ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 9 августа 2006 года
Дело N 4-Г06-31
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации в составе:
председательствующего Пирожкова В.Н.,
судей Меркулова В.П.,
Харланова А.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлениям
К., Г., И., Ф., Д. о признании недействующими постановлений
губернатора Московской области от 1 сентября 2004 года N 187-ПГ "О
преобразовании дачного поселка Дубки Одинцовского района
Московской области и Юдинского сельского округа Одинцовского
района Московской области" и от 6 сентября 2004 года N 192-ПГ "О
преобразовании дачного поселка Жаворонки Одинцовского района
Московской области и переносе центра Юдинского сельского округа
Одинцовского района Московской области", статей 6 и 8 Закона
Московской области от 28 февраля 2005 года N 64/2005-ОЗ "О статусе
и границах Одинцовского муниципального района и вновь образованных
в его составе муниципальных образований" по кассационной жалобе
К., Г., И., Ф., Д. на решение Московского областного суда от 21
апреля 2006 года.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации
Меркулова В.П., выступление представителя заявителей адвоката
Ширяева В.А., объяснения К., Г., И., Ф., Д., а также Б. и В. -
представителей Г., поддержавших доводы кассационной жалобы,
возражения представителя губернатора Московской области Горячевой
Ю.И., представителя Московской областной Думы Мерцаловой Т.С.,
представителя Совета депутатов Одинцовского муниципального района
Московской области Бовиной Н.В., представителя администрации
Одинцовского муниципального района Московской области Савиной
Е.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской
Федерации Селяниной Н.Я. об оставлении решения без изменения,
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской
Федерации
установила:
К., Б.Л., Г., Б.Г, И., В., К.С., М., С., Ф. К.М, Ф.Е., Д.
обратились в суд с заявлением об оспаривании постановлений
губернатора Московской области N 187-ПГ от 1 сентября 2004 года и
N 192-ПГ от 6 сентября 2004 года, а также статей 6 и 8 Закона
Московской области N 64/2005-ОЗ от 28 февраля 2005 года, ссылаясь
на то, что оспариваемые нормативные правовые акты противоречат
федеральному и областному законодательствам и нарушают их права и
законные интересы.
Дачный поселок Дубки был преобразован в село без согласия его
жителей, хотя население было против подобного преобразования, что,
по мнению заявителей, противоречит нормам Федерального закона N
131-ФЗ от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации".
С населением не были проведены по этому поводу согласительные
процедуры, как того требует ст. 11 Закона Московской области N
12/2001-ОЗ "Об административно-территориальном устройстве
Московской области".
В нарушение требований ст. 3 указанного Закона при изменении
статуса поселка Дубки не принят во внимание его исторический уклад
и местные традиции, поскольку уже столетие поселок является дачным
по статусу.
При преобразовании поселка не учтено целевое назначение дачного
поселка Дубки - выполнение рекреационных функций, что невозможно,
по мнению заявителей, при изменении статуса и включении поселка в
городское поселение.
Дачные поселки Дубки и Жаворонки не отвечают понятию села,
определенному в ст. 3 Закона N 12/2001-ОЗ.
Постановления губернатора Московской области, изменившие статус
поселков Дубки и Жаворонки, незаконны также и потому, что при
решении данного вопроса учитывалось только число жителей поселков,
постоянно там зарегистрированных, но не учитывались
преимущественно проживающие.
В нарушение ст. 131 Конституции РФ, без учета мнения населения
изменены границы территорий, в которых осуществлялось местное
самоуправление, имелась собственная администрация. Эти территории,
по мнению заявителей, составляли дачный поселок Дубки и
административно-подчиненные ему населенные пункты - поселок
ВНИИССОК, деревню Бородки, село Акулово, поселок дома отдыха
"Озера", поселок Красный Октябрь.
