ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 5 апреля 2006 года
Дело N 64-Г06-5
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В.,
судей Харланова А.В.,
Емышевой В.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению
прокурора Сахалинской области и Е. о признании противоречащей
федеральному закону и недействующей в части статьи 1 Закона
Сахалинской области "О границах и статусе муниципальных
образований Сахалинской области" N 524 от 21 июля 2004 г., по
кассационной жалобе Е., кассационному представлению прокурора
Сахалинской области на решение Сахалинского областного суда от 26
октября 2005 г., которым в удовлетворении заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации
Емышевой В.А., объяснения представителей губернатора Сахалинской
области Сивоконова П.В., Шатунова А.А., возражавших против
удовлетворения кассационного представления и кассационной жалобы,
заключение помощника Генерального прокурора Российской Федерации
Воскобойниковой Е.Л., полагавшей отменить решение суда в части,
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской
Федерации
установила:
1 января 2005 года вступил в силу Закон Сахалинской области от
21 июля 2004 года N 524 "О границах и статусе муниципальных
образований в Сахалинской области", опубликованный в газете
"Губернские ведомости" в период с 31 июля по 4 августа 2004 года.
Статьей 1 указанного Закона области установлены границы и
наделены статусом городского округа 19 муниципальных образований:
"Александровск-Сахалинский район", "Анивский район", "Вахрушев",
"Город Южно-Сахалинск", "Долинский район", "Корсаковский район",
"Курильский район", "Макаровский район", "Невельский район",
"Ногликский район", "Охинский район", "Поронайский район", "Северо-
Курильский район", "Смирныховский район", "Томаринский район",
"Тымовский район", "Углегорский район", "Холмский район", "Южно-
Курильский район". 2 октября 2005 г. состоялись выборы в органы
местного самоуправления Сахалинской области.
Исполняющий обязанности прокурора Сахалинской области обратился
в суд с заявлением о признании недействующими пунктов 1, 2, 5 - 19
статьи 1 указанного Закона в части установления границ и наделения
статусом городского округа муниципальных образований
"Александровск-Сахалинский район", "Анивский район", "Долинский
район", "Корсаковский район", "Курильский район", "Макаровский
район", "Невельский район", "Ногликский район", "Охинский район",
"Поронайский район", "Северо-Курильский район", "Смирныховский
район", "Томаринский район", "Тымовский район", "Углегорский
район", "Холмский район", "Южно-Курильский район" по тем
основаниям, что в этой части статья 1 противоречит статьям 2 и 11
Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" (в редакции Федерального закона 28 декабря 2004 года N
186-ФЗ), в соответствии с которыми статусом городского округа
могут быть наделены город и поселок, но не в целом муниципальное
образование в рамках административного района.
Е., житель Поронайского района Сахалинской области, обратился в
суд с аналогичным заявлением о признании противоречащей
федеральному закону и не подлежащей применению в части пунктов 1,
2, 5 - 19 статьи 1 указанного Закона Сахалинской области и просил
взыскать с заинтересованных лиц расходы, понесенные в связи с
рассмотрением дела в суде.
Свое заявление обосновал тем, что в соответствии с нормами
Федерального закона "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" административные районы
Сахалинской области, имевшие статус территориальных муниципальных
образований, за исключением муниципальных образований "город Южно-
Сахалинск" и "Вахрушев", не могут быть наделены статусом
городского округа, оспариваемым Законом нарушаются его права как
жителя Сахалинской области на участие в местном самоуправлении.
Дела, возбужденные по заявлениям исполняющего обязанности
прокурора Сахалинской области и Е., объединены в одно
производство.
Законом Сахалинской области от 17 июня 2005 г. N 42-ЗО пункты 9
и 17 статьи 1 Закона Сахалинской области "О границах и статусе
муниципальных образований в Сахалинской области" в части
установления границ и наделения статусом городского округа
муниципальных образований "Углегорский район" и "Невельский район"
исключены.
Определением Сахалинского областного суда от 26 октября 2005 г.
прекращено производство по делу по заявлению прокурора Сахалинской
области и Е. о признании противоречащими федеральному закону и
недействующими пунктов 9 и 17 статьи 1 Закона Сахалинской области
"О границах и статусе муниципальных образований Сахалинской
области" N 524 от 21 июля 2004 г.
26 октября 2005 г. Сахалинским областным судом постановлено
приведенное выше решение.
