ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 2 марта 2005 года
Дело N 47-Г05-1
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации в составе:
председательствующего Пирожкова В.Н.,
судей Харланова А.В.,
Меркулова В.П.
рассмотрела в судебном заседании 2 марта 2005 г. гражданское
дело по кассационному представлению участвующего в деле прокурора
прокуратуры Оренбургской области на решение Оренбургского
областного суда от 17 ноября 2004 г., которым заместителю
прокурора Оренбургской области отказано в удовлетворении заявления
о признании противоречащим федеральному законодательству,
недействующим и не подлежащим применению Закона Оренбургской
области от 27 ноября 2003 г. N 613/70-Ш-ОЗ "О налоге на имущество
организаций".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации
Харланова А.В., объяснения представителя администрации
(губернатора) Оренбургской области Полуянова А.Я., заключение
прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой
Э.С., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная
коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
заместитель прокурора Оренбургской области обратился в суд с
вышеуказанным заявлением, полагая, что Закон Оренбургской области
от 27 ноября 2003 года N 613/70-Ш-ОЗ "О налоге на имущество
организаций" противоречит федеральному законодательству и подлежит
признанию недействующим и не подлежащим применению со дня его
принятия.
В обоснование своих доводов прокурор указал, что
законотворческий процесс в целом состоит из нескольких
обязательных самостоятельных стадий, в ходе которых реализуется
конституционный принцип разделения властей; органы законодательной
(представительной) и исполнительной власти принимают нормативные
правовые акты, в том числе в виде законов. Порядок принятия и
обнародования нормативных правовых актов Оренбургской области
установлен Уставом Оренбургской области и Законом области от
14.03.2002 N 455/380-П-ОЗ "О правовых актах органов
государственной власти Оренбургской области", согласно которым
законы Оренбургской области принимаются Законодательным Собранием
области, а затем подписываются главой администрации области.
Соглашаясь с тем, что Оренбургская область, как субъект Российской
Федерации, вправе принимать нормативные правовые акты,
регулирующие отношения в сфере налогов и сборов, в том числе и
оспариваемый Закон области "О налоге на имущество организаций",
прокурор считает этот Закон противоречащим федеральному
законодательству и не подлежащим применению ввиду нарушения
порядка его подписания. При этом прокурор указал, что оспариваемый
Закон области был подписан заместителем главы администрации
Оренбургской области Карповым Ю.Н. в соответствии с постановлением
главы администрации области о временном возложении обязанностей на
период нахождения в отпуске. Прокурор считает, что возложение
главой администрации области на период отпуска своих полномочий
без их ограничения на своего заместителя противоречит нормам
Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ с последующими
изменениями и дополнениями "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации", поскольку,
по его мнению, согласно ст. 19 данного Федерального закона
единственным основанием возложения обязанностей полномочий высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации на другое лицо
является досрочное прекращение его полномочий в предусмотренных
законом случаях, к каковым нахождение в отпуске главы
администрации области не отнесено. Кроме того, прокурор полагает,
что передача полномочий высшего должностного лица по обнародованию
путем подписания законов области другим лицам Федеральным законом
не предусмотрена, а имеющая место такая передача этих полномочий
лицам, не избранным населением области, нарушает установленный п.
2 ст. 3 Конституции РФ и п. 2 ст. 1 указанного Федерального закона
принцип непосредственного участия народа в принятии законов
субъектов Российской Федерации.
Решением Оренбургского областного суда от 17 ноября 2004 г. в
удовлетворении заявления отказано.
В кассационном представлении прокурора, участвовавшего в деле,
поставлен вопрос об отмене решения суда в связи с нарушением норм
материального права.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного
представления прокурора, Судебная коллегия оснований для отмены
решения суда не находит.
Как видно из материалов дела и установлено судом, 27 ноября
2003 г. принят Закон Оренбургской области N 613/70-Ш-ОЗ "О налоге
на имущество организаций", который опубликован 29 ноября 2003 г. в
издании "Южный Урал", N 233. Данный Закон области подписан
исполняющим обязанности главы администрации Оренбургской области
Ю.Н. Карповым в соответствии с распоряжением главы администрации
Оренбургской области от 31.10.2003 N 542-р "О возложении
обязанностей". Согласно данному Распоряжению обязанности главы
администрации (губернатора) области возложены временно на период
его отпуска с 1 ноября по 14 декабря 2003 года на заместителя
главы администрации области Карпова Юрия Николаевича. Нахождение
главы администрации области в указанный период в ежегодном
оплачиваемом отпуске подтверждается распоряжением от 30.10.2003 N
537-р "О предоставлении отпуска Чернышеву А.А.".