Оспариваемыми нормативными актами административный округ Дубки
был лишен статуса самостоятельного муниципального образования, за
сохранение которого жители высказались на сходе 16 мая 2004 года,
а сельские населенные пункты, входящие в округ, были разбросаны по
двум городским поселениям (Лесной Городок и Одинцово) с
перспективой массовой городской застройки.
В нарушение требований ст. 11 Федерального закона N 131-ФЗ село
Дубки было включено в городское поселение Лесной Городок без
генерального плана развития поселка Лесной Городок и без какого-
либо иного, предусмотренного законом обоснования.
Также в отсутствие генерального плана и других законных
обоснований в городское поселение Одинцово были включены село
Акулово, поселок дома отдыха "Озера", поселок Красный Октябрь,
которые ранее находились в административном подчинении дачного
поселка Дубки.
Помимо этого, оспариваемый Закон принят в нарушение
установленного порядка - после окончания действия Закона, в
соответствии с которым он принимался, - Закона Московской области
от 23 апреля 2004 года N 57/2004-ОЗ "О порядке установления границ
муниципальных образований Московской области и наделения их
статусом городского, сельского поселения, городского округа,
муниципального района", который утратил силу с 1 января 2005 года.
Заявители полагают, что оспариваемые нормативные правовые акты
незаконны также и потому, что в их основу положены незаконные
решения Совета депутатов Одинцовского района от 15 июля 2004 года
- N 6/30 "О преобразовании дачного поселка Дубки и Юдинского
сельского округа Одинцовского района Московской области", N 5/30
"О преобразовании дачного поселка Жаворонки Одинцовского района,
Юдинского сельского округа и переносе центра Юдинского сельского
округа Одинцовского района Московской области" и N 9/30 "О
согласовании предложений по проекту границ муниципальных
образований на территории Одинцовского района Московской области,
наделении их соответствующим статусом и установлении
административных центров".
Вышеназванные решения Совета депутатов Одинцовского района
юридически ничтожны, так как у Совета на тот период не было
необходимого в соответствии с Уставом муниципального образования
"Одинцовский район Московской области" статуса юридического лица,
в связи с чем Совет был неправомочен принимать данные решения.
Кроме того, протокол заседания Совета депутатов 15 июля 2004
года подписан лишь одним лицом - главой Одинцовского района и не
имеет всех необходимых реквизитов, что также влечет незаконность
принятых решений. Совет депутатов в тот период незаконно
возглавлял глава Одинцовского района.
На заседание Совета депутатов 15 июля 2004 года специально не
были приглашены главы территориальных администраций, хотя
Регламент Совета предусматривает обязательное их оповещение о
заседаниях.
Совет депутатов принял вышеуказанные решения в отсутствие глав
территориальных администраций на основании предложений главы
Одинцовского района, выраженных в его постановлениях от 15 июля
2004 года N 2076 "О преобразовании дачного поселка Дубки и
Юдинского сельского округа Одинцовского района Московской области"
и N 2070 от того же числа "О преобразовании дачного поселка
Жаворонки Одинцовского района Юдинского сельского округа
Одинцовского района и переносе центра Юдинского сельского округа
Одинцовского района Московской области", которые содержали
заведомо ложную информацию о имеющихся предложениях
территориальных администраций.
Кроме того, Совету депутатов были представлены схемы сел Дубки
и Жаворонки, на которых не были отмечены многочисленные
садоводческие товарищества.
С учетом этих обстоятельств заявители считают, что истинная
воля депутатов Совета при принятии решений 15 июля 2004 года
выражена не была, а административно-территориальная реформа на
территории Одинцовского района проводилась с целью облегчить
осуществление муниципальной реформы. Истинная цель включения
территорий бывшего Дубковского округа в городские поселения -
узаконение многоэтажной застройки, которая уже ведется и
существует риск изъятия земельных участков.