Е. подал кассационную жалобу, в которой просит решение отменить
и принять новое, которым удовлетворить заявление.
Прокурор Сахалинской области подал кассационное представление
на указанное решение, в котором просит решение отменить и принять
новое, которым удовлетворить заявление. Полагают, что суд
неправильно определил обстоятельства, имеющие значение для дела,
неправильно истолковал материальный закон.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и
кассационного представления, Судебная коллегия по гражданским
делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований
для их удовлетворения.
В силу п. "н" ч. 1 ст. 72 и ст. 76 Конституции РФ установление
общих принципов организации местного самоуправления находится в
совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. При этом
законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, принимаемые
по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов
РФ, не могут противоречить федеральным законам, принятым по
предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта РФ.
В случае противоречия между федеральным законом и иным актом,
изданным в РФ, действует федеральный закон.
В соответствии с пунктом 1 части 1 ст. 85 Федерального закона
от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред.
Федерального закона от 19.06.2004 N 53-ФЗ) в целях организации
местного самоуправления в Российской Федерации в соответствии с
требованиями настоящего Федерального закона органы государственной
власти субъектов Российской Федерации до 1 января 2005 года
устанавливают в соответствии с требованиями настоящего
Федерального закона границы муниципальных образований и наделяют
соответствующие муниципальные образования статусом городского,
сельского поселения, городского округа, муниципального района.
В соответствии со статьей 2 указанного Федерального закона
городское поселение - это город или поселок, в которых местное
самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или)
через выборные и иные органы местного самоуправления;
городской округ - городское поселение, которое не входит в
состав муниципального района и органы местного самоуправления,
которые осуществляют полномочия по решению установленных настоящим
Федеральным законом вопросов местного значения поселения и
вопросов местного значения муниципального района, а также могут
осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые
органам местного самоуправления федеральными законами и законами
субъектов Российской Федерации.
Пунктом 5 части 1 статьи 11 Федерального закона "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" в редакции от 12.08.2004, действовавшей на момент
принятия оспариваемого Закона, предусмотрено, что в границах
городского поселения могут находиться один город или один поселок
с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не
являющиеся муниципальными образованиями.
Состав территории поселения определен в пункте 3 части 1 статьи
11 указанного Федерального закона как исторически сложившиеся
земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего
пользования, территории традиционного природопользования населения
соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для
развития поселения.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд пришел к
правильному выводу о том, что Закон Сахалинской области принят во
исполнение п. 1 ч. 1 ст. 85 Федерального закона "Об общих
принципах..." и ему не противоречит.
При этом суд исходил из того, что оспариваемым Законом области
установлены границы муниципальных образований, муниципальные
образования наделены статусом городского округа, в состав
территории которых входит один город или один поселок с
прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не
являющиеся муниципальными образованиями, что соответствует
требованиям п. 5 ч. 1 ст. 11 Федерального закона "Об общих
принципах...".
Кроме того, судом установлено, что каждое из муниципальных
образований, находящихся на территории Сахалинской области,
указанных в пунктах 1, 2, 5 - 8, 10 - 16, 18, 19 статьи 1 Закона
Сахалинской области N 524 от 21 июля 2004 года "О границах и
статусе муниципальных образований в Сахалинской области", является
единым муниципальным образованием, границы которого совпадают с
границами существующего административного района, и не имеет на
своей территории иных муниципальных образований; имеет единую
систему органов местного самоуправления, которые осуществляют
полномочия по решению вопросов местного значения, а также
осуществляют отдельные государственные полномочия, переданные
органам местного самоуправления федеральными законами и законами
Сахалинской области; имеет единый местный бюджет, собственные
источники доходов и муниципальную собственность, используемую для
решения вопросов местного значения данного муниципального
образования; имеет земли, в состав которых входят исторически
сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли
общего пользования, земли традиционного природопользования
населения, рекреационные земли иные земли, независимо от форм
собственности и целевого назначения; имеет территорию, в состав
которой входят один город или один поселок, территории сельских
населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями,
предназначенные для использования и (или) развития его социальной,
транспортной и иной инфраструктуры.
Таким образом, установив, что каждое из муниципальных
образований имеет сложившуюся на протяжении многих лет целостную
систему жизнеобеспечения, единую систему управления, единую
социальную, транспортную и иную инфраструктуру, необходимую для
самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов
местного значения городского округа и осуществления отдельных
государственных полномочий, переданных указанным органам
федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, и
не входит в состав других муниципальных образований, суд пришел к
обоснованному выводу о том, что данные обстоятельства позволяли с
учетом указанных выше положений Федерального закона "Об общих
принципах..." наделить муниципальные образования статусом
городского округа.
