ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 2 августа 2006 года
Дело N 33-Г06-12
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации в составе:
председательствующего Пирожкова В.Н.,
судей Харланова А.В.,
Емышевой В.А.
рассмотрела в судебном заседании 2 августа 2006 г. гражданское
дело по кассационным жалобам В. и Р. на решение Ленинградского
областного суда от 7 марта 2006 г., которым В. отказано в
удовлетворении заявления о признании недействующими областных
Законов от 30 мая 2005 г. N 37-ОЗ и от 30 сентября 2005 г. N 78-
ОЗ, а Р. и И. отказано в удовлетворении заявления о признании
недействующим п. 3 ст. 5 областного Закона от 30 мая 2005 г. N 37-
ОЗ.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации
Харланова А.В., прокурора Генеральной прокуратуры Российской
Федерации Власову Т.А., полагавшую решение суда законным, Судебная
коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
В. обратился в Ленинградский областной суд с заявлением о
признании недействующими Закона Ленинградской области (областного
Закона) от 30 мая 2005 г. N 37-ОЗ "Об органах местного
самоуправления муниципальных образований Ленинградской области" и
Закона Ленинградской области (областного Закона) от 30 сентября
2005 г. N 78-ОЗ "О внесении изменений в областной Закон "Об
органах местного самоуправления муниципальных образований
Ленинградской области" со дня их принятия, как противоречащих
федеральному законодательству и нарушающих конституционное право
граждан на осуществление местного самоуправления.
В заявлении Р. и И. просили признать недействующим п. 3 ст. 5
областного Закона "Об органах местного самоуправления
муниципальных образований Ленинградской области" N 37-ОЗ от
24.05.2005. В обоснование указали, что оспариваемая норма
противоречит п. 5 ст. 37 Федерального закона N 131-ФЗ от
06.10.2003.
Применение же оспариваемой нормы лишило заявителей (как и всех
депутатов) права определять состав, порядок формирования,
полномочия конкурсной комиссии, а также порядок назначения и
проведения конкурса на замещение должности главы администрации
муниципального образования "Отрадненское городское поселение".
Решением Ленинградского областного суда от 7 марта 2006 г. в
удовлетворении заявления отказано.
В кассационных жалобах В. и Р. поставлен вопрос об отмене
решения суда по мотиву его незаконности.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб,
Судебная коллегия оснований для отмены решения суда не находит.
Как видно из материалов дела и установлено судом, 30 мая 2005
г. был принят Закон Ленинградской области N 37-ОЗ "Об органах
местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской
области".
В п. 5 ст. 7 названного областного Закона оговорено, что он
вступает в силу по истечении 10 дней со дня его официального
опубликования.
Областной Закон N 37-ОЗ от 30.05.2005 был опубликован в
следующих официальных изданиях: "Вести" N 60 от 31.05.2005,
"Вестник правительства Ленинградской области" N 26 от 21.06.2005,
"Вестник Законодательного Собрания Ленинградской области" N 6 от
05.09.2005.
Законом Ленинградской области N 78-ОЗ от 30.09.2005 внесены
изменения в областной Закон N 37-ОЗ от 30.05.2005. Названным
областным Законом изменена редакция п. 2 ст. 3, п. п. 1, 2 ст. 5,
п. 3 ст. 6, ст. 7 дополнена пунктами 4.1 и 4.2.
В ст. 2 областного Закона N 78-ОЗ от 30.09.2005 указано, что он
вступает в законную силу по истечении 10 дней со дня его
официального опубликования, за исключением пп. "б" п. 4 ст. 1,
который вступает в силу с 1 января 2006 г.
Областной Закон N 78-ОЗ от 30.09.2005 опубликован в следующих
официальных изданиях: "Вести" N 113 от 01.10.2005, "Вестник
правительства Ленинградской области" N 51 от 20.10.2005.
Законом Ленинградской области N 121-ОЗ от 26.12.2005 п. 4.1 ст.
7 областного Закона N 37-ОЗ от 30.05.2005 дополнен абзацами пятым,
шестым и седьмым. В ст. 2 областного Закона N 121-ОЗ оговорено,
что он вступает в законную силу со дня его официального
опубликования.
Областной Закон N 121-ОЗ от 26.12.2005 опубликован в следующих
официальных изданиях: "Вестник правительства Ленинградской
области" N 68 от 29.12.2005, "Вести" N 152 от 30.12.2005 (как
следует из текста заявления В., из его выступлений в судебном
заседании, данный областной Закон им не оспаривается).
В ст. 1 областного Закона N 37-ОЗ от 30.05.2005 (в действующей
редакции) указано, что в соответствии с требованиями главы 12
Федерального Закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 настоящий областной
закон устанавливает: численность депутатов, срок полномочий
представительных органов первого созыва муниципальных образований
Ленинградской области, образованных в соответствии с требованиями
Федерального закона; порядок избрания на первый срок, статус и
срок полномочий глав городских, сельских поселений, муниципальных
районов, городского округа, образованных в соответствии с
требованиями Федерального закона; порядок формирования
представительных органов муниципальных районов, образованных в
соответствии с требованиями Федерального закона; порядок
назначения глав местных администраций муниципальных образований, а
также дополнительные требования к кандидатам на должность главы
местной администрации муниципального района, городского округа.