В результате принятия оспариваемых нормативных правовых актов у
жителей населенных пунктов бывшего Дубковского округа резко
ухудшились условия жизни - ликвидированы территориальная
администрация, почта, отделение милиции. До центра городского
поселения Лесной Городок жители села Дубки вынуждены теперь
добираться на транспорте. Жители сельских населенных пунктов после
включения их в городские поселения теряют налоговые льготы и земли
сельскохозяйственного назначения, после изменения статуса дачных
поселков на статус села их жители в два раза потеряли в стоимости
своих земельных участков. Кроме того, у собственников возникла
необходимость переоформления регистрационных документов на
недвижимость, что потребует значительных материальных затрат.
Заявители считают, что преобразование дачного поселка Жаворонки
в село также нарушает их права как жителей села Дубки, поскольку
эти населенные пункты граничат и изменение статуса поселка
Жаворонки снижает рыночную стоимость недвижимости в селе Дубки и
ухудшает там рекреационную обстановку.
Заявители полагают, что бывший Дубковский округ должен быть
преобразован в самостоятельное поселение с тем же составом
населенных пунктов.
Определением Московского областного суда от 20 апреля 2006 года
производство по делу К. и других в части требований заявителя Б.
прекращено в связи с его смертью (т. 3 л.д. 321, 322).
Определением Московского областного суда от 20 апреля 2006 года
требование заявителей Б., В., К., М., К.М., Ф., С. выделено в
отдельное производство.
Решением Московского областного суда от 21 апреля 2006 года
постановлено: заявления К., Г., И., Ф., Д. о признании
недействующими постановлений губернатора Московской области от 1
сентября 2004 года N 187-ПГ "О преобразовании дачного поселка
Дубки Одинцовского района Московской области и Юдинского сельского
округа Одинцовского района Московской области" и от 6 сентября
2004 года N 192-ПГ "О преобразовании дачного поселка Жаворонки
Одинцовского района Московской области и переносе центра Юдинского
сельского округа Одинцовского района Московской области", статей 6
и 8 Закона Московской области от 28 февраля 2005 года N 64/2005-ОЗ
"О статусе и границах Одинцовского муниципального района и вновь
образованных в его составе муниципальных образований" оставить без
удовлетворения.
В кассационной жалобе ставится вопрос об отмене решения ввиду
существенных нарушений норм материального и процессуального права.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы,
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской
Федерации не находит оснований для ее удовлетворения.
Согласно п. п. "а" и "б" ч. 2 ст. 6, ч. 2 ст. 8 Закона
Московской области "Об административно-территориальном устройстве
Московской области" N 12/2001-ОЗ от 17 января 2001 года
преобразование поселков (рабочих и дачных), сельских округов,
установление и перенос центров сельских округов относится к
ведению губернатора Московской области и производится его
постановлением в соответствии с утвержденным названным Законом
области Порядком решения вопросов административно-территориального
устройства Московской области.
Судом установлено, что население дачного поселка Дубки
составляло 391 человек, поселка Жаворонки - 2923 человека.
Документы, необходимые в соответствии с Порядком решения
вопросов административно-территориального устройства Московской
области для вынесения постановлений N 187-ПГ от 1 сентября 2004
года и N 192-ПГ от 6 сентября 2004 года, были представлены
губернатору Московской области Главой Одинцовского района
Московской области.
15 июня 2004 года Советом депутатов Одинцовского района
Московской области были приняты решения - N 6/30 "О преобразовании
дачного поселка Дубки и Юдинского сельского округа Одинцовского
района Московской области" и 5/30 "О преобразовании дачного
поселка Жаворонки Одинцовского района, Юдинского сельского округа
Одинцовского района и переносе центра Юдинского сельского округа
Одинцовского района Московской области".
Необходимость преобразования дачных поселков Дубки и Жаворонки
в села была вызвана несоответствием данных населенных пунктов
статусу дачного поселка по численности населения не менее трех
тысяч человек, установленной для таких поселков ст. 3 Закона
Московской области "Об административно-территориальном устройстве
Московской области", что повлекло преобразование Юдинского
сельского округа Одинцовского района.
