ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 28 июня 2006 года
Дело N 5-Г06-54
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации в составе:
председательствующего Пирожкова В.Н.,
судей Хаменкова В.Б.,
Еременко Т.И.
рассмотрела в судебном заседании от 28 июня 2006 года дело по
кассационной жалобе ООО "Азарт" на решение Московского городского
суда от 21 марта 2006 года, которым отказано в удовлетворении
заявления ООО "Азарт" о признании недействующими отдельных
положений Закона города Москвы "О размещении объектов игорного
бизнеса на территории города Москвы".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации
Хаменкова В.Б., объяснения представителей ООО "Азарт" Спектор
Е.И., Липатовой С.Л. и Горошко Е.О., поддержавших доводы
кассационной жалобы, возражения против жалобы представителей
Московской городской Думы Шемякиной О.Б. и Соминой Е.И.,
представителей мэра Москвы Поляковой А.Б. и Румянцевой А.Б.,
заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Гончаровой Н.Ю.,
полагавшей, что решение суда подлежит частичной отмене, Судебная
коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
ООО "Азарт" обратилось в суд с заявлением о признании
недействующими статьи 2 пункта 1 и подпунктов 4 и 5 пункта 2
статьи 3 Закона города Москвы "О размещении объектов игорного
бизнеса на территории города Москвы".
В обоснование своих требований ООО "Азарт" указало, что
оспариваемые нормы Закона города Москвы противоречат действующему
федеральному законодательству и существенно нарушают права
общества, осуществляющего свою деятельность в сфере игорного
бизнеса.
По мнению заявителя, статья 2 оспариваемого Закона,
устанавливающая режим согласования размещения объектов игорного
бизнеса с правительством Москвы, противоречит нормам федерального
законодательства, в том числе статье 7 Закона РСФСР "О конкуренции
и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках",
запрещающей, в частности, органам государственной власти субъектов
Российской Федерации принимать акты и (или) совершать действия,
которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов,
содержат дискриминационные условия деятельности отдельных
хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют либо
могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение
конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов, а также
запрещающей необоснованно препятствовать осуществлению
деятельности хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере.
Ссылался заявитель и на ее несоответствие установленным в
статье 3 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов
деятельности" основным принципам осуществления лицензирования,
заключающимся в обеспечении единства экономического пространства
на территории Российской Федерации, установлении положениями о
лицензировании конкретных видов деятельности единого порядка
лицензирования, лицензионных требований и условий.
Полагал, что подпункты 4 и 5 пункта 2 статьи 3 оспариваемого
Закона расширяют лицензионные требования, установленные пунктом 4
Положения о лицензировании деятельности по организации и
содержанию тотализаторов и игорных заведений, что противоречит
статьям 2 и 5 Федерального закона "О лицензировании отдельных
видов деятельности".
Указывал на то, что установление субъектом Российской Федерации
требований к площади игорного заведения (пункт 1 статьи 3
оспариваемого Закона) следует рассматривать не иначе как нарушение
прав собственника помещений, выражающееся в ограничении владения,
пользования и распоряжения принадлежащим ему имуществом,
закрепленных статьей 209 Гражданского кодекса Российской
Федерации.
Согласно же части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации
права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только
федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в
целях защиты основ конституционного строя, нравственности,
здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения
обороны страны и безопасности государства.
Решением суда от 21 марта 2006 года в удовлетворении заявленных
требований отказано.
В кассационной жалобе ООО "Азарт" просит об отмене решения
суда, ссылаясь на его незаконность.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы,
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской
Федерации считает решение суда подлежащим частичной отмене.
Как следует из материалов дела, положениями подпунктов 4 и 5
пункта 2 статьи 3 оспариваемого Закона г. Москвы установлены
требования к размещению объектов игорного бизнеса, в соответствии
с которыми объекты игорного бизнеса запрещается размещать на
рынках, в магазинах, супермаркетах, в помещениях предприятий
общественного питания и бытового обслуживания населения, в зданиях
автовокзалов, железнодорожных и речных вокзалов, речных портов,
аэропортов, на территории московского метрополитена, в подземных и
наземных пешеходных переходах.
