ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 9 августа 2006 года
Дело N 77-Г06-3
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации в составе:
председательствующего Емышевой В.А.,
судей Соловьева В.Н.,
Маслова А.М.
рассмотрела в судебном заседании от 9 августа 2006 г. дело по
заявлениям С. и М. о признании Закона Липецкой области "О роспуске
представительного органа города Ельца Липецкой области - Елецкого
городского Совета депутатов" от 18 апреля 2006 г. противоречащим
ст. 83 главы 12 Федерального Закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ
"Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации", пункту 6 статьи 49 Федерального закона от
28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от
22 апреля, 26 ноября 1996 г., 17 марта 1997 г., 4 августа 2000 г.,
21 марта 2002 г., 7 июля, 8 декабря 2003 г., 21 июля 2005 г.) по
кассационной жалобе заявителей на решение Липецкого областного
суда от 22 мая 2006 г., которым их требование было оставлено без
удовлетворения.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации
Соловьева В.Н., объяснения заявителя С., его представителя
адвоката Гончарова Г.А., представителя М. - Евграфова П.Л.,
представителей Липецкого областного Совета депутатов Буевой А.А. и
главы администрации Липецкой области Киселевой Л.В., заключение
прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой
Т.А., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная
коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
18 апреля 2006 г. Липецкий областной Совет депутатов принял, а
глава администрации Липецкой области подписал Закон Липецкой
области "О роспуске представительного органа города Ельца Липецкой
области - Елецкого городского Совета депутатов".
С. и М. обратились в суд с заявлениями о признании данного
Закона противоречащим статье 83 главы 12 Федерального закона от 6
октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации", пункту 6 статьи 49
Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" (с изменениями от 22 апреля, 26 ноября 1996 г., 17
марта 1997 г., 4 августа 2000 г., 21 марта 2002 г., 7 июля, 8
декабря 2003 г., 21 июля 2005 г.).
Указанное требование заявители мотивировали тем, что принятым и
опубликованным нормативным правовым актом нарушаются их права и
свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации,
законами Российской Федерации; оспариваемый Закон противоречит
федеральному законодательству. По утверждению заявителей,
нарушение их прав и свобод заключается в том, что согласно ст. 130
Конституции Российской Федерации местное самоуправление в
Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение вопросов
местного значения, владение, пользование и распоряжение
муниципальной собственностью.
Местное самоуправление осуществляется путем референдума, других
форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы
местного самоуправления. Государственные гарантии осуществления
местного самоуправления и порядок реализации прав на осуществление
местного самоуправления устанавливаются Федеральным законом от 6
октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации", который вступает в силу с
1 января 2006 г. и до 1 января 2009 г. применяется в переходный
период с учетом главы 12 данного Федерального закона, а также
такие гарантии устанавливаются Федеральным законом от 28 августа
1995 г. N 154-ФЗ.
Поскольку оспариваемым Законом распущен представительный орган
города Ельца Липецкой области - Елецкий городской Совет депутатов,
они не имеют возможности осуществлять местное самоуправление через
выборный представительный орган власти - Елецкий городской Совет
депутатов третьего созыва, а С., кроме этого, не имеет возможности
осуществлять местное самоуправление непосредственно через депутата
Журавскую Н.М., за которую голосовал на выборах. Полагали, что
оспариваемый Закон Липецкой области "О роспуске представительного
органа города Ельца Липецкой области - Елецкого городского Совета
депутатов" противоречит ст. 83 главы 12 Федерального закона N 131-
ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации", которая определяет порядок вступления в
силу названного Закона. В ст. 83 не оговорен особый порядок
вступления в силу ст. 73 Закона N 131-ФЗ, и, соответственно,
данная правовая норма подлежит применению после вступления ее в
силу с 1 января 2009 года. В то же время Закон Липецкой области
принят в соответствии со ст. 73 Федерального закона N 131-ФЗ.
Кроме этого, полагали, что оспариваемый Закон противоречит пункту
6 статьи 49 Федерального закона "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от
22 апреля, 26 ноября 1996 года, 17 марта 1997 года, 4 августа 2000
года, 21 марта 2002 года, 7 июля, 8 декабря 2003 года, 21 июля
2005 года), где содержатся положения о том, что одновременно с
роспуском представительного органа местного самоуправления законом
субъекта Российской Федерации либо федеральным законом назначаются
новые выборы. Закон Липецкой области содержит лишь положения о
роспуске и не содержит положений о назначении новых выборов.
