ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 2 августа 2006 года
Дело N 58-Г06-25
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации в составе:
председательствующего Пирожкова В.Н.,
судей Харланова А.В.,
Емышевой В.А.
рассмотрела в судебном заседании 2 августа 2006 г. гражданское
дело по кассационной жалобе правительства Хабаровского края на
решение Хабаровского краевого суда от 5 мая 2006 г., которым
удовлетворено заявление прокурора Хабаровского края о признании не
действующим со дня вступления в законную силу Порядка
предоставления субвенций местным бюджетам на бесплатное питание,
бесплатный комплект одежды и обуви детям-сиротам и детям,
оставшимся без попечения родителей, находящимся в муниципальных
детских домах, домах ребенка и школах-интернатах, иных учреждениях
и приемных семьях, утвержденного постановлением правительства
Хабаровского края от 20 февраля 2006 г. N 19-пр.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации
Харланова А.В., прокурора Генеральной прокуратуры РФ Власову Т.А.,
полагавшую решение суда законным, Судебная коллегия
установила:
прокурор Хабаровского края обратился в суд с заявлением о
признании Порядка предоставления субвенций местным бюджетам на
бесплатное питание, бесплатный комплект одежды и обуви детям-
сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, находящимся в
муниципальных детских домах, домах ребенка и школах-интернатах,
иных учреждениях и приемных семьях, утвержденного постановлением
правительства Хабаровского края от 20.02.2006 N 19-пр,
противоречащим федеральному законодательству и недействующим.
В обоснование заявления прокурор сослался на то, что Порядок
предоставления субвенций местным бюджетам на бесплатное питание,
бесплатный комплект одежды и обуви детям-сиротам и детям,
оставшимся без попечения родителей, находящимся в муниципальных
детских домах, домах ребенка и школах-интернатах, иных учреждениях
и приемных семьях, утвержденный постановлением правительства
Хабаровского края от 20.02.2006 N 19-пр (далее - Порядок)
противоречит федеральному законодательству, устанавливающему
государственные гарантии осуществления местного самоуправления и
определяющему порядок исполнения ими государственных полномочий.
Решением Хабаровского краевого суда от 5 мая 2006 г. заявление
прокурора удовлетворено.
В кассационной жалобе правительства Хабаровского края поставлен
вопрос об отмене решения суда по мотиву его незаконности.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы,
Судебная коллегия оснований для отмены решения суда не находит.
В силу ст. ст. 12, 132, 133 Конституции Российской Федерации в
Российской Федерации признается и гарантируется местное
самоуправление. Органы местного самоуправления не входят в систему
органов государственной власти.
Органы местного самоуправления могут наделяться законом
отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых
для их осуществления материальных и финансовых средств.
Согласно п. п. "ж", "з" ч. 1 ст. 1 Федерального закона от
26.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации"
деятельность органов государственной власти субъектов РФ
осуществляется, в частности, на основе принципов самостоятельного
осуществления органами государственной власти субъектов РФ
принадлежащих им полномочий и самостоятельного осуществления своих
полномочий органами местного самоуправления.
В соответствии с подп. 24 п. 2 ст. 26.3 названного Федерального
закона к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по
предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами
самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением
субвенций из федерального бюджета), отнесено решение вопросов
социальной поддержки и социального обслуживания детей-сирот,
безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за
исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных
учреждениях), в том числе за счет предоставления субвенций местным
бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном
транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения
расходов муниципальных образований в связи с предоставлением
законами субъектов РФ льгот отдельным категориям граждан.
Согласно п. 6 ст. 26.3 Федерального закона от 26.10.1999 N 184-
ФЗ законами субъекта РФ в порядке, определенном Федеральным
законом, устанавливающим общие принципы организации местного
самоуправления в РФ, органы местного самоуправления могут
наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта РФ по
решению вопросов, указанных в подпункте 24 п. 2 настоящей статьи,
с передачей органам местного самоуправления необходимых
материальных и финансовых ресурсов.
Частью 1 ст. 6 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" установлено, что к полномочиям органов государственной
власти субъектов РФ в области местного самоуправления относится, в
частности, правовое регулирование прав, обязанностей и
ответственности органов местного самоуправления при осуществлении
отдельных государственных полномочий, которыми органы местного
самоуправления наделены законами субъектов РФ в порядке,
установленном настоящим Федеральным законом.
Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями регламентирован ст. ст. 19 - 21
главы 4 Федерального закона "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации".
В силу ч. 1 ст. 20 данного Федерального закона по вопросам
осуществления органами местного самоуправления отдельных
государственных полномочий федеральные органы исполнительной
власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в случаях,
установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, в
пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для
исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их
исполнением.
Как видно из материалов дела и установлено судом, в Хабаровском
крае отсутствует соответствующий краевой закон о наделении органов
местного самоуправления государственными полномочиями субъекта РФ
по решению вопросов социальной поддержки и социального
обслуживания детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся
без попечения родителей. При таком положении суд пришел к
правильному выводу о том, что нормы Порядка, утвержденного
постановлением правительства Хабаровского края N 19-пр от
20.02.2006, определяющие правила предоставления за счет средств
краевого бюджета субвенций бюджетам городских округов и
муниципальных районов и, соответственно, устанавливающие права и
обязанности органов местного самоуправления без передачи
государственных полномочий, противоречат федеральному
законодательству.
Кроме того, суд обоснованно исходил из того, что нормы п. п. 2,
3 и 7 Порядка противоречат бюджетному законодательству и
Федеральному закону "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации".