Статьей 2 областного Закона N 37-ОЗ от 30.05.2005 и
приложениями N 1 и N 2 установлены численность депутатов
представительных органов муниципальных образований и срок
полномочий названных органов.
В частности, в п. 6 приложения N 1 к областному Закону N 37-ОЗ
от 30.05.2005 предусмотрено, что представительный орган
муниципального образования "Гатчинское городское поселение"
состоит из 20 депутатов.
В ст. 3 названного областного Закона определен порядок
избрания, статус и срок полномочий главы муниципального
образования. Так, в п. 1 ст. 3 областного Закона N 37-ОЗ от
30.05.2005 отмечено, что глава муниципального образования
избирается представительным органом из своего состава. Процедура
избрания определяется представительным органом муниципального
образования самостоятельно.
Статьей 4 областного Закона N 37-ОЗ от 30.05.2005 установлен
порядок формирования представительного органа муниципального
района. В частности, данной нормой предусмотрено, что
представительный орган муниципального района формируется из глав
поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов
представительных органов указанных поселений, избираемых
представительными органами поселений из своего состава путем
открытого голосования; норма представительства депутатов
представительных органов поселений в представительном органе
муниципального района устанавливается в соответствии с приложением
N 2.
В ст. 5 областного Закона N 37-ОЗ от 30.05.2005 (в редакции
областного Закона N 78-ОЗ от 30.09.05) определен порядок
назначения главы местной администрации муниципального образования.
Согласно названной норме глава местной администрации
муниципального района, городского округа, городского, сельского
поселения назначается представительным органом соответствующего
муниципального образования. Главой местной администрации
соответствующего муниципального образования назначается по
контракту кандидат, представленный соответствующей конкурсной
комиссией из числа кандидатур, рассмотренных названной комиссией
при проведении конкурса.
В п. 3 ст. 5 областного Закона N 37-ОЗ от 30.05.2005 указано,
что при формировании конкурсной комиссии городского, сельского
поселения губернатор Ленинградской области вправе представить до
50 процентов кандидатов в члены конкурсной комиссии городского,
сельского поселения для назначения их представительным органом
городского, сельского поселения.
В ст. 6 областного Закона N 37-ОЗ от 30.05.2005 содержатся
дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной
администрации муниципального района, городского округа.
В ст. 7 областного Закона N 37-ОЗ от 30.05.2005 содержатся
заключительные положения. В частности, установлен порядок решения
вопросов, не урегулированных настоящим областным Законом; сроки
выполнения положений названного областного Закона; процедурные
вопросы назначения главы местной администрации.
Согласно п. 4.2 ст. 7 областного Закона N 37-ОЗ от 30.05.2005
(в редакции областного Закона N 78-ОЗ от 30.09.2005), вступившему
в силу с 1 января 2006 г., нарушение установленных настоящим
областным законом порядка, условий и сроков формирования
представительных органов муниципальных образований, избрания и
назначения должностных лиц местного самоуправления влечет за собой
ответственность соответствующих органов местного самоуправления и
должностных лиц местного самоуправления, предусмотренную статьями
72, 73 и 74 Федерального закона, в том числе роспуск
представительного органа муниципального образования и отрешение от
должности должностных лиц местного самоуправления на основании
решения суда.
В соответствии со ст. 12 Конституции РФ 1993 г. в Российской
Федерации признается и гарантируется местное самоуправление.
Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.
В главе 8 Конституции РФ закреплено, что местное самоуправление
осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм
прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного
самоуправления. Местное самоуправление осуществляется в городских,
сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических
и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления
определяется населением самостоятельно. Местное самоуправление в
РФ гарантируется правом на судебную защиту.
В пункте "н" части 1 ст. 72 Конституции РФ оговорено, что в
совместном ведении Российской Федерации и субъекта РФ находится
установление общих принципов организации системы органов
государственной власти и местного самоуправления.
6 октября 2003 г. принят Федеральный закон N 131-Ф3 "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации", который установил общие правовые, территориальные,
организационные и экономические принципы организации местного
самоуправления в РФ, определил государственные гарантии его
осуществления.
В главе 12 названного Федерального закона содержатся переходные
положения. Глава 12 Федерального закона N 131-Ф3 от 06.10.2003
опубликована и вступила в силу 06.10.2003.
Статьей 83 главы 12 "Переходные положения данного Федерального
закона" предусмотрен порядок и сроки вступления его в силу.