В судебном заседании заявители дополнили основание заявления,
указывая, что законодатель в главе 12 Федерального закона N 131-ФЗ
разграничил вступление в силу самого Федерального закона, его
положений и возможность применения положений, которые вступают в
силу в соответствии с указанной главой. Пункт 2 ст. 83
Федерального закона N 131-ФЗ содержит указание на вступление в
силу главы 12 с момента официального опубликования и, как
следствие, указывает в п. 2.1 возможность применения его с учетом
вводимых в действие правовых норм. Для того чтобы местное
самоуправление в полной мере начало деятельность, законодатель
установил переходный период и в этот переходный период предоставил
право с 01.01.2006 применять положения Федерального закона N 131-
ФЗ, вступившие в законную силу и касающиеся вопросов организации
процесса местного самоуправления. В главе 12 оговорены статьи,
которые вступают в законную силу, и в какой период времени они
действуют. Статья 73 Федерального закона N 131-ФЗ в этой главе не
указана, а п. 7 ст. 86 Закона N 131-ФЗ признает утратившим силу
Федеральный закон N 154-ФЗ только со дня вступления в силу Закона
N 131-ФЗ, но не его положений.
Представитель Липецкого областного Совета депутатов заявление
не признала, пояснила, что Федеральный закон N 131-ФЗ с учетом
положений ч. ч. 1.1, 1.2, 1.3 ст. 83 главы 12 применяется при
организации и осуществлении местного самоуправления в городе Ельце
с 1 января 2006 года в полном объеме. Действующий в части, не
противоречащей Федеральному закону N 131-ФЗ, Федеральный закон N
154-ФЗ в течение переходного периода с 1 января 2006 года на
территории Липецкой области не применяется. В соответствии со ст.
73 Федерального закона N 131-ФЗ закон субъекта РФ о роспуске
представительного органа муниципального образования не должен
содержать положений о назначении новых выборов, поскольку это
противоречит избирательному законодательству. Полагала, что
оспариваемый Закон не нарушает каких-либо прав граждан, принят
компетентным органом, не противоречит федеральному
законодательству, а потому в удовлетворении заявления следует
отказать. Кроме того, указала, что выбранный на муниципальных
выборах 29 мая 2005 года Елецкий городской Совет депутатов в силу
пункта 8 ст. 85 Федерального закона N 131-ФЗ не привел в
соответствие с требованиями федерального законодательства ряд
положений Устава г. Ельца. Решением Елецкого городского суда
Липецкой области от 19.01.2006 ряд положений Устава г. Ельца был
признан противоречащим федеральному законодательству и установлен
месячный срок для приведения этого Устава в соответствие с
законодательством. Решение исполнено не было, и решением того же
суда от 21.03.2006 установлен факт неисполнения решения суда.
Кроме того, решением суда от 28.02.2006 установлен факт
бездействия Елецкого городского Совета депутатов, как нарушающего
права населения города Ельца. Просила в удовлетворении заявления
отказать.
Представитель главы администрации Липецкой области заявление не
признала. Кроме того, добавила, что на момент принятия
оспариваемого Закона представительным органом города Ельца не были
приняты и приведены в соответствие с действующим законодательством
изменения и дополнения в Устав, не принят бюджет города на 2006
год, нормы предоставления и учетные нормы социального жилья и
другие вопросы. Бездействие Елецкого городского Совета депутатов
было признано решением суда незаконным, нарушающим права населения
Липецкой области на организацию местного самоуправления. Просила
заявление оставить без удовлетворения.
Решением Липецкого областного суда от 22 мая 2006 г. заявленные
С. и М. требования оставлены без удовлетворения.
В кассационной жалобе заявители просили отменить состоявшееся
по делу решение суда, полагая его необоснованным и постановленным
в силу ошибочного понимания норм материального права, регулирующих
вопросы осуществления местного самоуправления.
Проверив материалы дела, изучив доводы кассационной жалобы,
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской
Федерации находит обжалуемое решение Липецкого областного суда
подлежащим оставлению без изменения по следующим основаниям.
Как усматривается по делу, 18 апреля 2006 г. Липецким областным
Советом депутатов был принят Закон Липецкой области N 288-ОЗ "О
роспуске представительного органа города Ельца Липецкой области -
Елецкого городского Совета депутатов". Закон опубликован в газете
"Липецкая газета" (N 75 от 19 апреля 2006 г.) и вступил в силу по
истечении 10 дней со дня официального опубликования.