Так, пунктом 2 Порядка предусмотрено, что субвенции местным
бюджетам на бесплатное питание, бесплатный комплект одежды и обуви
детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей,
находящимся в муниципальных детских домах и школах-интернатах,
иных учреждениях и приемных семьях, выделяются местным бюджетам и
расходуются администрациями городских округов и муниципальных
районов края на указанные цели в соответствии с настоящим
Положением.
Между тем согласно ч. ч. 1, 3 ст. 86 Бюджетного кодекса РФ
расходные обязательства муниципального образования возникают в
результате принятия нормативных правовых актов органов местного
самоуправления по вопросам местного значения, а также заключения
муниципальным образованием или от имени муниципального образования
договоров (соглашений) по данным вопросам; принятия нормативных
правовых актов органов местного самоуправления при осуществлении
органами местного самоуправления отдельных государственных
полномочий.
Расходные обязательства муниципального образования, возникшие в
результате принятия нормативных правовых актов органов местного
самоуправления при осуществлении указанными органами отдельных
государственных полномочий в соответствии с федеральными законами
(законами субъекта РФ), исполняются за счет субвенций из
регионального фонда компенсаций, предоставляемых местным бюджетам
в порядке, предусмотренном ст. 140 Бюджетного кодекса РФ.
В соответствии с ч. 2 ст. 19 Федерального закона "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" наделение органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется
федеральными законами, отдельными государственными полномочиями
субъектов РФ - законами субъектов РФ. Наделение органов местного
самоуправления отдельными государственными полномочиями иными
нормативными правовыми актами не допускается.
Таким образом, суд правильно указал, что расходные
обязательства муниципальных образований не могут возникать на
основании нормативных правовых актов органов государственной
власти, а средства краевого бюджета - расходоваться
администрациями городских округов и муниципальных районов края на
основании правового акта правительства Хабаровского края, без
передачи государственных полномочий законом субъекта РФ.
Частью 2 ст. 140 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что
субвенции из регионального фонда компенсаций распределяются в
соответствии с едиными для каждого вида субвенций методиками,
утверждаемыми законом субъекта РФ в соответствии с требованиями
настоящего Кодекса, между всеми муниципальными образованиями
субъекта РФ, органы местного самоуправления которых осуществляют
переданные им отдельные государственные полномочия,
пропорционально численности населения (отдельных групп населения),
потребителей соответствующих бюджетных услуг, лиц, имеющих право
на получение трансфертов населению, другим показателям с учетом
объективных условий, влияющих на стоимость бюджетных услуг (объем
выплат).
В соответствии с ч. 2 ст. 21 Федерального закона "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" органы местного самоуправления и должностные лица
местного самоуправления обязаны предоставлять уполномоченным
государственным органам документы, связанные с осуществлением
отдельных государственных полномочий.
С учетом данных положений Закона суд обоснованно исходил из
того, что нормы пункта 3 Порядка, устанавливающие, что
министерство образования края осуществляет расчет объема субвенций
на основании сведений, предоставляемых администрациями городских
округов и муниципальных районов края, противоречат названному
федеральному законодательству, поскольку расчет субвенций должен
осуществляться на основании единой методики для определенного вида
субвенции, утвержденной законом субъекта РФ, а не на основании
порядка, предусмотренного правовым актом правительства края. В
свою очередь, императивная норма о предоставлении администрациями
городских округов и муниципальных районов сведений, необходимых
для реализации субъектом РФ своих государственных полномочий,
может иметь место только при осуществлении органами местного
самоуправления отдельных государственных полномочий.
Правильно суд указал и на то, что пункт 7 Порядка,
устанавливающий, что администрации городских округов и
муниципальных районов края осуществляют финансирование расходов на
содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения
родителей, находящихся в муниципальных детских домах, домах
ребенка и школах-интернатах, иных учреждениях и приемных семьях,
исходя из фактической потребности, в пределах средств,
предусмотренных в местных бюджетах на указанные цели, с учетом
субвенций из краевого бюджета, противоречит ст. 9 Бюджетного
кодекса РФ, так как установление и исполнение расходных
обязательств муниципального образования отнесено к бюджетным
полномочиям органов местного самоуправления.
Вывод суда основан на анализе действующего федерального
законодательства, мотивирован, соответствует требованиям закона, и
оснований считать его неправильным у Судебной коллегии не имеется.
Доводы представителя правительства Хабаровского края о том, что
оспариваемое постановление издано во исполнение ст. 13 Закона края
от 28.12.2005 N 4 "О краевом бюджете на 2006 год" и правительством
края определен лишь порядок предоставления субвенций, который
является по своей природе не наделением органов местного
самоуправления отдельными государственными полномочиями, а формой
оказания финансовой помощи местным бюджетам, имеющей целевой
характер, как правильно указал суд, не могут быть признаны
основанием к отказу в удовлетворении заявления прокурора края,
поскольку противоречат названным в решении суда требованиям
бюджетного законодательства и законодательства, устанавливающего
государственные гарантии осуществления местного самоуправления.
Другие доводы кассационной жалобы, по существу, сводятся к
неправильному применению и истолкованию судом норм материального
права, с чем нельзя согласиться по изложенным выше основаниям.
Руководствуясь ст. ст. 361, 362, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия
определила:
решение Хабаровского краевого суда от 5 мая 2006 г. оставить
без изменения, а кассационную жалобу правительства Хабаровского
края - без удовлетворения.
|