Отказывая заявителям в признании приведенных выше норм
недействующими, суд исходил из того, что защита прав и свобод
человека и гражданина относится к предмету совместного ведения
Российской Федерации и ее субъектов, что на федеральном уровне нет
специального закона, который устанавливал бы общие правила
организации и размещения игорных заведений.
Следовательно, по убеждению суда, субъекты Российской Федерации
в силу пункта 2 статьи 3 Федерального закона "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации"
вправе осуществлять собственное правовое регулирование по
предметам совместного ведения до принятия федеральных законов.
Между тем данный вывод суда нельзя признать правильным.
Суд не учел, что отсутствие специального федерального закона,
регулирующего деятельность по организации и проведению азартных
игр и пари, не означает, что вопросы размещения объектов игорных
заведений федеральным законодательством не разрешены.
Так, в соответствии со статьями 3 и 5 Федерального закона "О
лицензировании отдельных видов деятельности" от 08.08.2001 N 128-
ФЗ обеспечение единства экономического пространства на территории
Российской Федерации, установление единого порядка лицензирования
на территории Российской Федерации, установление лицензионных
требований и условий положениями о лицензировании конкретных видов
деятельности являются основными принципами осуществления
лицензирования.
В целях обеспечения единства экономического пространства на
территории Российской Федерации Правительство Российской Федерации
в соответствии с определенными Президентом Российской Федерации
основными направлениями внутренней политики государства утверждает
положения о лицензировании конкретных видов деятельности,
определяет федеральные органы исполнительной власти,
осуществляющие лицензирование конкретных видов деятельности,
устанавливает виды деятельности, лицензирование которых
осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской
Федерации.
Перечень работ и услуг при осуществлении деятельности по
организации и проведению азартных игр и (или) пари, в том числе с
использованием игровых столов и иного игрового оборудования, в
помещениях казино (деятельность казино), деятельности по
организации и проведению азартных игр и (или) пари, в том числе с
использованием игрового оборудования (кроме игровых столов) в силу
пункта 2 статьи 17 названного выше Федерального закона
устанавливается положениями о лицензировании конкретных видов
деятельности.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля
2002 г. N 525 утверждено Положение о лицензировании деятельности
по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений,
подпунктом "б" пункта 4 которого запрещено размещение
тотализаторов и игорных заведений в жилых помещениях, в зданиях
действующих образовательных и медицинских учреждений, а также в
зданиях и помещениях организаций, осуществляющих культовую и иную
религиозную деятельность. Иных запретов на размещение
тотализаторов и игорных заведений данное Положение не содержит.
Таким образом, вопрос размещения объектов игорного бизнеса
федеральным законодательством разрешен и у суда не было оснований
считать, что субъект Российской Федерации, не наделенный
федеральным законом, иными нормативными правовыми актами
Российской Федерации правом регулировать отношения в сфере
лицензирования данного вида деятельности, мог принять закон о
запрете осуществления этой деятельности лицами, имеющими
федеральную лицензию, в местах, не запрещенных федеральным
законодательством.
Довод суда о том, что оспариваемые нормы Закона г. Москвы "О
размещении объектов игорного бизнеса на территории г. Москвы"
вопросы лицензирования деятельности по организации игорного
бизнеса не регулируют, а регулируют правоотношения по размещению
объектов игорного бизнеса, является ошибочным. Суд не учел, что в
соответствии с пунктом 4 Положения о лицензировании деятельности
по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений
урегулированные его подпунктом "б" вопросы размещения объектов
игорного бизнеса являются не чем иным, как лицензионными
требованиями и условиями при осуществлении деятельности по
организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений.
При таких обстоятельствах решение суда в части отказа в
признании недействующими оспариваемых заявителями положений
подпунктов 4 и 5 пункта 2 статьи 3 Закона г. Москвы "О размещении
объектов игорного бизнеса на территории г. Москвы" является
незаконным и подлежит отмене.