В ч. 1 ст. 83 Федерального закона N 131-Ф3 от 06.10.2003 (в
редакции от 19.06.2004 N 53-ФЗ, от 12.08.2004 N 99-ФЗ, от
28.12.2004 N 183-ФЗ, от 28.12.2004 N 186-ФЗ, от 18.04.2005 N 34-
ФЗ, действующей на момент принятия областного Закона N 37-ОЗ от
30.05.2005) указывалось, что данный Федеральный закон, за
исключением положений, для которых настоящей главой установлены
иные сроки и порядок вступления в силу, вступает в силу с 1 января
2006 г.
На момент рассмотрения дела судом редакция данной нормы
изменена. Частью 1 ст. 83 Федерального закона N 131-Ф3 от
06.10.2003 (в редакции от 15.02.2006 N 24-ФЗ) предусмотрено, что
настоящий Федеральный закон, за исключением положений, для которых
настоящей главой установлены иные сроки и порядок вступления в
силу, вступает в силу с 1 января 2009 г. Со дня официального
опубликования настоящего Федерального закона до 1 января 2009 г.
устанавливается переходный период (п. 1.1).
В ст. ст. 34 - 37 Федерального закона N 131-Ф3 от 06.10.2003
содержатся общие положения о структуре органов местного
самоуправления, их полномочиях, порядке их формирования.
В соответствии с ч. 3 ст. 83 Федерального закона N 131-Ф3 от
06.10.2003 (в редакции от 28.12.2004 N 186-ФЗ, действующей и на
момент рассмотрения дела) положения ст. ст. 34 - 37 настоящего
Федерального закона вступают в силу со дня официального
опубликования настоящего Федерального закона и до 1 января 2006 г.
применяются исключительно к правоотношениям, возникающим в силу
требований статей 84 и 85 настоящего Федерального закона.
Согласно абзацу первому п. 2 ч. 1 ст. 85 Федерального закона N
131-Ф3 от 06.10.2003 (редакция данной нормы не менялась) в целях
организации местного самоуправления в РФ в соответствии с
требованиями настоящего Федерального закона органы государственной
власти субъекта РФ до 31 марта 2005 г. устанавливают законом
субъекта РФ численность представительных органов первого созыва
вновь образованных муниципальных образований и сроки их
полномочий, которые не могут быть менее двух лет, определяют
порядок формирования представительных органов первого созыва вновь
образованных муниципальных районов, определяют дату выборов в
представительные органы вновь образованных муниципальных
образований, а также обеспечивают проведение указанных выборов в
период до 1 ноября 2005 г.
Согласно абзацу 2 п. 2 ч. 1 ст. 85 Федерального закона N 131-Ф3
от 06.10.2003 органы государственной власти субъекта РФ до 31
марта 2005 г. устанавливают законом субъекта РФ сроки полномочий,
которые не могут быть менее двух лет, определяют дату выборов глав
вновь образованных муниципальных образований.
В абзаце 4 п. 2 ч. 1 ст. 85 Федерального закона N 131-Ф3 от
06.10.2003 (введен Федеральным законом от 18.04.2005 N 34-ФЗ)
предусмотрено, что органы государственной власти субъекта РФ до 31
мая 2005 г. вправе установить законом субъекта РФ порядок избрания
глав вновь образованных муниципальных образований на первый срок
их полномочий, а также статус указанной должности в структуре
органов местного самоуправления в случае, если структура органов
местного самоуправления не определена на местном референдуме
(сходе граждан) в соответствии с ч. 5 ст. 34 настоящего
Федерального закона.
Общие положения о местном самоуправлении в Ленинградской
области закреплены в главе 9 Устава Ленинградской области от
27.10.1994 (Закон Ленинградской области N 6-ОЗ).
Основные формы организации системы местного самоуправления в
Ленинградской области и гарантии его осуществления, место и роль
местного самоуправления в системе организации власти в
Ленинградской области, права и обязанности населения по
осуществлению местного самоуправления, основа для законодательного
регулирования органами государственной власти Ленинградской
области вопросов организации местного самоуправления закреплены в
Законе Ленинградской области N 12-ОЗ от 29.04.1996 "О местном
самоуправлении в Ленинградской области".
29 сентября 2004 г. в целях реализации полномочий органов
государственной власти Ленинградской области, предусмотренных
абзацем 4 ч. 1 ст. 84 и абзацем 1 п. 2 ч. 1 ст. 85 Федерального
закона N 131-ФЗ от 06.10.2003, был принят областной Закон N 67-ОЗ
"Об установлении даты выборов в представительные органы и глав
вновь образованных муниципальных образований Ленинградской
области".
13 мая 2005 г. принят Закон Ленинградской области N 34-ОЗ от
13.05.2005 "О выборах депутатов представительных органов
муниципальных образований и должностных лиц местного
самоуправления в Ленинградской области".
Областным Законом N 50-ОЗ от 20.06.2005 на 9 октября 2005 г.
были назначены выборы в представительные органы муниципальных
образований Ленинградской области (городские, сельские поселения,
городской округ), образованные в соответствии с главой 12
Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ.
