что передача органами государственной власти
Владимирской области органам местного самоуправления муниципальных
образований, в границах территорий которых находятся другие
муниципальные образования, полномочий по распределению между
местными бюджетами муниципальных образований, находящихся в
границах их территорий, средств финансовой помощи не противоречит
федеральному законодательству.
Правильным является вывод суда о том, что не нарушает
федеральное законодательство отсутствие в приложении N 1 к Закону
Владимирской области "Об областном бюджете на 2004 год",
устанавливающем нормативы отчислений от федеральных, региональных
налогов и сборов и специальных налоговых режимов в областной
бюджет и бюджеты муниципальных образований Владимирской области
пяти муниципальных образований, находящихся в границах территории
муниципального образования Гусь-Хрустальный район, поскольку в
указанных муниципальных образованиях на 2004 год не сформированы
местные бюджеты, что не позволило Законодательному собранию
разграничить источники их доходов.
Доводы прокурора в кассационном представлении о том, что
наделение одного муниципального образования правом распределения
средств финансовой помощи устанавливает отношения соподчиненности,
чем нарушается принцип равенства муниципальных образований,
являются необоснованными.
Статья 129 БК РФ провозглашает принцип равенства местных
бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъекта РФ. Принцип
равенства в данном случае означает, что нормативы отчислений от
регулирующих доходов в местные бюджеты определяются на основе
единой методики и согласовываются с органами местного
самоуправления муниципальных образований до принятия закона об
областном бюджете на очередной финансовый год.
Применение единой для всех муниципальных образований
методологии, учитывающей их индивидуальные особенности,
выравнивания доходов муниципальных образований, компенсации
местным бюджетам в случае уменьшения доходов или увеличения
расходов, возникающих вследствие решений, принимаемых органами
государственной власти, гарантирует принцип равенства местных
бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъекта РФ.
Суд правильно определил юридически значимые обстоятельства и
пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемые правовые
нормы не противоречат федеральному законодательству и не нарушают
финансовую самостоятельность муниципальных образований,
находящихся в границах других муниципальных образований. При
рассмотрении дела судом не допущено нарушения или неправильного
применения норм материального права или норм процессуального
права, выводы суда соответствуют обстоятельствам дела, а поэтому
оснований к отмене решения суда в кассационной инстанции не
имеется.
Руководствуясь ст. 361 Гражданского процессуального кодекса
Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам
Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Владимирского областного суда от 1 декабря 2004 г.
оставить без изменения, а кассационное представление прокурора
Владимирской области - без удовлетворения.
|
