ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 17 мая 2006 года
Дело N 59-Г06-5
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации в составе:
председательствующего Пирожкова В.Н.,
судей Макарова Г.В.,
Маслова А.М.
рассмотрела в судебном заседании от 17 мая 2006 г. дело по
заявлению К. и Б. о признании недействующими отдельных положений
Закона Амурской области от 22 декабря 2004 года N 394-ОЗ (в
редакции от 23 сентября 2005 года) "Об автомобильном пассажирском
транспорте в Амурской области" по кассационной жалобе К. и Б. на
решение Амурского областного суда от 22 февраля 2006 года, которым
в удовлетворении заявленных К. и Б. требований отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Г.В.
Макарова, объяснения представителя заявителей Богуша В.П. и
представителей администрации Амурской области Горячевой Н.В. и
Ефремова В.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры
Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда
подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по
гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
К. и Б., являющиеся предпринимателями без образования
юридического лица в сфере пассажирских автомобильных перевозок и
имеющие лицензию на осуществление перевозок пассажиров
автотранспортом по территории Российской Федерации, обратились в
суд с заявлением о признании недействующими в оспариваемом Законе
абз. 17 ст. 2 (организатор перевозок - орган государственной
власти, орган местного самоуправления, осуществляющие организацию
транспортного обслуживания населения пассажирским транспортом
общего пользования); п. 2 ст. 3 (администрация области формирует
систему управления пассажирским транспортом общего пользования);
п. 7 ст. 3 (администрация области организует транспортное
обслуживание населения автомобильным транспортом на пригородных и
межмуниципальных маршрутах, в том числе открывает, закрывает,
изменяет и утверждает маршруты и определяет параметры их
обслуживания) в части слов "в том числе открывает, закрывает,
изменяет и утверждает маршруты и определяет параметры их
обслуживания"; п. 3 ст. 4 (органы местного самоуправления создают
условия для предоставления транспортных услуг населению и
организуют транспортное обслуживание населения автомобильным
транспортом на муниципальных маршрутах, определяют параметры их
обслуживания) в части слов "определяют параметры их обслуживания";
п. 9 ст. 4 (органы местного самоуправления открывают, закрывают,
изменяют и утверждают регулярные муниципальные автобусные и
таксомоторные маршруты общего пользования); абз. 1 п. 3 ст. 5
(целесообразность открытия, закрытия или изменения регулярных
автобусных или таксомоторных маршрутов общего пользования
определяется организатором перевозок на основании анализа
пассажиропотоков, который проводится как по инициативе
организатора перевозок, так и по просьбам и заявлениям населения,
общественных организаций, перевозчиков, представительных органов
местного самоуправления); абз. 5 п. 2 ст. 5 (маршрут является
единой и неделимой частью маршрутной сети); абз. 2 пункта 3 ст. 5
(привлечение автомобильного транспорта юридических лиц и граждан к
обслуживанию регулярных автобусных и таксомоторных маршрутов
производится организатором перевозок на конкурсной основе. По
результатам конкурса с перевозчиком заключается договор на
обслуживание регулярного маршрута и согласовывается расписание
(график) движения пассажирского транспорта по утвержденному
маршруту) в части слов "на обслуживание регулярного маршрута и
согласовывается расписание (график) движения пассажирского
транспорта по утвержденному маршруту"); п. 2 ст. 6 (перевозчик
обязан иметь договор на обслуживание регулярного маршрута в
городском и пригородном сообщении с органами местного
самоуправления, в межмуниципальном (внутриобластном) сообщении - с
администрацией области) в части слов "на обслуживание регулярного
маршрута".
В обоснование указанного требования заявители сослались на то,
что оспариваемые положения Закона области противоречат ст. 7
Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической
деятельности на товарных рынках", согласно которой запрещается
совмещение функций федеральных органов исполнительной власти,
органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного
самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных
органов власти органов или организаций с функциями хозяйствующих
субъектов. Указали также, что их деятельность осуществляется с
использованием личного транспорта: у К. - 2 автобуса, у Б. - 3.
Согласно оспариваемому Закону области каждый маршрут будет
закреплен на одного перевозчика, но обслуживать один маршрут
имеющимся количеством транспорта они не смогут, а следовательно,
лишаются права на осуществление своей деятельности по перевозке
пассажиров. В настоящее время объявлен конкурс, на который
выставлены маршруты, но они не могут принять в нем участие из-за
малого числа транспорта. Кроме того, согласно оспариваемым
положениям Закона перевозчик должен иметь договор на обслуживание
регулярного автобусного или таксомоторного маршрута общего
пользования с органами местного самоуправления, регулярного
пригородного и межмуниципального автобусного или таксомоторного
маршрута - с администрацией области, что не соответствует
действующему законодательству. Кроме того, не согласны с тем, что
согласно указанным положениям Закона договор и согласование
маршрута производится по итогам конкурса, что приводит к
ограничению свободы деятельности хозяйствующих субъектов.