Согласно ст. 1 указанного Закона представительный орган города
Ельца Липецкой области - Елецкий городской Совет депутатов
распущен в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-
ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации" на основании решений Елецкого городского
суда Липецкой области от 19.01.2006, от 28.02.2006, от 21.03.2006.
Выясняя обоснованность заявленного требования о противоправном
характере роспуска представительного органа г. Ельца и
противоречии федеральному законодательству Закона об этом, суд
правильно указал, что в силу ст. 70 Федерального закона "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ органы местного
самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут
ответственность перед населением муниципального образования,
государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с
федеральными законами.
В соответствии со ст. 72 вышеназванного Закона ответственность
органов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления перед государством наступает на основании решения
соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции
Российской Федерации, федеральных конституционных законов,
федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта
Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в
случае ненадлежащего осуществления указанными органами и
должностными лицами переданных им отдельных государственных
полномочий.
В соответствии со ст. 73 того же Федерального закона в случае,
если соответствующим судом установлено, что представительным
органом муниципального образования принят нормативный правовой
акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным
конституционным законам, федеральным законам, конституции
(уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу
муниципального образования, а представительный орган
муниципального образования в течение трех месяцев со дня
вступления в силу решения суда либо в течение иного
предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих
полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил
соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо
субъекта Российской Федерации (руководитель высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской
Федерации) в течение одного месяца после вступления в силу решения
суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в
законодательный (представительный) орган государственной власти
субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской
Федерации о роспуске представительного органа муниципального
образования. Полномочия представительного органа муниципального
образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта
Российской Федерации о его роспуске.
В этой связи следует согласиться с выводом суда о том, что
исходя из смысла и содержания указанных норм права деятельность
органов местного самоуправления должна соответствовать Конституции
Российской Федерации и основанным на ней нормативным правовым
актам. В случае нарушения Конституции Российской Федерации,
законов, злоупотребления своими полномочиями, невыполнения
возложенных на них населением муниципального образования
обязанностей, принятия противоправных решений, неосуществления или
ненадлежащего осуществления своих задач непринятия мер по
исполнению судебного решения, констатирующего данный факт, органы
местного самоуправления несут ответственность перед населением и
государством. Полномочия представительного органа муниципального
образования могут быть прекращены досрочно в случае его роспуска.
Как видно по делу, 29 марта 2005 г. на муниципальных выборах
был избран представительный орган местного самоуправления г. Ельца
- Елецкий городской Совет депутатов третьего созыва.
В силу ст. 1 Закона Липецкой области "О роспуске
представительного органа г. Ельца - Елецкого городского Совета
депутатов" от 18 апреля 2006 г. N 288-ОЗ роспуск как таковой стал
возможен на основании решений Елецкого городского суда от 19
января 2006 г., от 28 февраля 2006 г., от 21.03.2006.
В соответствии с п. 8 ст. 85 Федерального закона N 131-ФЗ (в
том числе и в ред. Федерального закона от 12.10.2005 N 129-ФЗ)
органы местного самоуправления в Российской Федерации были обязаны
до 1 июля 2005 года привести в соответствие с требованиями данного
Закона уставы муниципальных образований и другие нормативные
правовые акты органов местного самоуправления.
Как установлено в ходе судебного разбирательства,
представительным органом - Елецким городским Советом депутатов -
до установленного Законом срока это сделано не было.
В этой связи прокурор г. Ельца в интересах муниципального
образования и неопределенного круга лиц, проживающих на его
территории, обратился в суд с заявлением о признании
противоречащим Федеральному закону N 131-ФЗ и Законам Липецкой
области от 02.07.2004 N 114-ОЗ "О наделении муниципальных
образований в Липецкой области статусом городского округа,
муниципального района, городского и сельского поселения" и N 113-
ОЗ от 02.07.2004 "О местном референдуме в Липецкой области" ряда
положений и не действующим в части Устава города Ельца, просил
обязать Елецкий городской Совет депутатов привести в соответствие
с требованиями указанных законов Устав г. Ельца.
