ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 9 февраля 2005 года
Дело N 7-Г04-19
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В.,
судей Соловьева В.Н.,
Харланова А.В.
рассмотрела в судебном заседании от 9 февраля 2005 г. дело по
заявлению Волжского межрегионального природоохранного прокурора о
признании недействующими и не порождающими правовых последствий с
момента принятия пунктов 1, 2, 3 постановления администрации
Ивановской области от 27 мая 2003 года N 42-па "О предоставлении в
пользование на территории Ивановской области рыбопромысловых
участков для осуществления пользования объектами животного мира,
отнесенными к объектам промышленного лова рыбы" и Приложения 1, 2,
3 к нему, по кассационной жалобе главы администрации Ивановской
области на решение Ивановского областного суда от 5 октября 2004
г., которым требования прокурора были удовлетворены.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации
Соловьева В.Н., объяснения представителей главы администрации
области Агапова А.В. и Лапшина А.Н., прокурора Ивановской
межрайонной природоохранной прокуратуры Нестеренко Р.Н.,
полагавшего решение суда обоснованным, Судебная коллегия по
гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
администрацией Ивановской области принято постановление
27.05.2003 за N 42-па "О предоставлении в пользование на
территории Ивановской области рыбопромысловых участков для
осуществления пользования объектами животного мира, отнесенными к
объектам промышленного лова рыбы".
Пунктом 1 постановления утверждено "Положение о предоставлении
в пользование на территории Ивановской области рыбопромысловых
участков для осуществления пользования объектами животного мира,
отнесенными к объектам промышленного лова рыбы" (Приложение 1).
Пунктом 2 постановления утверждено "Положение о проведении
конкурса на предоставление в пользование на территории Ивановской
области рыбопромысловых участков для осуществления пользования
объектами животного мира, отнесенными к объектам промышленного
лова рыбы" (Приложение 2).
Пунктом 3 постановления утверждено "Положение о конкурсной
комиссии по рассмотрению вопросов, связанных с предоставлением в
пользование на территории Ивановской области рыбопромысловых
участков для осуществления пользования объектами животного мира,
отнесенными к объектам промышленного лова рыбы" (Приложение 3).
Волжский межрегиональный природоохранный прокурор обратился в
суд с заявлением о признании основных положений указанного
постановления: пунктов 1, 2, 3 и Приложения 1, 2, 3 к нему
недействующими и не порождающими правовых последствий с момента
его принятия.
Мотивировав заявление тем, что в нарушение ст. 12 ФЗ "Об
экологической экспертизе" от 23.11.1995 N 174-ФЗ (в редакции ФЗ от
05.04.1998 N 65-ФЗ) проект оспариваемого постановления не прошел
экологической экспертизы, которая в данном случае обязательна,
поскольку из анализа основных положений постановления следует, что
в ходе его реализации будет оказываться отрицательное влияние на
окружающую среду, и в частности - животный мир.
Кроме того, по утверждению прокурора "Положение о
предоставлении в пользование на территории Ивановской области
рыбопромысловых участков для осуществления пользования объектами
животного мира, отнесенными к объектам промышленного лова рыбы"
(Приложение 1), "Положение о проведении конкурса..." (Приложение
2) и "Положение о конкурсной комиссии..." (Приложение 3),
противоречат федеральному законодательству, так как, определяя
порядок предоставления в пользование на территории области
рыбопромысловых участков для осуществления промышленного лова
рыбы, администрация превысила свои полномочия, поскольку участие
органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в
предоставлении в пользование на их территории рыбопромысловых
участков для осуществления промышленного лова рыбы на реке Волга и
других водных объектов, находящихся в федеральной собственности,
федеральным законодательством не предусмотрено.
Представитель Ивановской областной администрации в судебном
заседании возражал против заявленных требований, указывая на то,
что постановление принято в соответствии со ст. ст. 4, 6, 12, 33,
34, 37 ФЗ "О животном мире", а также в соответствии с п. п. "в",
"д" ст. 72 Конституции РФ, ч. 1 ст. 2 Водного кодекса РФ. Проект
данного постановления не проходил экологической экспертизы, так
как она в данном случае не требуется.
Представитель Комитета Ивановской области по охране окружающей
среды и природных ресурсов поддержал позицию администрации
Ивановской области, указав, что в соответствии со ст. 20 ФЗ "О
животном мире" и ст. 12 Закона "Об экологической экспертизе"
обязательность проведения экспертизы в отношении проектов
нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации
предусмотрена лишь в случаях, когда их реализация способна оказать
воздействие на окружающую природную среду. Порядок предоставления
в пользование рыбопромысловых участков, утвержденный положениями
постановления администрации Ивановской области от 27.05.2003 N 42-
па, не может привести к негативному воздействию на окружающую
природную среду и повлиять на объекты животного мира, так как
является лишь одним из этапов получения лицензии на промышленное
рыболовство и его реализация сама по себе не приводит к изъятию
объектов водных биоресурсов.
