ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 22 марта 2006 года
Дело N 63-Г06-5
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В.,
судей Хаменкова В.Б.,
Харланова А.В.
рассмотрела в судебном заседании от 22 марта 2006 года дело по
кассационной жалобе Собрания депутатов Ненецкого автономного
округа на решение суда Ненецкого автономного округа от 15 декабря
2005 года, которым удовлетворено заявление прокурора Ненецкого
автономного округа о признании статей 38 и 39 Закона Ненецкого
автономного округа N 416-ОЗ от 2 июня 2005 г. "О недропользовании"
недействующими.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации
Хаменкова В.Б., заключение прокурора Генеральной прокуратуры
Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что решение суда
подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по
гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
21 мая 2003 года Собранием депутатов Ненецкого автономного
округа принят Закон "О недропользовании" N 416-ОЗ (далее по тексту
- окружной закон).
Статьями 38 и 39 названного Закона установлены обязательные
условия недропользования в целях добычи углеводородного сырья
помимо тех обязательных условий, которые предусмотрены статьей 37
настоящего Закона, а также пользования недрами для строительства и
эксплуатации подземных сооружений для целей, не связанных с
добычей полезных ископаемых, для захоронения вредных и токсичных
веществ, промышленных отходов и сбросов сточных вод.
Прокурор Ненецкого автономного округа обратился в суд с
заявлением о признании данных статей противоречащими федеральному
законодательству, указав в обоснование требований на то, что их
положения нарушают принцип разграничения предметов ведения между
Российской Федерацией и ее субъектами и не соответствуют
положениям Закона РФ "О недрах" N 2395-1 от 21 февраля 1992 года.
Решением суда от 15 декабря 2005 года заявление прокурора
удовлетворено.
В кассационной жалобе Собрание депутатов Ненецкого автономного
округа просит об отмене решения суда, считая его незаконным.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы,
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской
Федерации оснований к отмене решения суда не находит.
Удовлетворяя заявление прокурора, суд обоснованно исходил из
того, что в силу части 5 статьи 76 Конституции Российской
Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов
Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам,
принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам
совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации.
В соответствии с пунктом "в" статьи 72 Конституции Российской
Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации находятся вопросы владения, пользования и
распоряжения землей, недрами, водными и другими ресурсами.
Субъекты Российской Федерации принимают свои законы и иные
нормативные правовые акты в целях регулирования отношений
недропользования в пределах своих полномочий (ч. 2 ст. 1.1 Закона
РФ "О недрах").
Таким образом, регулирование отношений по недропользованию на
территории округа является предметом совместного ведения
Российской Федерации и Ненецкого автономного округа и
осуществляется в соответствии с Законом РФ "О недрах" и законами и
иными нормативными правовыми актами округа.
Поэтому в силу частей 3 и 4 статьи 1 Закона РФ "О недрах"
законы и иные нормативные правовые акты Ненецкого автономного
округа не могут противоречить настоящему Закону. В случае
противоречия законов и иных нормативных правовых актов Ненецкого
автономного округа положениям федеральных законов, регулирующих
отношения недропользования, действуют настоящий Закон и иные
федеральные законы.
В соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 3 Закона РФ "О
недрах" федеральные органы государственной власти совместно с
субъектами Российской Федерации определяют перечень полезных
ископаемых, относимых к общераспространенным, а также выделение
участков недр федерального значения, регионального значения и
местного значения, установление перечней участков недр, право
пользования, которыми может быть предоставлено на условиях
соглашений о разделе продукции.
Подобные положения закреплены и в пункте 9 части 1 статьи 4
этого же Закона, согласно которым установление порядка пользования
недрами в целях разработки месторождений общераспространенных
полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также
строительства подземных сооружений местного значения отнесено к
компетенции органов государственной власти субъектов Российской
Федерации.
Решения о предоставлении в пользование участков недр,
содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых,
участков недр местного значения, а также участков недр местного
значения, используемых для целей строительства и эксплуатации
подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых,
принимают уполномоченные органы государственной власти субъектов
Российской Федерации в соответствии с законодательством субъекта
Российской Федерации (п. 7 ч. 1 ст. 10.1 Закона РФ "О недрах").
В силу пункта 2 части 3 статьи 16 Закона "О недрах" органы
исполнительной власти субъектов Российской Федерации в отношении
участков недр, находящихся на их территории, осуществляют
подготовку условий пользования участками недр, распоряжение
которыми относится к компетенции субъектов Российской Федерации.
Порядок предоставления недр для разработки месторождений
общераспространенных полезных ископаемых, порядок пользования
недрами юридическими лицами и гражданами в границах
предоставленных им земельных участков с целью добычи
общераспространенных полезных ископаемых, а также в целях, не
связанных с добычей полезных ископаемых, устанавливаются законами
и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации (ч. 1
ст. 18 Закона РФ "О недрах").
В соответствии с подпунктом 43 пункта 2 статьи 26.3
Федерального закона "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации" к
полномочиям органов государственной власти субъектов Российской
Федерации по предметам совместного ведения отнесено установление
порядка пользования участками недр, содержащими месторождения
общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр
местного значения, а также участками недр местного значения,
используемыми для целей строительства и эксплуатации подземных
сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, и
распоряжение данными участками недр, в том числе разработка и
реализация территориальных программ развития и использования
минерально-сырьевой базы Российской Федерации.