Областным Законом от 16.12.2004 N 113-ОЗ муниципальное
образование "Гатчинский район" наделено статусом муниципального
района (Гатчинский муниципальный район). Областным Законом N 115-
ОЗ от 22.12.2004 муниципальное образование "Город Гатчина"
наделено статусом городского поселения (Гатчинское городское
поселение).
Областным Законом N 100-ОЗ от 29.11.2004 муниципальное
образование "Отрадненское городское поселение" наделено статусом
городского поселения.
Решением Представительного Собрания - муниципалитета г. Гатчины
от 14.08.1996 был утвержден Устав муниципального образования
"Город Гатчина" Ленинградской области; приказом Ленинградской
областной регистрационной палаты М0/7 N 51 от 29.08.1996 названный
Устав был зарегистрирован.
Согласно п. 1 ст. 7 названного Устава жители участвуют в
местном самоуправлении как непосредственно путем голосования на
городских референдумах, выборах депутатов городского Совета и
главы города, выборах органов территориального общественного
самоуправления, при отзыве депутатов городского Совета, так и
опосредованно, через органы городского самоуправления.
В соответствии со ст. 16 Устава МО "Город Гатчина"
представительным органом городского самоуправления являлся Совет
депутатов города Гатчины.
В п. 2 ст. 16 Устава МО "Город Гатчина" 1996 г. было
предусмотрено, что городской Совет состоит из главы города и 33
депутатов, избираемых из числа жителей постоянно проживающих на
территории города не менее одного года на день выборов, на основе
всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном
голосовании в соответствии с законом Ленинградской области и
настоящим Уставом.
Согласно ч. 1 ст. 2 Устава МО "Город Гатчина" 2005 г. названное
муниципальное образование имеет статус городского поселения в
составе Гатчинского муниципального района.
В ст. 16 Устава МО "Город Гатчина" 2005 г. определено, что
Совет депутатов муниципального образования является
представительным выборным органом местного самоуправления и
состоит из 33 депутатов.
Глава муниципального образования "Город Гатчина" является
высшим выборным должностным лицом местного самоуправления
муниципального образования и избирается населением на
муниципальных выборах (ст. 22 Устава МО "Город Гатчина" 2005 г.).
В ст. 41 Устава МО "Город Гатчина" 2005 г. оговорено, что до
окончания срока полномочий Совета депутатов, принявшего данный
Устав, настоящий Устав действует с учетом названной статьи.
В ч. ч. 2 - 3 ст. 41 "Переходные положения" Устава МО "Город
Гатчина" 2005 г. указано, что численность Совета депутатов, срок
полномочий Совета депутатов, порядок избрания, статус и срок
полномочий главы муниципального образования, порядок назначения
главы администрации установлены Законом Ленинградской области от
30.05.2005 N 37-ОЗ; Совет депутатов состоит из 20 депутатов,
избранных на муниципальных выборах.
Устав муниципального образования "Город Гатчина" 2005 г.
опубликован и вступил в силу (ст. 42 Устава 2005 г.), что
участниками процесса не оспаривалось. Согласно ст. 42 Устава
муниципального образования "Город Гатчина" 2005 г. с момента
вступления в силу названного Устава утрачивает силу Устав
муниципального образования "Город Гатчина" 1996 г.
Устав муниципального образования "Гатчинский муниципальный
район" 2005 г. опубликован и согласно ст. 39 Устава вступил в
силу, а Устав муниципального образования "Гатчинский район" 1996
г. утратил силу.
В соответствии со ст. 16.1 Устава муниципального образования
"Гатчинский муниципальный район" представительным органом
Гатчинского муниципального района является Совет депутатов
Гатчинского муниципального района, который состоит из глав
муниципальных образований, входящих в состав Гатчинского
муниципального района, и из депутатов представительных органов
муниципальных образований, входящих в состав Гатчинского
муниципального района, избираемых представительными органами
поселений из своего состава в соответствии с равной, независимо от
численности населения поселения нормой представительства,
определяемой в порядке, установленном настоящей статьей.
Численность Совета депутатов Гатчинского муниципального района
составляет 34 человека.
Ст. 19.2 названного Устава предусмотрено, что глава Гатчинского
муниципального района избирается Советом депутатов Гатчинского
муниципального района из своего состава и исполняет полномочия его
председателя.
В судебное заседание представлено обращение губернатора
Ленинградской области в Совет депутатов Отрадненского городского
поселения Кировского муниципального района Ленинградской области
от 12.10.05 N 2921, в котором губернатор в соответствии со ст. 5
областного Закона N 37-ОЗ "Об органах местного самоуправления
муниципальных образований Ленинградской области" направляет 4
кандидатуры для назначения в состав конкурсной комиссии по
проведению конкурса на замещение должности главы администрации
поселения.