Представитель Главного управления природных ресурсов и охраны
окружающей среды МНР России по Ивановской области пояснила суду,
что постановление администрации Ивановской области от 27.05.2003 N
42-па не проходило государственную экологическую экспертизу, но
анализ текста постановления показал, что утверждение Положения о
предоставлении в пользование рыбопромысловых участков, о
проведении конкурсов по их представлению и о конкурсных комиссиях
не смогут привести к негативному воздействию на окружающую
природную среду.
Представитель ФГУ "Верхневолжрыбвод" пояснил, что прохождение
проекта данного постановления через экологическую экспертизу не
обязательно, однако полагает, что постановление нельзя признать
законным, так как Положение 1 в части заключения договоров на
предоставление рыбопромысловых участков с органами исполнительной
власти субъектов Российской Федерации, а также положений о
долгосрочных лицензиях на пользование животным миром противоречат
действующему законодательству.
Решением Ивановского областного суда от 5 октября 2004 г.
заявленное прокурором требование удовлетворено.
В кассационной жалобе главы администрации Ивановской области
ставится вопрос об отмене указанного решения суда как вынесенного
по ошибочным выводам относительно характера и содержания
оспариваемой правовой нормы.
Проверив материалы дела, изучив доводы кассационной жалобы,
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской
Федерации находит решение Ивановского областного суда, вынесенное
по данному делу, подлежащим оставлению без изменения по следующим
основаниям.
Согласно п. п. "в", "д", "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ вопросы
природопользования, владения, пользования и распоряжения землей,
недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в
совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации. При этом, в соответствии с ч. ч. 2, 5 ст. 76
Конституции РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов
Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам,
принятым по предметам ведения Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации.
Как установлено судом постановление администрации Ивановской
области от 27.05.2003 N 42-па (пунктами 1, 2, 3 и Приложениями 1,
2, 3) определяет порядок и условия предоставления в пользование на
территории Ивановской области рыбопромысловых участков для
осуществления пользования объектами животного мира, отнесенными к
объектам промышленного лова рыбы. Причем независимо от того,
находится ли водный объект в федеральной собственности или нет.
Так, пункты 1, 2 и 6 "Положения о предоставлении в пользование
на территории Ивановской области рыбопромысловых участков для
осуществления пользования объектами животного мира, отнесенными к
объектам промышленного лова рыбы" (Приложение 1), утвержденного
пунктом 1 оспариваемого постановления, предусматривают
предоставление в пользование участков для осуществления
промышленного лова рыбы органом исполнительной власти Ивановской
области и заключение соответствующего договора.
По мнению суда, оспариваемое постановление органа
исполнительной власти противоречит требованиям действующего
федерального законодательства.
Судом правильно отмечено, что в соответствии со ст. 42 ФЗ "О
животном мире" от 24.04.95 N 52-ФЗ отношения в области рыболовства
и охраны водных беспозвоночных, рыб и морских млекопитающих
регулируются соответствующими законами и иными нормативными
правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными
нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. В
связи с отсутствием до настоящего времени законодательного акта в
области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов,
отношения в данной области регулируются различными нормативными
правовыми актами, регламентирующими отдельные вопросы в сфере
охраны и использования водных биологических ресурсов, в том числе
нормативными правовыми актами Союза ССР, применяющимися в части,
не противоречащей действующему законодательству.
В этой связи положения Федерального закона "О животном мире"
распространяются на отношения в области охраны и использования
водных биологических ресурсов в части, не урегулированной
специальными нормативными правовыми актами, действующими в данной
области.
Статьей 38 Водного кодекса РФ (ВК РФ) установлено, что вопросы
владения, пользования и распоряжения водными объектами в
соответствии с Конституцией РФ и настоящим Кодексом регулируются
водным законодательством Российской Федерации.
Согласно ст. 32 ВК РФ предметом права собственности на водные
объекты выступает водный объект в целом. В силу ст. 36 ВК РФ
поверхностные водные объекты, акватории и бассейны, которые
расположены на территории двух и более субъектов Российской
Федерации (в том числе и Горьковское водохранилище), находятся в
федеральной собственности, управление которыми осуществляет
Правительство Российской Федерации. Часть полномочий по управлению
федеральной собственностью на водные объекты Правительство РФ в
соответствии с Конституцией РФ и настоящим Кодексом может передать
соответствующим федеральным органам исполнительной власти и
органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Поскольку, как выяснено судом, соглашение о передаче таких
функций между Правительством РФ и Ивановской области по вопросам
управления водными объектами, находящимися в федеральной
собственности, отсутствует, то судом сделан правильный вывод о
превышении администрацией области своих полномочий относительно
издания оспариваемого прокурором правового акта.