Суд правильно не согласился с доводами прокурора о том, что в
отсутствие зонирования территорий и при значительной удаленности
ряда населенных пунктов от административных центров районов, а
также при совпадении границ оспариваемых городских округов с
границами административных районов Сахалинской области, наделение
муниципальных образований статусом городского округа невозможно,
поскольку такие ограничения не установлены Федеральным законом.
Кроме того, судом приняты во внимание особенности
территориальной организации местного самоуправления Сахалинской
области, а именно то, что населенные пункты, входящие в состав
муниципальных образований в Сахалинской области, расположены на
десятках островов, удаленных от материковой части России и
находящихся в районах Крайнего Севера и приравненных к ним
местностях, что предъявляет повышенные требования к наличию
целостной системы жизнеобеспечения, единой инфраструктуры и единой
системы управления, позволяющие в полной мере реализовать понятие
местного самоуправления, определенное частью 1 статьи 3
Европейской Хартии местного самоуправления.
Суд правильно признал необоснованным довод прокурора о том, что
указанные муниципальные образования не могли быть наделены
статусом городских округов в силу того, что имеющиеся на момент
принятия оспариваемого Закона и рассмотрения дела в суде
генеральные планы административных центров районов не
предусматривают включение в городскую черту территории всего
муниципального образования, поскольку установил, что
градостроительная документация, на которую ссылался прокурор, была
разработана в 1964 - 1991 гг., т.е. до принятия Федерального
закона от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации", и
содержит генеральные планы только административных центров районов
как населенных пунктов.
Также обоснованно судом отвергнуты доводы Е. о том, что
принятию оспариваемого Закона предшествовало изменение
административно-территориального устройства Сахалинской области
постановлением администрации Сахалинской области от 26 апреля 2004
года N 50-па, принятым с превышением полномочий, поскольку
предметом оспаривания в данном деле является закон области, а на
момент принятия оспариваемого Закона в состав территории каждого
из муниципальных образований входил только один город или один
поселок, что отвечало требованиям Федерального закона.
Довод Е. о том, что Федеральный закон "Об общих принципах..."
устанавливает только двухуровневое местное самоуправление,
правильно признан судом несостоятельным, поскольку такого
требования Федеральный закон не содержит, а напротив,
предусматривает возможность наделения муниципального образования
статусом городского округа, т.е. допускает одноуровневое местное
самоуправление.
Суд также пришел к правильному выводу о том, что оспариваемыми
нормами областного Закона права заявителя Е. не нарушены,
поскольку наделение статусом городского округа существующей формы
территориальной организации местного самоуправления муниципального
образования "Поронайский район", на территории которого проживает
заявитель, не препятствует ему участвовать в управлении делами
муниципального образования непосредственно или через выборных
представителей и не ограничивает права органов местного
самоуправления этого муниципального образования в решении вопросов
местного значения, установленных статьей 16 Федерального закона
"Об общих принципах...". Наделение статусом городского округа иных
муниципальных образований, помимо муниципального образования
"Поронайский район", прав и свобод заявителя также не затрагивает.
Нельзя признать обоснованными доводы прокурора в кассационном
представлении о несоответствии Закона Сахалинской области
положениям Федерального закона "Об общих принципах..." в редакции
Федерального закона от 28.12.2004 N 186-ФЗ, поскольку оспариваемые
положения областного Закона были реализованы до внесения в
Федеральный закон "Об общих принципах..." соответствующих
изменений и пересматриваться не могут.
Иные доводы кассационного представления прокурора, а также
кассационной жалобы фактически воспроизводят доводы заявлений,
которые были предметом судебного исследования и получили в
соответствии с требованиями ст. ст. 194, 196, 198 ГПК РФ
надлежащую правовую оценку в решении суда.
Руководствуясь ст. 361 Гражданского процессуального кодекса
Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам
Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Сахалинского областного суда от 26 октября 2005 г. -
оставить без изменения, а кассационную жалобу Е. и кассационное
представление прокурора Сахалинской области - без удовлетворения.
Председательствующий
Г.В.МАНОХИНА
Судьи
В.А.ЕМЫШЕВА
А.В.ХАРЛАНОВ
|