В ходе судебного разбирательства представлены: копия протокола
N 1 от 17.10.2005 заседания Совета депутатов муниципального
образования "Отрадненское городское поселение", муниципального
образования "Кировский муниципальный район" Ленинградской области
и решение N 1 от 17.10.2005 (принятое на данном заседании) о
назначении конкурсной комиссии (8 членов) для рассмотрения
кандидатур на замещение должности главы администрации
муниципального образования "Отрадненское городское поселение",
муниципального образования "Кировский муниципальный район"
Ленинградской области (в состав конкурсной комиссии вошли
предложенные губернатором 4 кандидатуры).
В заявлении В. утверждает, что по истечении срока,
установленного ч. 1 ст. 85 Федерального закона N 131-Ф3 от
06.10.2003, органы государственной власти субъекта РФ утрачивают
возможность принятия соответствующего закона, регулирующего
вопросы организации местного самоуправления на территории вновь
образованных муниципальных образований. В. считает, что принятие
оспариваемых областных Законов по истечении указанного срока не
только нарушает федеральное законодательство, но и ущемляет права
граждан на осуществление местного самоуправления.
Однако, как правильно указал суд, из буквального толкования ч.
1 ст. 85 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 не следует,
что и после 31 марта 2005 г. органы государственной власти
субъекта РФ не вправе принимать законы, осуществляющие правовое
регулирование вопросов организации местного самоуправления на
территории соответствующего субъекта РФ для исполнения требований
названного Федерального закона.
В. также не представлено доказательств, подтверждающих, что
принятием оспариваемых им областных Законов после даты - 31 марта
2005 г. - были нарушены его права на осуществление местного
самоуправления.
Суд также правильно исходил из того, что не соответствует
содержанию как ст. 85, так и всей главы 12 Федерального закона N
131-Ф3 от 06.10.2003 и утверждение В. о том, что в случае если
органами государственной власти субъекта РФ соответствующий закон
субъекта не был принят до 31 марта 2005 г., то подлежит применению
иное федеральное законодательство (Федеральные законы N 138-ФЗ от
26.11.1996, N 67-ФЗ от 12.06.2002).
Таким образом, является правильным вывод суда о том, что
принятие Законов Ленинградской области N 37-ОЗ от 30.05.2005 "Об
органах местного самоуправления муниципальных образований
Ленинградской области" и N 78-ОЗ от 30.09.2005 "О внесении
изменений в областной Закон "Об органах местного самоуправления
муниципальных образований Ленинградской области" после 31 марта
2005 г. не нарушает федеральное законодательство, не ущемляет прав
В. на осуществление местного самоуправления и не может являться
основанием для признания названных областных Законов
недействующими в порядке главы 24 ГПК РФ.
По аналогичным же основаниям правильно признан необоснованным и
неправомерным и довод В. о том, что установление оспариваемым
областным Законом N 37-ОЗ от 30.05.2005 (вступившим в силу с
10.06.2005) порядка избрания глав вновь образованных муниципальных
образований на первый срок их полномочий и статуса указанной
должности в структуре органов местного самоуправления по истечении
установленного Федеральным законом срока (31 мая 2005 г.) нарушает
федеральное законодательство, ущемляет его права на осуществление
местного самоуправления и является основанием для признания
оспариваемого Закона недействующим.
Правильно признано не соответствующим содержанию ст. 1
областного Закона N 37-ОЗ от 30.05.2005 и утверждение В. о том,
что названным областным Законом установлены не только численность
и сроки полномочий представительных органов вновь образованных
муниципальных образований, но и представительных органов
действующих муниципальных образований.
Согласно ст. 1 областного Закона N 37-ОЗ от 30.05.2005
настоящий Закон устанавливает численность и сроки полномочий
представительных органов первого созыва муниципальных образований
Ленинградской области, образованных в соответствии с требованиями
Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ.
В указанной части правильно признана необоснованной и ссылка В.
на муниципальное образование "Город Гатчина" и на Устав названного
муниципального образования 1996 г.
Согласно областному Закону N 115-ОЗ от 22.12.2004 муниципальное
образование "Город Гатчина" наделено статусом городское поселение
(Гатчинское городское поселение). Муниципальное образование "Город
Гатчина" (Гатчинское городское поселение) является вновь
образованным муниципальным образованием (что следует из решения
Ленинградского областного суда от 11 ноября 2005 г.) на которое,
соответственно, распространяются положения и требования ч. 1 ст.
85 Федерального закона N 131-Ф3 от 06.10.2003.
Также на момент рассмотрения настоящего дела судом Устав
муниципального образования "Город Гатчина" 1996 г. утратил силу в
связи с вступлением в силу Устава муниципального образования
"Город Гатчина" (Гатчинское городское поселение) 2005 г.
В. полагает, что органы государственной власти субъектов РФ при
решении в переходный период отдельных вопросов организации
местного самоуправления не наделены Федеральным законом правом на
установление для муниципальных районов нормы представительства от
депутатов поселений, избираемых представительными органами
поселений из своего состава. Однако численность депутатов
представительного органа Гатчинского муниципального района
установлена в приложении N 2 к областному Закону N 37-ОЗ от
30.05.2005. Этим же приложением установлена норма
представительства от депутатов поселений.