При таких обстоятельствах вывод суда о том, что оспариваемые
постановления приняты губернатором Московской области в пределах
его компетенции, соответствуют требованиям закона, сделан
правильно, что убедительно мотивировано в решении суда.
Доводы заявителей, изложенные в кассационной жалобе, были
предметом судебного исследования и правильно признаны судом
необоснованными.
Учет граждан по месту жительства, как постоянно, так и
преимущественно проживающих, возможен в силу ст. ст. 2 и 3 Закона
Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на
свободу передвижения, выбор места пребывания, жительства в
пределах Российской Федерации" посредством их регистрации в
органах регистрационного учета по месту жительства.
При определении статуса поселка Дубки и поселка Жаворонки и
принятии оспариваемых постановлений обоснованно учитывались только
жители данных населенных пунктов, зарегистрированные в
установленном порядке по месту жительства.
Согласия населения при проведении административно-
территориальных преобразований не требуется.
Мнение населения в соответствии с Законом Московской области
"Об административно-территориальном устройстве Московской области"
учитывается при принятии представительными органами местного
самоуправления соответствующих решений, которые, как указано выше,
были приняты в установленном порядке.
При этом проведения согласительных процедур, на что ссылались
заявители, Закон Московской области "Об административно-
территориальном устройстве Московской области" не предусматривает.
Оспариваемые постановления губернатора Московской области не
нарушают права заявителей на местное самоуправление, так как
дачный поселок Дубки и находящиеся в административном подчинении
ему сельские населенные пункты не являлись самостоятельным
муниципальным образованием.
Жители всех населенных пунктов Одинцовского района осуществляли
местное самоуправление в рамках муниципального образования
"Одинцовский район Московской области", границы которого
оспариваемыми постановлениями не изменялись.
Законом Московской области "О статусе и границах Одинцовского
муниципального района и вновь образованных в его составе
муниципальных образований" N 64/2005-ОЗ от 28 февраля 2005 года в
Одинцовском районе в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ
"Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации" была создана двухуровневая территориальная
структура местного самоуправления. В границах Одинцовского
муниципального района было создано семь городских и девять
сельских поселений.
В соответствии с данным Законом село Дубки и часть населенных
пунктов, ранее административно-подчиненных дачному поселку Дубки,
- поселок ВНИИССОК и деревня Бородки - вошли во вновь образованное
городское поселение Лесной Городок, а часть - село Акулово,
поселок дома отдыха "Озера" и поселок Красный Октябрь - во вновь
образованное городское поселение Одинцово.
Вывод суда о том, что оспариваемый Закон принят в пределах
полномочий органов государственной власти Московской области, не
противоречит нормам Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации", сделан правильно.
Согласно п. 3 ст. 84 Федерального закона N 131-ФЗ не является
изменением границ и преобразованием района, являющегося
муниципальным образованием на день официального опубликования
закона, и, соответственно, не требует учета мнения населения
наделение законом субъекта Российской Федерации городских,
сельских населенных пунктов, расположенных в границах района,
статусом городских, сельских поселений, в соответствии с п. 1 ст.
85 данного Федерального закона.
Как установлено судом, жители населенных пунктов ранее
административно-подчиненных дачному поселку Дубки, осуществляли
местное самоуправление в муниципальном образовании "Одинцовский
район Московской области". Наделение его статусом муниципального
района не изменило границы действующего ранее муниципального
образования.
Таким образом, наделение статусом городских поселений города
Одинцово и дачного поселка Лесной Городок с включением в их состав
ряда населенных пунктов не требовало учета мнения населения.
В соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 11 Федерального закона N 131-ФЗ
в состав территории городского поселения могут входить один город
или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом
городского населения территории, предназначенные для развития его
социальной и инфраструктуры (включая территории поселков и
сельских поселений, не являющиеся муниципальными образованиями).