В соответствии со статьей 2 этого же Закона организации и
индивидуальные предприниматели, осуществляющие на основании
полученной в установленном порядке лицензии предпринимательскую
деятельность в сфере игорного бизнеса, согласовывают размещение
объектов игорного бизнеса на территории города Москвы с
правительством Москвы.
Указанное согласование означает проверку выполнения
установленных федеральными законами, настоящим Законом и иными
законами города Москвы требований при размещении объекта игорного
бизнеса в том помещении, в котором организация или индивидуальный
предприниматель предполагают разместить указанный объект, и в
случае выполнения этих требований - выдачу правительством Москвы в
течение 30 дней со дня обращения разрешения на размещение объекта
игорного бизнеса в данном помещении. Проверку выполнения
установленных законодательством требований к размещению объектов
игорного бизнеса и представление в правительство Москвы заключения
о результатах проверки осуществляет уполномоченный орган
исполнительной власти города Москвы.
Соглашаясь с правильным по существу решением суда об отказе в
признании данной нормы недействующей, Судебная коллегия исходит из
того, что такое согласование, осуществление которого предписано в
соответствии с законодательством Российской Федерации и
законодательством субъекта Российской Федерации, не может
рассматриваться как противоречие федеральному закону.
При этом Судебная коллегия считает, что разрешение на
осуществление игровой деятельности в местах, не запрещенных
Положением о лицензировании, не носит безусловного характера.
Судебная коллегия допускает при согласовании мест размещения
объектов игорного бизнеса с правительством Москвы обнаружение
таких обстоятельств, которые могут исключать осуществление данного
вида деятельности, и в тех местах, где ее осуществление не
запрещено. Таковыми могут быть, например, обстоятельства,
создающие угрозу жизни, здоровью и нравственности граждан, их и
организаций имуществу, а также другие обстоятельства, нарушающие
права и свободы граждан и организаций.
В таких случаях лицо, которому созданы препятствия в
осуществлении лицензионной деятельности, вправе разрешить спор в
установленном законом порядке.
При таких обстоятельствах нет оснований считать, что
согласование размещения объектов игорного бизнеса в местах, не
запрещенных Положением о лицензировании, относится к вопросу
лицензирования данного вида деятельности, а потому противоречит
федеральному законодательству, регулирующему этот вид
правоотношений.
Доводы кассационной жалобы о незаконности оспоренных положений
статьи 2 Закона г. Москвы основаны на неверном толковании норм
материального права и не могут служить поводом к отмене в этой
части решения суда.
В соответствии с пунктом 1 статьи 3 оспариваемого Закона
объекты игорного бизнеса размещаются в помещениях площадью не
менее 80 квадратных метров (казино - не менее 400 квадратных
метров), имеющих отдельный вход.
При проверке законности и обоснованности вывода суда о
соответствии приведенной нормы Федеральному закону Судебная
коллегия не находит оснований считать данный вывод неправильным.
Суд кассационной инстанции исходит из того, что пункт 1 статьи
3 Закона г. Москвы не содержит неукоснительных к исполнению
предписаний, а имеет для лиц, осуществляющих рассматриваемый вид
лицензионной деятельности, лишь рекомендательный характер.
На этой же позиции настаивали в заседании Судебной коллегии и
представители заинтересованных лиц.
Следовательно, оспариваемые положения подлежат применению
именно в том значении, которое придано им судебным толкованием.
На основании изложенного, Судебная коллегия по гражданским
делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь
статьями 360, 361 Гражданского процессуального кодекса Российской
Федерации,
определила:
решение Московского городского суда от 21 марта 2006 года в
части отказа в признании недействующими статьи 2 и пункта 1 статьи
3 Закона города Москвы "О размещении объектов игорного бизнеса на
территории города Москвы" оставить без изменения, а кассационную
жалобу ООО "Азарт" - без удовлетворения.
В остальной части это же решение суда отменить и принять новое
решение, которым заявление ООО "Азарт" удовлетворить, признать
подпункты 4 и 5 пункта 2 статьи 3 Закона города Москвы "О
размещении объектов игорного бизнеса на территории города Москвы"
от 23 ноября 2005 г. N 58 недействующими и не подлежащими
применению со дня вступления настоящего решения в законную силу.
|