Решением Елецкого городского суда от 19.01.2006 было
установлено, что ряд положений Устава г. Ельца противоречит
Федеральному закону "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" и законам области, принятым
в порядке реализации указанного Федерального закона, они были
признаны противоречащими федеральному законодательству, законам
субъекта и недействующими. Судом был установлен месячный срок для
приведения Устава города Ельца в соответствие с законодательством
с момента вступления решения в законную силу.
Решение суда Елецким городским Советом депутатов исполнено не
было.
Решением того же суда от 21.03.2006 установлен факт
неисполнения решения Елецкого городского суда от 19.01.2006.
Решением Елецкого городского суда от 28.02.2006 установлен факт
бездействия Елецкого городского Совета депутатов, как нарушающего
права населения города.
В ходе рассмотрения данного дела Липецким областным судом
установлено и принято во внимание, что с момента избрания Елецкого
городского Совета - 29 мая 2005 года - и до принятия оспариваемого
Закона - 18 апреля 2006 года - представительный орган
муниципального образования фактически даже не приступил к
рассмотрению по существу вопросов, отнесенных к его исключительной
компетенции, из-за отсутствия кворума депутатов на сессиях и
разногласий депутатов.
В результате такого бездействия имело место массовое нарушение
прав и законных интересов населения целого муниципального
образования.
Таким образом, проанализировав законодательство, регулирующее
вопросы роспуска представительных органов муниципальных
образований, оценив представленные доказательства, суд пришел к
обоснованному выводу о том, что основания для привлечения
представительного органа муниципального образования - Елецкого
городского Совета депутатов - к ответственности в виде его
роспуска и прекращения деятельности имелись.
Являясь правопреемником городского Совета депутатов предыдущего
созыва, данный Совет был обязан устранить недостатки Устава г.
Ельца в силу требования Федерального закона в установленный срок,
но не сделал этого.
Это обстоятельство установлено решением суда, вступившим в
законную силу. Последующим решением суда подтвержден факт
неисполнения указанного решения суда.
При таких обстоятельствах Липецкий областной суд обоснованно
указал, что глава администрации имел право внести, а
законодательный орган - принять оспариваемый Закон. Процедура
реализации ответственности правомерно была завершена принятием
Закона, который включает в себя в качестве обязательных элементов
решения судов. Оспариваемый нормативный правовой акт издан в
пределах компетенции соответствующих органов, не противоречит
федеральному законодательству, не нарушает права и законные
интересы заявителей и населения муниципального образования города
Ельца. Примененная мера соразмерна и адекватна тем негативным
последствиям, которые наступили для населения муниципального
образования "Город Елец".
Следует согласиться и с выводом суда о несостоятельности
утверждения заявителей о том, что оспариваемый Закон о роспуске не
является нормативным правовым актом, так как не рассчитан на
многократное применение.
Довод заявителей о том, что при принятии оспариваемого акта был
нарушен порядок, предусмотренный ст. 13 Закона Липецкой области от
27 марта 1997 г. N 64-ОЗ "О нормативных правовых актах Липецкой
области", а именно: при внесении законопроекта не приложены
финансово-экономическое обоснование законопроекта, заключение
главы администрации, - правового значения для рассмотрения данного
дела не имеет.
Относительно довода о том, что оспариваемый Закон области
противоречит ст. 83 главы 12 Федерального закона N 131-ФЗ
"Переходные положения", поскольку в ней не оговорен особый порядок
вступления в силу ст. 73 Федерального закона N 131-ФЗ, судом
высказаны суждения, с которыми кассационная инстанция полагает
возможным согласиться.
В соответствии с ч. 1 ст. 83 Федерального закона N 131-ФЗ от 6
октября 2003 года настоящий Федеральный закон, за исключением
положений, для которых главой 12 данного Закона установлены иные
сроки и порядок вступления в силу, вступает в силу с 1 января 2006
года.
Федеральным законом N 129-ФЗ от 12 октября 2005 года в главу 12
Федерального закона N 131-ФЗ внесены изменения. Глава 12 дополнена
положениями о переходном периоде (ч. ч. 1.1, 1.2, 1.3, 2.1), о
вступлении Закона в силу в полном объеме с 1 января 2009 года и
оговорено: "за исключением положений, для которых настоящей главой
установлены иные сроки и порядок вступления в силу".
Согласно ч. 1.1 ст. 83 Федерального закона N 131-ФЗ со дня
официального опубликования Федерального закона до 1 января 2009
года устанавливается переходный период.