Согласно генеральному плану развития г. Одинцово до 2010 года,
утвержденному решением коллегии департамента архитектуры и
строительства Московской области от 1 октября 1996 года N 12/1 и
решением Собрания представителей Одинцовского района Московской
области от 30 декабря 1996 года N 1/20, территория села Акулово,
поселка дома отдыха "Озера", поселка дома отдыха Красный Октябрь
предусмотрена данным планом как территория развития города
Одинцово.
В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 11 Федерального закона N 131-ФЗ
территорию поселения составляют в том числе исторически
сложившиеся земли населенных пунктов, рекреационные земли, земли
для развития населения.
Как видно из материалов дела, городское поселение Лесной
Городок Одинцовского района Московской области образовано
вследствие наделения таким статусом дачного поселка Лесной
Городок, который не являлся до этого муниципальным образованием,
не имел генерального плана развития, а также земель для развития
поселка.
Таким образом, включение села Дубки, деревни и поселка ВНИИССОК
в состав городского поселения Лесной Городок было вызвано
необходимостью развития нового муниципального образования, а также
сохранения рекреационных функций данных территорий.
При таких обстоятельствах следует признать правильным вывод
суда о том, что включение села Дубки, поселка ВНИИССОК и деревни
Бородки в состав городского поселения Лесной Городок является
обоснованным и соответствующим требованиям закона.
Доводы, изложенные в кассационной жалобе, не опровергают
выводов суда и по существу сводятся к их переоценке.
Суд правильно оценил относимость, допустимость, достоверность
представленных доказательств.
В результате изменения статуса дачного поселка Дубки стоимость
принадлежащей заявителям недвижимости не изменилась, ставки
земельного налога за земли в поселке Дубки после преобразования
его в село стали ниже.
Несостоятельными являются доводы заявителей о том, что
оспариваемый Закон принят в нарушение установленного порядка, так
как при его принятии органы государственной власти Московской
области руководствовались уже не действующим с 1 января 2005 года
Законом Московской области N 7/2004-ОЗ от 23 апреля 2004 года "О
порядке установления границ муниципальных образований Московской
области и наделении их статусом городского, сельского поселения,
городского округа, муниципального района".
Московская областная Дума была вправе установить границы
муниципальных образований в соответствии с Законом Московской
области N 7/2004-ОЗ от 23 апреля 2004 года "О порядке установления
границ муниципальных образований Московской области и наделении их
статусом городского, сельского поселения, городского округа,
муниципального района", поскольку Федеральный закон N 131-ФЗ,
регулируя вопросы муниципальной реформы, не возлагает обязанности
на субъекты принимать подобные нормативные акты.
Правильным является вывод суда о том, что порядок принятия
решений Советом депутатов Одинцовского района 15 июля 2004 года
соответствовал действовавшему законодательству, что убедительно
мотивировано в решении суда.
Объективных доказательств о нарушении оспариваемыми
нормативными правовыми актами прав и законных интересов заявителей
(права на осуществление местного самоуправления, потеря налоговых
льгот и земель сельскохозяйственного назначения, ухудшение
экологии и т.п.) не имеется.
Нормы материального права применены судом правильно. Суд
проанализировал нормы оспариваемых правовых актов и правильно
сопоставил предмет регулирования, сферу их действия и федерального
законодательства.
Процессуальных нарушений, влекущих отмену решения, не
установлено.
Необоснованность иных доводов, изложенных в кассационной
жалобе, отражена в судебном решении с изложением соответствующих
мотивов, в связи с чем отсутствует необходимость в приведении в
кассационном определении таких мотивов, подтверждающих законность
решения суда.
Руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским
делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Московского областного суда от 21 апреля 2006 года
оставить без изменения, кассационную жалобу К., Г., И., Ф., Д. -
без удовлетворения.
|