В соответствии со ст. 65 ВК РФ владение, пользование и
распоряжение водными объектами, находящимися в федеральной
собственности, а также установление порядка использования водных
объектов отнесено к полномочиям Российской Федерации. В
соответствии с п. 4 Положения об охране рыбных запасов и о
регулировании рыболовства в водоемах СССР, утвержденного
постановлением Совета Министров СССР от 15 сентября 1958 г. (с
последующими изменениями и дополнениями в части, не противоречащей
Конституции Российской Федерации), рыбопромысловые участки для
лова рыбы и других водных животных и растений в рыбохозяйственных
водоемах определяются и предоставляются по договорам с
пользователем органами рыбоохраны.
Таким образом, участие органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации в представлении в пользование на территории
данных субъектов рыбопромысловых участков для осуществления
промышленного лова рыбы на реке Волга и других водных объектов,
находящихся в федеральной собственности, федеральным
законодательством не предусмотрено.
Судом правильно отмечено, что противоречие федеральному
законодательству п. п. 1, 2, 6 Приложения N 1 определяет признание
его, а также п. 1 постановления от 27.05.2003 N 42 недействующими.
В соответствии с п. 5.4.9 "Положения о Федеральном агентстве по
рыболовству", утвержденного Постановлением Правительства РФ от
17.06.2004 N 295, заключение с заявителями договоров о закреплении
рыбопромысловых участков осуществляет Федеральное агентство по
рыболовству. Положением не предусмотрена возможность передачи
федеральными органами указанных полномочий субъекту РФ. Таким
образом, утвержденное администрацией Ивановской области "Положение
о предоставлении в пользование на территории Ивановской области
рыбопромысловых участков для осуществления пользования объектами
животного мира, отнесенными к объектам промышленного лова рыбы" не
соответствует действующему правовому акту.
По этим же основаниям судом признан недействующим пункт 2
Постановления от 27.05.2003 за N 42-па и утвержденное им
"Положение о проведении конкурса на предоставление в пользование
на территории Ивановской области рыбопромысловых участков для
осуществления пользования объектами животного мира, отнесенными к
(объектам промышленного лова рыбы" (Приложение 2), а также пункт 3
Постановления от 27.05.2003 за N 42-па и утвержденное им
"Положение о конкурсной комиссии по рассмотрению вопросов,
связанных с предоставлением в пользование на территории Ивановской
области рыбопромысловых участков для осуществления пользования
объектами животного мира, отнесенными к объектам промышленного
лова рыбы" (Приложение 3), так как во взаимосвязи с предметом
регулирования Постановления "О предоставлении в пользование на
территории Ивановской области рыбопромысловых участков для
осуществления пользования объектами животного мира, отнесенными к
объектам промышленного лова рыбы", содержанием п. п. 1, 2, 6
Приложения 1, указанные нормы носят подчиненный характер и
направлены на реализацию участия Ивановской области в
предоставлении рыбопромысловых участков.
Судом также правильно обращено внимание на то, что в пунктах 1
и 2 Приложения 1 лицензия на промышленное рыболовство подменяется
понятием долгосрочной лицензии на пользование животным миром с
воспроизведением ряда положений ФЗ "О животном мире",
регламентирующим порядок выдачи долгосрочной лицензии. В
действующем законодательстве установлен различный порядок
оформления долгосрочной лицензии на пользование животным миром и
порядок предоставления рыбопромыслового участка.
В связи с чем ссылка администрации области на ст. 37 ФЗ "О
животном мире" не может быть признана состоятельной.
Полностью обоснован судом и вывод о необходимости направления
оспариваемого постановления на государственную экологическую
экспертизу.
Нельзя не согласиться с суждением Ивановского областного суда о
том, что утверждение постановления администрации Ивановской
области при отсутствии положительного заключения государственной
экологической экспертизы является нарушением предусмотренных ст. 3
ФЗ "Об экологической экспертизе" принципов экологической
экспертизы: презумпции потенциальной экологической опасности любой
намечаемой хозяйственной и иной деятельности, обязательности
проведения государственной экологической экспертизы до принятия
решений о реализации объекта экологической экспертизы, что
недопустимо с точки зрения требований действующего
законодательства об охране окружающей среды.
С учетом изложенного, судом обоснованно удовлетворено
требование прокурора о признании недействующим оспариваемого им
постановления администрации Ивановской области.
В этой связи постановленное по данному делу решение суда
является законным и обоснованным.
Доводы кассационной жалобы не могут быть признаны
состоятельными, так как сводятся к несогласию с оценкой суда
установленным по делу обстоятельствам, что не может
рассматриваться в качестве достаточного основания для отмены
вынесенного решения.
Ссылка в жалобе на то, что суд мотивировал свои выводы
указанием на нормативный акт, изданный позднее оспариваемого
постановления администрации области, также не может быть принята
во внимание, так как не свидетельствует об ошибочности основных
выводов, сделанных судом.
Руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским
делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Ивановского областного суда от 5 октября 2004 г.
оставить без изменения, кассационную жалобу администрации
Ивановской области - без удовлетворения.
|