Указанный довод В. обоснованно признан неправомерным, так как
согласно абзацу 1 п. 2 ч. 1 ст. 85 Федерального закона N 131-Ф3 от
06.10.2003 органы государственной власти субъекта РФ определяют не
только численность представительных органов первого созыва вновь
образованных муниципальных образований, сроки их полномочий, но и
определяют порядок формирования представительных органов первого
созыва вновь образованных муниципальных образований.
В данном случае суд правильно исходил из того, что в понятие
"порядок формирования" входит определение принципов формирования
представительного органа (прямые выборы или представительство
поселений) и норма представительства.
Кроме того, заявителями не оспаривается тот факт, что нормы
приложения N 2 к областному Закону N 37-ОЗ от 30.05.2005
соответствуют требованиям п. 1 ч. 4 и ч. 7 ст. 35 Федерального
закона N 131-Ф3 от 06.10.2003.
Суд пришел к правильному выводу о том, что является
необоснованным и довод В. о том, что установленный оспариваемым
областным Законом (ст. 4 областного Закона N 37-ОЗ от 30.05.2005)
порядок формирования представительных органов муниципальных
районов противоречит требованиям ст. 35 Федерального закона от
06.10.2003 N 131-ФЗ.
Заявитель имеет в виду, что согласно ч. 5 ст. 35 Федерального
закона N 131-Ф3 от 06.10.2003 на момент принятия и вступления в
силу оспариваемого областного Закона действующие муниципальные
образования (в том числе город Гатчина и город Коммунар) не
выдвигали инициативы о формировании представительного органа
муниципального района в составе глав поселений и депутатов
представительных органов муниципальных образований, входящих в
состав муниципального района.
В указанной же части, как обоснованно указал суд, необходимо
учитывать, что согласно ст. 83 Федерального закона N 131-Ф3 от
06.10.2003 ст. 35 названного Федерального закона вступила в силу
одновременно с главой 12 названного Федерального закона и
действует не в полном объеме, а применяется исключительно к
правоотношениям, возникающим в силу требований ст. ст. 84 и 85
данного Федерального закона.
Проанализировав положения ст. ст. 35, 83, 85 Федерального
закона N 131-Ф3 от 06.10.2003 в совокупности, суд пришел к
правильному выводу о том, что положения ч. 5 ст. 35 названного
Федерального закона не регулируют отношения по формированию
представительных органов первого созыва вновь образованных
муниципальных образований.
Согласно же областным Законам N 113-ОЗ от 16.12.2004 и N 115-ОЗ
от 22.12.2005 Гатчинское городское поселение и Коммунарское
городское поселение являются вновь образованными муниципальными
образованиями.
Каким конкретно нормам федерального законодательства (в том
числе и нормам Федерального закона N 67-ФЗ от 12.06.2002)
противоречат остальные положения ст. 4 областного Закона N 37-ОЗ
от 30.05.2005, В. в своем заявлении не указал.
Таким образом, является правильным вывод суда о том, что
положения ст. 4 областного Закона N 37-ОЗ от 30.05.2005 и
положения приложения N 2 к названному областному Закону не
противоречат ни указанным выше нормам Федерального закона N 131-Ф3
от 06.10.2003, ни нормам какого-либо другого федерального
законодательства и не ущемляют права В. на осуществление местного
самоуправления.
Как обоснованно указал суд, не противоречат положения ст. 3
областного Закона N 37-ОЗ от 30.05.2005, определяющие порядок
избрания на первый срок, статус и срок полномочий глав городских и
сельских поселений, вновь образованных муниципальных образований
Ленинградской области, и требованиям абзаца 4 п. 2 ч. 1 ст. 85
Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003.
Согласно названной норме Федерального закона N 131-ФЗ от
06.10.2003 в случае если структура органов местного самоуправления
не определена на местном референдуме (сходе граждан) в
соответствии с ч. 5 ст. 34 настоящего Закона, именно органы
государственной власти субъекта РФ вправе установить законом
субъекта РФ порядок избрания глав вновь образованных муниципальных
образований на первый срок их полномочий, а также статус указанной
должности в структуре органов местного самоуправления.
Таким образом, положения абзаца 4 ч. 5 ст. 34 Федерального
закона N 131-Ф3 от 06.10.2003 не регулируют отношений по
установлению порядка избрания глав вновь образованных
муниципальных образований на первый срок их полномочий, по
установлению статуса названной должности в структуре органов
местного самоуправления.
Поэтому положения ст. 3 областного Закона N 37-ОЗ от 30.05.2005
не противоречат перечисленным выше нормам Федерального закона N
131-ФЗ от 06.10.2003 и не нарушают каких-либо прав заявителя.
Довод заявителя В. о том, что оспариваемым областным Законом
установлен порядок назначения глав местных администраций
муниципальных образований, между тем органы государственной власти
субъекта РФ не наделены подобными правами, также правильно признан
необоснованным.