По делу принято указанное выше решение.
В кассационной жалобе заявителей ставится вопрос об отмене
решения суда, как постановленного с существенным нарушением норм
процессуального и материального права в силу ошибочного понимания
проблем правового регулирования вопросов организации перевозок
пассажиров, обеспечения безопасности дорожного движения.
Проверив материалы дела и обсудив доводы кассационной жалобы,
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской
Федерации не находит оснований для ее удовлетворения.
Согласно пункту "и" статьи 71 Конституции Российской Федерации
в ведении Российской Федерации находятся лишь федеральный
транспорт и федеральные пути сообщения. Не отнесены вопросы
транспортного обслуживания населения субъекта Российской Федерации
и к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъекта
Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ). Следовательно, в
силу статьи 73 Конституции Российской Федерации рассматриваемая
сфера деятельности и ее регулирование являются предметом ведения
субъектов Российской Федерации.
В соответствии с подпунктом 12 пункта 2 статьи 26.3
Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации" решение вопросов организации транспортного обслуживания
населения автомобильным транспортом в пригородном и
межмуниципальном сообщении отнесено к полномочиям органов
государственной власти субъекта Российской Федерации.
В силу приведенных положений законодательства вывод суда о том,
что оспариваемый заявителями Закон принят законодательным
(представительным) органом области в пределах его компетенции,
является правильным.
Правильным является и суждение суда о необоснованности доводов
заявителей о том, что оспариваемое положение Закона области
противоречит ст. 7 Закона РСФСР от 22 марта 1991 года N 948 "О
конкуренции и ограничении монополистической деятельности на
товарных рынках", так как в соответствии с пунктом 3 статьи 32
Федерального закона от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" органы местного самоуправления не вправе устанавливать
ограничения хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и
организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными
законами и законами субъектов Российской Федерации, а согласно
статьям 61, 72 Закона РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-1 "О местном
самоуправлении в Российской Федерации" районная или городская
администрация осуществляет контроль за работой транспортных
предприятий и организаций, обслуживающих население района или
города, утверждает маршруты и графики движения местного
транспорта, привлекает на договорных началах к транспортному
обслуживанию населения предприятия и организации, действующие на
территории района или города. В силу указанного, привлечение
перевозчиков на договорной основе к перевозке граждан на
муниципальных маршрутах муниципального образования не противоречит
статье 7 Закона РФ от 22 марта 1991 г. N 948-1 "О конкуренции и
ограничении монополистической деятельности на товарных рынках".
Оспариваемое положение правового акта области не противоречит и
статье 8 данного Закона (о конкуренции), поскольку оно не содержит
признаков соглашения (согласованных действий) федеральных органов
исполнительной власти, органов исполнительной власти субъекта
Российской Федерации и органов местного самоуправления на
ограничение конкуренции.
Кроме того, согласно ст. 4 Закона РФ "О конкуренции и
ограничении..." под конкуренцией понимается состязательность
хозяйствующих субъектов, когда их самостоятельные действия
эффективно ограничивают возможность каждого из них односторонне
воздействовать на общие условия обращения товаров на
соответствующем товарном рынке. В оспариваемых нормах не
затрагиваются вопросы перевозки грузов, пассажиров и багажа
отдельными видами транспорта, а также ответственности сторон по
этим перевозкам, а следовательно, нет оснований считать, что
организация пассажирских перевозок, осуществляемая в соответствии
с обжалуемыми правовыми нормами Закона области, представляет собой
экономическую деятельность хозяйствующих субъектов. Сам по себе
конкурсный отбор перевозчиков не оказывает влияния на конкуренцию,
так как каждый хозяйствующий субъект самостоятельно принимает
решение об участии в конкурсе, все участники которого равны между
собой, самостоятельные действия каждого из них будут влиять на
результаты конкурса и победителем будет определен лучший из
перевозчиков, то есть более конкурентоспособный.