Согласно Распоряжению главы администрации Оренбургской области
от 31.10.2003 N 541-р первому заместителю главы администрации
области Плохотнюку Б.В. был предоставлен отпуск без сохранения
заработной платы с 1 ноября по 8 декабря 2003 года на основании
пункта 1 статьи 49 Федерального закона "О выборах депутатов
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".
В силу статьи 42 Устава (Основного закона) Оренбургской области
в Оренбургской области устанавливается система органов
исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом
государственной власти Оренбургской области - администрацией
Оренбургской области. Администрацию области возглавляет высшее
должностное лицо Оренбургской области - глава администрации
(губернатор) Оренбургской области.
В соответствии с абзацем 1 пункта 9 статьи 19 Федерального
закона от 6 октября 1999 N 184-ФЗ (с последующими изменениями) "Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации" (далее - Федеральный закон) во всех случаях, когда
высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации
(руководитель высшего исполнительного органа государственной
власти субъекта Российской Федерации) не может исполнять свои
обязанности, их временно исполняет должностное лицо, установленное
конституцией (уставом) или законом субъекта Российской Федерации.
Согласно пунктам 1, 2 статьи 8 данного Федерального закона,
пункту 3 статьи 49 Устава Оренбургской области, статьи 40 Закона
области от 14 марта 2002 г. N 455/380-П-ОЗ "О правовых актах
органов государственной власти Оренбургской области" подписание
(обнародование) законов Оренбургской области является полномочием
главы администрации области. Частью 7 ст. 18 этого Федерального
закона определены полномочия, отнесенные к компетенции высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации, при этом в
соответствии с п. "е" данной нормы установлена возможность
осуществления высшим должностным лицом иных полномочий в
соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными
законами, конституцией (уставом) и законами субъектов Российской
Федерации.
Порядок возложения на другое лицо исполнения обязанностей главы
администрации области предусмотрен статьей 51 Устава области,
пункт 1 которой предусматривает в случаях, когда глава
администрации (губернатор) области не может исполнять свои
должностные обязанности, в том числе в случае наступления
обстоятельств, предусмотренных подпунктами "а", "в", "д", "е",
"ж", "з", "и" пункта 6 статьи 45 настоящего Устава, их временно
исполняет первый заместитель главы администрации (губернатора)
области. В случаях, когда исполнение обязанностей первым
заместителем главы администрации (губернатора) области невозможно,
глава администрации (губернатор) области возлагает исполнение
обязанностей главы администрации (губернатора) области на одного
из своих заместителей.
Как указано выше, первый заместитель главы администрации
области Плохотнюк Б.В. в рассматриваемый период подписания
оспариваемого Закона области находился в отпуске в связи с
регистрацией в качестве кандидата в депутаты Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации, то есть он не мог
исполнять обязанности главы администрации области в период
нахождения последнего в ежегодном отпуске. Поэтому в соответствии
со ст. 51 Устава области исполнение обязанностей главы
администрации области было возложено на одного из заместителей
главы администрации области.
Проанализировав названные положения федерального и областного
законодательства, суд пришел к правильному выводу о том, что
временное возложение обязанностей главы администрации области на
заместителя главы администрации области Карпова Ю.Н. (распоряжение
от 31.10.2003 N 542-р) было произведено в соответствии с Уставом
Оренбургской области, который, в свою очередь, в этой части
(статья 51) был принят в соответствии с абзацем 1 пункта 9 статьи
19 указанного выше Федерального закона.
Пункт 2 статьи 51 Устава области содержит перечень полномочий
главы администрации области, исполнение которых первым
заместителем и заместителями главы администрации области
недопустимо без специального поручения на то главы администрации
области. Подписание нового закона области, что имеет место по
рассматриваемому делу, в данный перечень не входит. Поэтому
заместитель главы администрации области Карпов Ю.Н., как
обоснованно указал суд, был вправе подписать оспариваемый
областной закон в силу возложения на него обязанностей главы
администрации области.