В силу ч. 2.1 ст. 83 Федерального закона N 131-ФЗ положения
Федерального закона, в том числе установленные абзацем первым
части 3 настоящей статьи, применяются с 1 января 2006 года до
окончания переходного периода в части, не противоречащей
положениям частей 1.2 и 1.3 настоящей статьи.
В силу ч. 1.2, ч. 1.3 ст. 83 Федерального закона N 131-ФЗ в
переходный период законом субъекта Российской Федерации должен
быть определен порядок решения вопросов местного значения вновь
образованных в соответствии с настоящим Федеральным законом
поселений.
В этой связи судом установлено, что город Елец вновь
образованным поселением не является.
В соответствии с Законом Липецкой области N 114-ОЗ от 2 июля
2004 года "О наделении муниципальных образований в Липецкой
области статусом городского округа, муниципального района,
городского поселения и сельского поселения" город Елец был наделен
статусом городского поселения.
Таким образом, вступление в силу Федерального закона N 131-ФЗ с
1 января 2009 г. относится ко вновь образованным муниципальным
образованиям, для которых в переходный период законами субъектов
Российской Федерации и будет определяться порядок решения вопросов
местного значения.
При таких данных судом правильно сделан вывод о том, что
поскольку г. Елец вновь образованным поселением не является, то с
учетом ч. 2.1 ст. 83 Федеральный закон N 131-ФЗ от 6 октября 2003
года, в том числе и положения главы 10 об ответственности
муниципальных образований, образованных до вступления в силу главы
12 Федерального закона N 131-ФЗ, применяются с 1 января 2006 года
в полном объеме.
Довод заявителей о том, что Елецкий городской Совет не может
нести ответственность до 1 января 2009 года, то есть до вступления
в силу Федерального закона N 131-ФЗ, и вопрос об ответственности
следует рассматривать с позиции единой ответственности всех
органов местного самоуправления, в том числе и вновь образованных,
несостоятелен, поскольку, кроме вышеприведенных положений,
заявители не учитывают положения частей 4 и 5 ст. 84 Федерального
Закона N 131-ФЗ, в которых для вновь образованных муниципальных
образований определен особый порядок исполнения полномочий
органами местного самоуправления в переходный период. Так, в связи
с тем что с 1 января 2006 года полномочия по решению вопросов
местного значения начинают исполнять органы местного
самоуправления вновь образованных муниципальных образований,
сформированные в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ в
2004 году, то ранее существовавшие органы местного самоуправления
должны прекратить свою деятельность.
Согласно части 1 статьи 251 ГПК РФ гражданин, организация,
считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке
нормативным правовым актом органа государственной власти, органа
местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права
и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации,
законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор
в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением
о признании этого акта противоречащим закону полностью или в
части.
Поскольку по данному делу судом не установлено обстоятельств,
свидетельствующих о противоречии Закона Липецкой области "О
роспуске представительного органа города Ельца Липецкой области -
Елецкого городского Совета депутатов" от 18 апреля 2006 года
статье 83 главы 12 Федерального закона от 6 октября 2003 года N
131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации", п. 6 статьи 49 Федерального закона от 28
августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от
22 апреля, 26 ноября 1996 года, 17 марта 1997 года, 4 августа 2000
года, 21 марта 2002 года, 7 июля, 8 декабря 2003 года, 21 июля
2005 года), то заявления С. и М. обоснованно оставлены без
удовлетворения.
С учетом изложенного решение Липецкого областного суда от 22
мая 2006 г. является законным, в связи с чем подлежит оставлению
без изменения.
Ссылка в кассационной жалобе на оставление судом без внимания
того обстоятельства, что распущенный муниципальный орган г. Ельца
не принял ни одного нормативного правового акта, который мог бы
быть признанным противоречащим федеральному законодательству,
является несостоятельной.
Судом правильно указано на возможность возложения на Елецкий
городской Совет депутатов ответственности за неустранение
недостатков в Уставе города и неприведение его положений в
соответствие с действующим федеральным законодательством. Данная
обязанность возникла у Совета депутатов в силу правопреемства по
отношению к ранее существовавшему представительному органу
местного самоуправления.
Иные доводы жалобы являлись предметом судебного исследования, и
им дана надлежащая правовая оценка.
Руководствуясь ст. ст. 360, 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по
гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Липецкого областного суда от 22 мая 2006 г. оставить
без изменения, кассационную жалобу С. и М. - без удовлетворения.
|