Как указывалось выше, статьей 38 оспариваемого окружного Закона
установлены обязательные условия недропользования в целях добычи
углеводородного сырья.
Из анализа данной нормы суд сделал правильный вывод о том, что
ее положения находятся в противоречии с вышеуказанными
требованиями федерального законодательства. Поскольку
углеводородное сырье не входит в перечень полезных ископаемых,
относимых к общераспространенным, суд правомерно посчитал
наделение органов государственной власти округа полномочиями по
определению условий недропользования именно в целях добычи
углеводородного сырья не соответствующим федеральному закону.
В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 10.1, частью 7 статьи
16 Закона РФ "О недрах" основанием возникновения права пользования
участками недр являются решение Правительства Российской
Федерации, принятое для целей захоронения радиоактивных, токсичных
и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих
локализацию таких отходов.
Правительством Российской Федерации устанавливается и порядок
рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для
целей захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов
в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов.
Признавая недействующей статью 39 окружного Закона, суд
обоснованно указал на то, что предоставленные ею органам
государственной власти округа полномочия по установлению
обязательных условий пользования недрами для захоронения вредных и
токсичных веществ, промышленных отходов и сбросов сточных вод не
соответствуют тем полномочиям, которые закреплены Законом РФ "О
недрах" и Федеральным законом "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации".
Правильным является вывод суда и о том, что окружным
законодателем допущено превышение компетенции и при решении
вопросов по установлению обязательных условий пользования
участками недр для строительства и эксплуатации подземных
сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, поскольку
в силу части 6 статьи 16 Закона РФ "О недрах" органами
государственной власти субъектов Российской Федерации
устанавливается порядок оформления, государственная регистрация и
выдача лицензий на пользование участками недр лишь местного
значения, используемыми для строительства и эксплуатации подземных
сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.
Это же отражено в пункте 9 части 1 статьи 4 Закона РФ "О
недрах", согласно которому к полномочиям органов государственной
власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования
отношений недропользования на своих территориях относится
установление порядка пользования недрами в целях строительства
подземных сооружений местного значения, а также в подпункте 43
пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
При этом суд обоснованно отметил, что отсутствие в тексте части
1 статьи 39 окружного Закона указаний о предоставлении лицензии на
пользование недрами для строительства и эксплуатации подземных
сооружений из участков недр именно местного значения позволяет
считать, что порядок рассмотрения заявок на получение права
пользования недрами для целей строительства и эксплуатации
подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых,
в силу части 8 статьи 16 Закона РФ "О недрах" должен
устанавливаться федеральным органом управления государственным
фондом недр по согласованию с федеральным органом исполнительной
власти, осуществляющим функции нормативно-правового регулирования
в сфере экономического развития.
При таких обстоятельствах решение суда о признании
недействующими статей 38 и 39 окружного Закона "О
недропользовании", наделяющих органы государственной власти округа
не входящими в их компетенцию полномочиями по установлению
обязательных условий недропользования в целях добычи
углеводородного сырья и пользования недрами со специальным
режимом, следует признать законным и обоснованным.
Доводы кассационной жалобы о том, что в силу статьи 12 Закона
РФ "О недрах" лицензия на пользование недрами может дополняться
иными условиями, а потому статья 38 окружного Закона не
противоречит федеральному закону, являются необоснованными.
Действительно, в соответствии с частью 2 статьи 12 Закона РФ "О
недрах" лицензия на пользование недрами закрепляет условия и форму
договорных отношений недропользования и может дополняться иными
условиями, не противоречащими настоящему Закону.
Однако это не означает, что органы государственной власти
округа могут дополнять такими иными условиями лицензии на любого
вида недропользование, включая предоставление права на
недропользование вне пределов компетенции этих органов.
Ссылка в жалобе на то, что содержание статей 38 и 39 окружного
Закона необходимо было рассматривать в совокупности с другими его
нормами, в частности, со статьей 8, которой прямо определено, что
к компетенции органа законодательной власти округа отнесено
установление порядка пользования недрами в целях разработки
месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участками
недр местного значения, а также для строительства подземных
сооружений местного значения, не свидетельствует о незаконности
принятого судом решения.
Как указывалось выше, статьей 38 установлены обязательные
условия недропользования в целях добычи именно углеводородного
сырья, а не разработки месторождений общераспространенных полезных
ископаемых, что выходит за рамки компетенции законодателя округа.
Отсутствие же в статье 39 указаний о предоставлении лицензии на
пользование недрами для строительства и эксплуатации подземных
сооружений из участков недр местного значения делает эту норму
неопределенной, поскольку позволяет считать возможным
предоставление таких лицензий на пользование любыми недрами.
Между тем, как неоднократно указывал в своих решениях
Конституционный Суд Российской Федерации, именно нарушения
требований определенности, ясности и недвусмысленности
законодательного регулирования не обеспечивают единообразного
понимания и толкования правовых норм правоприменителями, что
приводит к нарушению принципа равенства всех перед законом и
верховенства закона (например, постановление от 17 июня 2004 г. N
12-П).
Прочие доводы кассационной жалобы сводятся к предложению иного,
неправильного толкования и применения норм материального права, а
потому не могут служить поводом к отмене законного и обоснованного
решения суда.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 360 и 361
ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации
определила:
решение суда Ненецкого автономного округа от 15 декабря 2005
года оставить без изменения, а кассационную жалобу Собрания
депутатов Ненецкого автономного округа - без удовлетворения.
|