Как обоснованно указал суд, по существу, положения ст. 5
областного Закона N 37-ОЗ от 30.05.2005 (порядок назначения главы
местной администрации муниципального образования) дублируют
положения ст. 37 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003.
С учетом же полномочий, предоставляемых органам государственной
власти субъекта РФ абзацем 4 п. 2 ч. 1 ст. 85, и с учетом
положений п. 4 ч. 2 ст. 36, ч. 2 ст. 37 указанного Федерального
закона, положений п. 2 ст. 3 областного Закона N 37-ОЗ от
30.05.2005 в ст. 5 данного областного Закона констатируется, что
глава администрации муниципального образования должен назначаться
только по контракту.
Суд также обоснованно исходил из того, что статья 5 областного
Закона N 37-ОЗ от 30.05.2005 не противоречит Федеральному закону N
131-Ф3 от 06.10.2003 и с учетом разъяснений, содержащихся в
постановлении Конституционного Суда РФ от 09.01.1998 N 1-П (так
как установление общих принципов организации системы органов
местного самоуправления также относится к вопросам совместного
ведения РФ и субъектов РФ).
Согласно ч. 4 ст. 37 Федерального закона N 131-Ф3 от 06.10.2003
в случае, если лицо назначается на должность главы местной
администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении
должности главы местной администрации муниципального района
(городского округа) - уставом муниципального района (городского
округа) и законом субъекта РФ, могут быть установлены
дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной
администрации.
Однако какие-либо ограничения, условия и определенные
требования по возможности установления дополнительных требований к
кандидатам на должность главы местной администрации Федеральным
законом N 131-Ф3 от 06.10.2003 не установлены.
Согласно ст. 6 областного Закона N 37-ОЗ от 30.05.2005
кандидаты на должность главы местной администрации должны
соответствовать следующим требованиям: иметь высшее
профессиональное образование; иметь стаж государственной службы
(работы) на должностях категории "руководители" ведущей группы или
на выборных должностях в органах государственной власти и
управления не менее трех лет, либо стаж муниципальной службы
(работы) на руководящих должностях главной группы или на выборных
должностях в органах местного самоуправления не менее трех лет,
либо стаж работы на руководящих должностях в организациях,
учреждениях и предприятиях независимо от их организационно-
правовых форм и форм собственности не менее пяти лет; иметь
положительные отзывы с предыдущего места службы (работы); иметь
возраст не менее 25 лет; обладать необходимыми знаниями
федерального законодательства и областного законодательства
применительно к исполнению должностных обязанностей главы местной
администрации.
Перечисленные в областном Законе N 37-ОЗ дополнительные
требования к кандидатам на должность главы местной администрации
муниципального района, городского округа (в частности, наличие
положительного отзыва с предыдущего места службы (работы),
достижение возраста не менее 25 лет), как правильно указал суд, не
являются ограничениями на равный доступ граждан к муниципальной
службе и не противоречат нормам Трудового кодекса РФ, нормам
Федерального закона от 08.01.1998 N 8-ФЗ "Об основах муниципальной
службы в РФ", положениям Закона РФ от 21.07.1993 N 5485-1 "О
государственной тайне".
Довод о том, что дополнительные требования к кандидатам на
должность главы местной администрации муниципального района должны
относиться исключительно к квалификационным требованиям,
предъявляемым к муниципальным должностям муниципальной службы в
соответствии с классификацией муниципальных должностей
муниципальной службы и реестром муниципальных должностей
муниципальной службы, правильно признан необоснованным, так как не
соответствует требованиям ст. 37 Федерального закона N 131-ФЗ от
06.10.2003.
Как правильно указал суд, не основано на требованиях
федерального законодательства и утверждение В. о том, что
отсутствие переданных муниципальным образованиям государственных
полномочий Ленинградской области исключает возможность
установления субъектом РФ дополнительных требований к кандидатам в
главы местной администрации.
В заявлении В. утверждает, что заключительные положения
областного Закона N 37-ОЗ от 30.05.2005 (содержащиеся в ст. 7)
нарушают федеральное законодательство и нарушают принцип
самостоятельности местного самоуправления, являются вмешательством
органов государственной власти Ленинградской области в
самостоятельное решение населением вопросов местного значения,
лишают население права на участие в формировании органов и
должностных лиц местного самоуправления.
В то же время в заявлении В. не указывает, каким конкретно
нормам федерального законодательства какие положения ст. 7
областного Закона N 37-ОЗ от 30.05.2005 противоречат. Не имеется и
доказательств, подтверждающих, что положения ст. 7 областного
Закона N 37-ОЗ от 30.05.2005 нарушают какие-либо права В.
Предъявлять же требования в порядке ст. 251 ГПК РФ в защиту иных
лиц гражданин не вправе.
Положения пункта 4.2 ст. 7 областного Закона N 37-ОЗ от
30.05.2005 (введенного областным Законом N 78-ОЗ от 30.09.2005),
как обоснованно указал суд, по существу, дублируют положения ст.