Суд обоснованно отметил, что оспариваемые заявителями положения
относятся к проблеме обеспечения безопасности дорожного движения
при перевозке пассажиров, что соответствует положениям п. п. "б"
статьи 72 Конституции Российской Федерации, предусматривающей, что
вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечение
законности, правопорядка и общественной безопасности отнесены к
совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации, а также ст. ст. 1, 3, 4 Федерального закона от
10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", в которых
указано, что регулирование в области безопасности дорожного
движения является одной из основных задач по охране жизни,
здоровья и имущества граждан, защите их прав и законных интересов
и законодательство Российской Федерации о безопасности дорожного
движения состоит из федеральных законов и иных нормативных
правовых актов, а также законов и иных нормативных правовых актов
субъектов Российской Федерации, которыми регулируется решение
вопросов безопасности дорожного движения по вопросам, не
отнесенным к исключительной компетенции Российской Федерации,
устанавливаются мероприятия по организации дорожного движения в
соответствии со ст. 21 настоящего Закона.
Правильным является суждение суда и в части того, что
оспариваемые нормы права как в целом, так и в обжалуемой части
предусматривают полномочия органов местного самоуправления по
организации перевозки пассажиров на территории муниципального
образования по установленным маршрутам. В соответствии с п. 4 ст.
6 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" органы
местного самоуправления в соответствии с законодательством
Российской Федерации и законодательством субъектов Российской
Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают
вопросы обеспечения безопасности дорожного движения. Организация
мер по безопасности дорожного движения осуществляется в том числе
посредством заключения договоров с перевозчиками на оказание услуг
по безопасной перевозке граждан на муниципальных регулярных
маршрутах. Оспариваемые заявителями нормы права не ущемляют их
правоспособности, так как органы местного самоуправления вправе
самостоятельно решать вопросы о создании и согласовании регулярных
муниципальных маршрутов пассажирского автотранспорта.
Необоснованным является довод заявителей о том, что установление в
оспариваемом Законе понятия о неделимости маршрута как единой и
неделимой части маршрутной сети предполагает монополизацию
маршрута, поскольку п. 10 Правил организации пассажирских
перевозок от 31 декабря 1981 г. N 200 дано общее понятие
автобусного маршрута, под которым понимается, что это
установленный и соответственно оборудованный путь следования между
начальным и конечным пунктами. Организатор перевозок, выставляя на
определенных условиях на конкурс открываемый автобусный или
таксомоторный маршрут, в том числе обязан указать его
протяженность, т.е. начальный и конечный его пункты. Неделимость
маршрута позволяет обеспечить устойчивый пассажиропоток и
безопасность дорожного движения.
Доводы кассационной жалобы не опровергают суждений и вывода
суда, так как не имеют правового значения по делу.
Осуществление перевозок пассажиров по муниципальным маршрутам
сопряжено с использованием перевозчиками объектов городской
инфраструктуры (остановочных пунктов и посадочных площадок), право
на использование которых должно осуществляться на основании
гражданско-правового договора, заключаемого способами,
предусмотренными Гражданским кодексом РФ, включая заключение
договора на торгах. При этом заключение такого договора с
победителями конкурса не создает препятствий для иных лиц,
осуществляющих перевозку пассажиров по самостоятельно
разработанным маршрутам, оборудованным и согласованным в
установленном порядке маршрутам.
Целью проведения конкурса на право осуществления перевозок
пассажиров на регулярных маршрутах является подбор перевозчиков,
обеспечивающих наиболее безопасные условия перевозки пассажиров,
укрепление транспортной дисциплины на предприятиях и
индивидуальных предпринимателей, удовлетворение потребностей
населения в сфере пассажирских перевозок и качества обслуживания
населения.
Довод заявителей о возможной монополизации маршрута одним
перевозчиком судом отклонен, так как указанный вывод не основан на
нормах оспариваемого нормативного акта. Буквальное толкование
оспариваемого Закона дает основание считать, что договор на
обслуживание маршрута по результатам конкурса должен заключаться с
перевозчиком, что само по себе не свидетельствует о безусловной
обязанности заключения договора на один маршрут с одним
перевозчиком.
Ссылка в кассационной жалобе на нарушение судом при
рассмотрении дела процессуальных норм, в том числе прекращении
производства по делу в части отдельных требований, не является
основанием к отмене правильного по существу решения, так как
отмеченные упущения не повлекли неправильного определения
обстоятельств, имеющих значение для дела, и несоответствия им
вывода суда; прекращение производства связано с наличием решения
арбитражного суда. Доводы жалобы заявителей являются аналогичными
мотивам их обращения в суд, которые являлись предметом
исследования и оценки суда, и при вынесении решения суд располагал
данными, позволяющими сделать обоснованный вывод по делу.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 361 ГПК РФ,
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской
Федерации
определила:
решение Амурского областного суда от 22 февраля 2006 года
оставить без изменения, а кассационную жалобу К. и Б. - без
удовлетворения.
|