Суд правильно исходил из того, что нахождение главы
администрации области в ежегодном отпуске является
обстоятельством, когда он не может исполнять свои обязанности в
значении, изложенном в абзаце 1 пункта 9 статьи 19 Федерального
закона, поскольку этот Закон не содержит иного толкования этому
обстоятельству. Кроме того, согласно статьям 106, 107 Трудового
кодекса РФ отпуск является видом времени отдыха. Временем отдыха
является время, в течение которого работник свободен от исполнения
трудовых обязанностей и которое он может использовать по своему
усмотрению. По данному делу глава администрации области не мог в
рассматриваемый период исполнять свои обязанности также и в
соответствии со статьей 40 Федерального закона "Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации", поскольку действующий глава
администрации Оренбургской области Чернышев А.А. был
зарегистрирован 31 октября 2003 г. кандидатом на должность главы
администрации области на новый срок. Выборы главы администрации
области были назначены и состоялись 7 декабря 2003 года. Данная
норма Закона предписывала обязательное освобождение главы
администрации области Чернышева А.А. от выполнения должностных и
служебных обязанностей на время его участия в выборах.
Суд правильно не согласился с доводами прокурора о том, что
пункты 9 и 10 статьи 19 указанного Федерального закона находятся в
прямой связи с пунктом 1 данной статьи, из чего следует, по мнению
прокурора, что единственным основанием исполнения обязанностей
высшего должностного лица субъекта Российской Федерации является
досрочное прекращение его полномочий в случаях, установленных
законом, и что к таким случаям нахождение в отпуске главы
администрации области не отнесено.
При этом суд обоснованно исходил из того, что в самом
Федеральном законе не указано о нахождении в прямой связи пунктов
9, 10 и пункта 1 статьи 19, это не вытекает и из содержания данных
норм Закона. Если пункт 1 статьи 19 Закона устанавливает только
случаи, когда полномочия высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации прекращаются досрочно, то пункт 9 регулирует
порядок передачи его полномочий как в случае прекращения его
полномочий (абзац 2), так и во всех случаях, когда высшее
должностное лицо субъекта Российской Федерации не может исполнять
свои обязанности (абзац 1). Из содержания ст. 51 Устава области
следует, что она была принята в соответствии с абзацем 1 пункта 9
статьи 19 Федерального закона. Порядок же исполнения полномочий
главы администрации области в случае досрочного прекращения его
полномочий установлен пунктом 8.1 статьи 45 Устава области. Если
исходить из суждения прокурора о том, что статья 19 Федерального
закона регулирует порядок возложения обязанностей высшего
должностного лица только в случае досрочного прекращения его
полномочий, то тогда, как правильно указал суд, у законодателя не
было бы необходимости излагать пункт 9 статьи 19 Федерального
закона в двух абзацах указанного содержания. Поэтому правильно
признана необоснованной и ссылка прокурора на то, что данным
Федеральным законом не предусмотрена передача высшим должностным
лицом субъекта Российской Федерации своих полномочий по
обнародованию законов другим лицам, не избранным населением
области.
В обоснование своих требований прокурор ссылался также на
определение Верховного Суда РФ от 30.08.2002 по делу N 58-Г02-25.
Однако данное определение Верховного Суда РФ, как правильно указал
суд, не может быть положено в основу решения по рассматриваемому
делу, так как обстоятельства этого дела иные.
Проанализировав установленные обстоятельства и совокупность
указанных выше положений норм федеральных и областных нормативных
правовых актов, суд правильно указал, что временное возложение
обязанностей главы администрации области на период нахождения его
в отпуске за заместителя главы администрации области Карпова Ю.Н.,
подписание последним в связи с этим оспариваемого Закона области
"О налоге на имущество организаций" не противоречит федеральному
законодательству; оспариваемый Закон области принят в пределах
полномочий субъекта Российской Федерации.
Вывод суда мотивирован, соответствует требованиям закона и
оснований считать его неправильным у Судебной коллегии не имеется.
Доводы кассационного представления сводятся к неправильному
толкованию судом норм материального права, с чем нельзя
согласиться по изложенным в решении суда и настоящем определении
основаниям.
Руководствуясь ст. ст. 361, 362, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия
определила:
решение Оренбургского областного суда от 17 ноября 2004 г.
оставить без изменения, а кассационное представление прокурора -
без удовлетворения.
|