ст. 72, 73, 74 Федерального закона N 131-Ф3 от 06.10.2003 и не
противоречат положениям указанного Федерального закона.
То обстоятельство, что ст. ст. 72, 73, 74 Федерального закона N
131-Ф3 от 06.10.2003 вступают в силу с 1 января 2009 г., а пункт
4.2 ст. 7 областного закона N 37-ОЗ от 30.05.2005 (в редакции
областного Закона N 78-ОЗ от 30.09.2005), подпункт "б" п. 4 ст. 1
областного Закона N 78-ОЗ от 30.09.2005 вступили в силу с 1 января
2006 г., как правильно указал суд, не является правовым основанием
для признания оспариваемых норм недействующими в порядке главы 24
ГПК РФ.
Какие-либо иные основания для признания недействующим
областного Закона N 78-ОЗ от 30.09.2005 в заявлении В. не указаны.
Суд обоснованно исходил из того, что данных о том, что
положения п. 4.2 областного Закона 30.05.2005 N 37-ОЗ (подпункта
"б" п. 4 ст. 1 областного Закона N 78-ОЗ от 30.09.2005) нарушают
какие-либо права В., по делу также не представлено.
В заявлении В. утверждал, что оспариваемые областные Законы
приняты без учета и с нарушением ч. ч. 2 и 5 ст. 84 Федерального
закона 131-ФЗ от 06.10.2003, не конкретизируя свой довод.
Однако, как обоснованно указал суд, такое утверждение не
соответствует ни содержанию названных норм Федерального закона N
131-Ф3 от 06.10.2003, ни содержанию оспариваемых областных
Законов.
Согласно п. 3 ст. 5 областного Закона N 37-ОЗ от 30.05.2005 при
формировании конкурсной комиссии городского, сельского поселения
губернатор Ленинградской области вправе представить до 50
процентов кандидатов в члены конкурсной комиссии городского,
сельского поселения для назначения их представительным органом
городского, сельского поселения.
Действительно, ст. 37 Федерального закона N 131-Ф3 от
06.10.2003 прямо не предусмотрено право высшего должностного лица
субъекта РФ представлять кандидатов при формировании конкурсной
комиссии городского, сельского поселения.
Однако суд правильно указал, что в оспариваемой норме сделана
ссылка только на право губернатора Ленинградской области на
представление кандидатов в члены конкурсной комиссии городского,
сельского поселения.
Указанная норма не является императивной и, как следует из
содержания ст. 5 областного Закона N 37-ОЗ от 30.05.2005, не
является обязательной для представительного органа городского,
сельского поселения для решения вопроса о назначении членов
конкурсной комиссии. Представительный орган соответствующего
городского, сельского поселения при решении вопроса о назначении
членов конкурсной комиссии вправе и не согласиться с кандидатами,
предложенными губернатором Ленинградской области.
Абзацем же 3 ч. 5 ст. 37 Федерального закона N 131-Ф3 от
06.10.2003 предусмотрено обязательное правило, согласно которому
при формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе
(городском округе) две трети ее членов назначаются
представительным органом муниципального района (городского
округа), а одна треть - законодательным (представительным) органом
государственной власти субъекта РФ по представлению высшего
должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).
Таким образом, является правильным вывод суда о том, что п. 3
ст. 5 областного Закона N 37-ОЗ от 30.05.2005 и абзац 3 ч. 5 ст.
37 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 регулируют разные
правоотношения.
Поэтому утверждение о том, что п. 3 ст. 5 областного Закона N
37-ОЗ от 30.05.2005 противоречит ч. 5 ст. 37 Федерального закона N
131-ФЗ от 06.10.2003, правильно признано необоснованным.
Кроме этого, суд правильно указал, что согласно разъяснениям,
содержащимся в постановлении Конституционного Суда РФ N 1-П от
09.01.1998, органы государственной власти субъекта РФ вправе
осуществлять собственное правовое регулирование по вопросам
совместного ведения в случае, если эти вопросы не урегулированы
федеральным законодательством.
С учетом изложенного вывод суда о том, что оспариваемая Р. и И.
правовая норма областного Закона не противоречит федеральному
законодательству и не нарушает их прав, является обоснованным.
Вывод суда основан на анализе доказательств, мотивирован,
соответствует требованиям закона, и оснований считать его
неправильным у Судебной коллегии не имеется.
Доводы кассационных жалоб по существу сводятся к неправильному
применению и толкованию норм материального права, с чем нельзя
согласиться по изложенным выше основаниям.
Нарушений норм материального и процессуального права, которые
бы привели или могли привести к неправильному рассмотрению дела, в
том числе и тех, на которые имеется ссылка в кассационных жалобах,
судом не допущено.
Руководствуясь ст. ст. 361, 362, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия
по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Ленинградского областного суда от 7 марта 2006 г.
оставить без изменения, а кассационное жалобы В. и Р. - без
удовлетворения.
|
